Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экобезопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных акты органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы. При этом нормативная база в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями. Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы составляют, нормы статей 41и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе» и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ «Об охране окружающей природной среды», являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени -- общественную ЭЭ. Закон «Об охране окружающей природной среды» содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст. 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4).

Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе глава IV закона «Об экологической экспертизе» регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19). В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ относятся следующие подзаконные акты:

Постановления Правительства РФ

Указы Президента РФ

Нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ России и территориальных органов этого комитета

Приказы

Нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ

Документы Минздрава России

Документы

Документы Госатомнадзора России

Документы Росгортехнадзора и иных ведомств

Нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ.

Международные документы.

Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС. (Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР)

Технические документы:

Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.).

Таким образом, можно сделать вывод, что правовая основа является ключевой в экологической оценке любой деятельности.

Организация и проведение экологической экспертизы является одним из основных рычагов государственного регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов России.

Основная цель экологической экспертизы – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения

возможных неблагоприятных последствий воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Источники экологического права.

Источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы.

Нормативно-правовой акт – документ, издаваемый соответствующим компетентным органом.

Система экологического законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды.

Основополагающие положения экологопользования закреплены в Конституции РФ и законодательных актах субъектов Российской Федерации.

На основе Конституции РФ были приняты федеральные законы, непосредственно регулирующие экологопользование, в том числе и Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (от 19 декабря 1991 г.).

Этот закон стал первым систематизированным нормативно-правовым актом в области экологопользования и в число своих 15 разделов включал такие, как "Государственная экологическая экспертиза" (раздел 5) и "Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов" (раздел 6).

Таким образом, до принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе" (от 15 ноября 1995 г.) в нем были закреплены основополагающие положения проведения экологической экспертизы.

Подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти можно подразделить на три основные группы:

а) правительственные нормативно-правовые акты;

б) межведомственные нормативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции;

в) ведомственные нормативные акты, принимаемые министерствами и ведомствами.

Необходимо отметить, что правительственные нормативно-правовые акты по вопросам экологопользования имеют значительный удельный вес среди источников экологического права. Например, это постановления Правительства РФ по вопросам проведения государственной экологической экспертизы.

Так, для проведения экологической экспертизы недостаточно было установленных в законе “ Об охране окружающей природной среды “ норм, возникали затруднения по многим вопросам, поэтому в дополнение к статьям выше указанного закона выходит постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 года, которым утверждено “Положение о государственной экологической экспертизе”.

В качестве примера ведомственных нормативных актов можно привести инструкции Министерства Охраны Окружающей Среды о порядке проведения государственной экологической экспертизы в России и об экологическом обосновании хозяйственной деятельности.

Кроме вышеперечисленного, экологические нормативно-правовые акты могут быть приняты органами местного самоуправления. Они решают, в основном, вопросы местного значения и субъектов РФ.

Основные положения Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов РФ на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:

презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

обязанность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы;

комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

достоверность и полнота информации, предоставляемой на экологическую экспертизу;

независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения;

научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;

ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Объектом этой экспертизы является выполненная в соответствии с требованиями законодательства РФ документация. Документация, выполненная без указанных требований, на государственную экспертизу не принимаются.(Статья 3).

Федеральный закон “Об экологической экспертизе “ установил два уровня ее проведения: федеральный и субъектов РФ.

Объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне:

1) проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;

2) материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе: проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;

проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;

проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;

проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

Экологическая экспертиза

Правовое регулирование экологической экспертизы. Одним из основных элементов организационного механизма природопользования является экологическая экспертиза. Она представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Экологическую экспертизу проводят на этапе планирования деятельности, а не в отношении реализованных проектов, т.е. действующих предприятий. Проводит ее экспертная комиссия, формируемая Росприроднадзором либо органом государственной власти субъекта РФ. Общественную экологическую экспертизу вправе проводить общественные организации, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды.

Согласно ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе":

любая намечаемая деятельность является потенциально экологически опасной; представление документации на экологическую экспертизу – обязанность субъекта хозяйственной деятельности, за невыполнение которой следует предусмотренная законодательством ответственность;
положительное заключение государственной экологической экспертизы является обязательным документом для реализации планируемой деятельности, в случае если проведение государственной экологической экспертизы обязательно. В противном случае проекты утверждению не подлежат и работы по их реализации не финансируются;
акты государственных органов об утверждении проектов деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы могут быть обжалованы в судебном порядке; комплексность деятельности по оценке воздействия на окружающую среду и его последствий, что означает анализ документации экспертами и полное и всестороннее выявление аспектов;
в документах, представляемых на экологическую экспертизу, должна содержаться вся имеющаяся у заказчика неискаженная информация о проекте, возможном воздействии его реализации на окружающую среду и здоровье человека. Недостоверность представленной в документации информации является основанием для дачи отрицательного заключения государственной экологической экспертизы;
никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, который свободен в своих оценках и выводах. Законом установлен перечень лиц, которые не вправе являться экспертами, при этом законодатель исходит из критерия возможной зависимости эксперта от заказчика экспертизы.

Если ОВОС представляет собой изобретение западных зарубежных стран последней трети XX в., то государственная экологическая экспертиза – порождение российской действительности того же периода, совместившее ОВОС и усиленный публичный контроль за проектированием новых объектов.

Порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы

Государственная экологическая экспертиза проводится в установленном порядке.

