В Российской Федерации принцип разделения властей впервые появился в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. В 1991 г. в России сложилась система органов власти, которую в центре возглавили Президент и Верховный Совет, а в субъектах Федерации - Советы и главы администраций. Последние имели двойное подчинение: Президенту и соответствующему Совету. Эта система, развиваясь по своим законам, к середине 1992 г. обеспечила контроль властей над действиями друг друга. На начальной стадии российского реформирования взаимодействие ветвей государственной власти в России осуществлялось в форме острой, непримиримой борьбы, не допускавшей компромиссов, соглашений. Часто политические моменты превалировали над правовыми. Форма и содержание проблем, находившихся в фокусе взаимодействия властей, часто взаимоотрицали друг друга, в результате чего простые люди не понимали и не принимали реформаторские идеи, положения, программы.
Некоторые областные Советы стали полноценными представительными органами власти. Однако, получив возможность реально использовать всевластие, Советы своим вмешательством нередко блокировали деятельность исполнительных органов. В конце концов, такое двоевластие перешло в противостояние, закончившееся осенью 1993 г. вооруженным противостоянием и прекращением деятельности Советов. Это побудило власть к принятию новой Конституции.
Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует принцип разделения властей как одну из основ конституционного строя. Основным законом определены следующие ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Государственную власть на уровне Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (верхняя палата - Совет Федерации, нижняя - Государственная Дума), правительство, суды - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный.
Такое разделение властей направлено на то, чтобы не допустить узурпации всей власти одним человеком или органом; и способствует повышению эффективности управления государством, предотвращает ошибочные решения. Система сдержек и противовесов заключается в том, что права и полномочия органов одной ветви власти определяются и контролируются другими ветвями. Разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между законодательной и исполнительной властями способно ослабить и даже парализовать управление страной.
Целесообразно кратко рассмотреть элементы ветвей власти в Российской Федерации, их роль и функции.
Особенностью российской структуры власти является то, что согласно концепции разделения властей, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная, однако, по российской Конституции 1993 года Президент - глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство РФ. Президент как глава государства в России не входит в систему разделения владей, а возвышается над нею, осуществляя координирующие функции.
Президент РФ - глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он объединяет все власти, способствуя их согласованной и эффективной работе. Свои полномочия Президент обязан осуществлять, не подменяя ни одну из ветвей власти, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Ему предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов. Он представляет Россию внутри страны и на международной арене, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Президент России избирается на шесть лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президент России выполняет следующие функции:
- 1) назначает выборы в Государственную Думу, распускает Государственную Думу;
- 2) назначает референдум, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы;
- 3) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, представляет Государственной Думе кандидатуры на должности: Председателя Центрального банка Российской Федерации; Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека;
- 4) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;
- 5) имеет право принять решение об отставке Правительства;
- 6) рассматривает решение Государственной Думы о недоверии Правительству;
- 7) согласует с Советом Федерации назначение и освобождение от должности: Генерального прокурора Российской Федерации; судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;
- 8) является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, вводит на территории страны военное положение;
- 9) при определенных обстоятельствах, вводит чрезвычайное положение, решает вопросы гражданства России и осуществляет помилование.
Президент России обладает неприкосновенностью. Он может быть отрешен от должности Советом Федерации по инициативе Государственной Думы. Однако процедура отрешения чрезвычайно сложна.
Исполнительная власть представлена правительством, которое самостоятельно и действует наряду с Президентом. Правительство Российской Федерации осуществляет в стране исполнительную власть. Оно состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Правительство Российской Федерации - это коллегиальный орган исполнительной власти государства и субъектов Федерации, который осуществляет государственную власть на всей российской территории.
Среди полномочий Правительства Российской Федерации можно выделить следующие:
- 1) разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;
- 2) обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- 3) обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- 4) осуществление управления федеральной собственностью;
- 5) осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
- 6) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- 7) осуществление иных, возложенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий.