1. Заказчик представляет документацию в соответствующее экспертное подразделение. В составе этих материалов должны иметься:
- – документация, подлежащая государственной экологической экспертизе, в необходимом объеме и с материалами ОВОС;
- – положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления;
- – заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами;
- – материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), проведенных органами местного самоуправления.
2. Проводится проверка комплектности представленных документов: при соответствии их установленным требованиям заказчик информируется о необходимости оплаты экспертизы, при несоответствии – о сроках представления материалов в полном объеме.
3. Заказчик оплачивает проведение экспертизы и направляет в экспертное подразделение подтверждающий оплату документ.
4. Экспертиза начинается не позднее чем через месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме.
5. Государственная экологическая экспертиза начинается со дня подписания приказа о ее проведении. Срок проведения экспертизы устанавливается в зависимости от сложности объекта и не может превышать шести месяцев. В течение данного срока изучается представленная документация, проводятся заседания экспертной комиссии, готовятся проекты индивидуальных и групповых заключений, затем проект сводного заключения.
6. Завершающим этапом экспертизы являются подписание и утверждение ее сводного заключения, которое может быть положительным либо отрицательным.

Отрицательное заключение может содержать выводы о необходимости доработки представленных материалов либо о недопустимости реализации объектов экспертизы. В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

7. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом исполнительной власти субъекта РФ.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

Из судебной практики

В Кемеровской области прокурор обратился в суд с заявлением о признании незаконными и необоснованными выводов государственной экологической экспертизы по проекту прокладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате, в соответствии с которым при воздействии хозяйственной деятельности на окружающую среду права граждан на охрану здоровья не нарушались (что вызывало сомнение). Решением Ленинского районного народного суда г. Кемерово требование прокурора удовлетворено, выводы государственной экологической экспертизы признаны незаконными.

Общественную экологическую экспертизу организуют и проводят по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Объектом общественной экспертизы могут быть все объекты государственной экологической экспертизы, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне" к таковой не могут быть отнесены сведения:

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, сельского хозяйства;
фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

В ст. 5 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" среди сведений, на которые не распространяется режим коммерческой тайны, названы сведения:

о загрязнении окружающей среды;
состоянии противопожарной безопасности;
санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке;
безопасности пищевых продуктов;
других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
нарушениях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться до либо одновременно с государственной экспертизой. Общественная организация, проводящая общественную экологическую экспертизу, обязана подать в соответствующий орган местного самоуправления заявление о ее проведении. Общественная экспертиза возможна лишь при регистрации заявления данным органом.

Закон предусматривает случаи отказа в регистрации заявления, а именно:

общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
общественная организация (объединение), которая будет проводить экспертизу, не зарегистрирована в установленном законом порядке либо деятельность в области охраны окружающей среды не является ее уставной деятельностью;
заявление не соответствует требованиям, установленным законом.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу только при утверждении его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Законодатель исходил из того, что проведение общественной экологической экспертизы возможно лицами, не обладающими достаточной квалификацией, ее выводы далеко не всегда являются обоснованными. Придание заключению общественной экологической экспертизы обязательной юридической силы означало бы создание существенных преград реализации проектов хозяйственной деятельности.

Экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям, т.е.:

1) обязательная организационная мера охраны окружающей природной среды, предопределяющая принятие хозяйственного решения с целью проверки соответствия его требованиям экологической безопасности;

2) элемент организационно-правового механизма охраны окружающей природной среды и ее использования;

3) узаконенная превентивная мера, как предварительная проверка документации, проектов, программ, изделий, сырья, материалов (и т.д.) требованиям охраны окружающей среды;

4) организационно-правовая форма предупредительного контроля для всех предплановых (предпроектных) материалов, а также экологического обоснования лицензий и сертификатов, устанавливающая экологическое качество принимаемых хозяйственно-управленческих решений.

Основной нормативной базой для проведения экологической экспертизы являются: а) статья 33 ФЗ «Об ООС» и ФЗ «Об экологической экспертизе»; б) Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы; в) Регламент проведения государственной экологической экспертизы.

Экспертиза – это исследование специалистом (экспертом) каких - либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства, хозяйственной деятельности. Она может проводиться одним ученым, группой специалистов, научно-исследовательским институтом. Результатом экспертизы является экспертное заключение (акт экспертизы) (рис. 9; рис. 10).

Рис. 9. Экологическая экспертиза

Рис. 10. Государственная экологическая экспертиза

Финансирование государственной экологической экспертиз, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе.

Следует также отметить, что заключение государственной экологической экспертизы должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. К заключению прилагаются особые, обоснованные мнения экспертов, не согласных с принятым экспертной комиссией заключением. Заключение должно быть подписано руководителем, ответственным секретарем и всеми членами экспертной комиссии. Если возникает необходимость изменить содержание заключения, то необходимо иметь согласие всех членов экспертной комиссии. Статус заключения государственной экологической экспертизы подготовленный документ приобретает после утверждения его специальным уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в тех случаях, когда:

Проведены доработки материалов по замечаниям выполненной ранее экспертизы;

Изменены условия природопользования специально уполномоченным государственным органом в области окружающей природной среды;

Произведена реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

Истек срок действия положительного заключения;

Внесены изменения в документацию после получения положительного заключения.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения заказчику предоставляется право представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу. При этом обязательным условием является устранение замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Кроме того, заказчик имеет право оспорить заключение в судебном порядке.

Закон закрепляет гарантии эффективности государственной экологической экспертизы. Ее требования распространяются на две группы субъектов. Во-первых, на тех, кому адресовано экспертизное заключение. Тем самым подкрепляется его обязательный, а не рекомендательный характер. Во-вторых, предусматривается ответственность тех, кто выносит экспертное заключение, что способствует повышению качества экспертизы.