В России федеральное Правительство несет политическую ответственность перед Федеральным Собранием, прежде всего в плане разработки и исполнения федерального бюджета. Недоверие Председателю Правительства, по существу, влечет за собой значительные перестановки в составе Правительства. Вместо ухода в отставку члены Правительства могут обратиться к Президенту, чтобы он воспользовался своим конституционным правом распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Законодательная власть воплощена в Федеральном Собрании. Из определения Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли российского народа, который являйся носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Исходя из принципа разделения властей, российский парламент представляет законодательную ветвь государственной власти в России. Главная функция - законотворческая деятельность.
Федеральное Собрание состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Депутаты Госдумы избираются населением, а членами Совета Федерации (в соответствии с новым законом о порядке формирования СФ) являются представители законодательных и исполнительных органов регионов (или их нынешние главы до истечения полномочий).
Необходимо отметить, что первоначально статус Совета Федерации был определен таким образом, что по способу своего формирования он нарушал принцип разделения властей и требования к профессионализму парламентской деятельности. В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов федерации, для которых деятельность на постоянной основе в Совете Федерации, как правило, просто невозможна.
К ведению Совета Федерации относится:
- 1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
- 2) утверждение Указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения;
- 3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил;
- 4) назначение выборов Президента;
- 5) отрешение Президента от должности;
- 6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;
- 7) назначение и освобождение от должности Генерального прокурора.
Среди полномочий Государственной Думы, закрепленных в Конституции, можно выделить:
- 1) дачу согласия Президенту на назначение Председателя Правительства;
- 2) решение вопроса о доверии Правительству;
- 3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка;
- 4) объявление амнистии;
- 5) выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.
В Конституции закреплено право обеих палат контролировать деятельность правительства. Для этого создана Счетная палата Федерального Собрания. Госдума заслушивает отчет правительства об исполнении федерального бюджета и отчеты министров по актуальным вопросам.
Судебная власть так же самостоятельна, как две другие ветви. Суд поставлен на высшую ступень системы правопорядка и законности, защиты индивидуальных и коллективных прав. Он призван защищать граждан от произвола исполнительной власти, принятия и исполнения законов, нарушающих их конституционные права и свободы.
В Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть в целом едина и неделима, однако условно правосудие можно подразделить на конституционное, общее и арбитражное. В соответствии с этим существует и три высших судебных органа Российской Федерации: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд.
Суды независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Судьи несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета.
Конституционный Суд:
- 1) решает дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, международных договоров, договоров между органами государственной власти России;
- 2) дает толкование Конституции.
Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции; осуществляет надзор за их деятельностью; дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью.
Разделение властей - принцип конституционного строя, согласно которому государственная власть осуществляется законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами независимо друг от друга и при наличии механизмов, сдерживающих и уравновешивающих объем их полномочий. Разделение властей - основополагающий, фундаментальный принцип организации государственной власти.
В соответствии со ст.10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей является одной из основных характеристик правового государства и выступает в качестве гарантии реализации принципа приоритета человека, его прав и свобод как высшей ценности.
Характеристики принципа разделения властей:
1) разделение функций по осуществлению государственной власти на законодательную , исполнительную и судебную . В соответствии с принципом разделения властей в государстве действуют:
во-первых, законодательная власть, ее основной функцией является принятие законов;
во-вторых, исполнительная власть, ее назначение в исполнении принимаемых законодательной властью законов;
в-третьих, судебная власть, ее сфера - осуществление правосудия - деятельности по рассмотрению и разрешению конкретных дел с вынесением решений, которые не могут быть отменены органами законодательной или исполнительной власти.
Органы каждой из ветвей власти действуют в рамках установленной Конституцией РФ компетенции и не вправе осуществлять функции, присущие органам иной ветви власти;
2) самостоятельность органов каждой из ветвей власти означает, что в своей деятельности они независимы друг от друга, не подчинены друг другу;
3) система сдержек и противовесов . Этим термином обозначается система полномочий трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом, установленная Конституцией РФ с целью не допустить нарушений принципа разделения властей, преимущественного положения одной ветви власти перед другой. Такими полномочиями являются, например:
право Государственной Думы давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, выражать недоверие Правительству РФ;
право Президента РФ распускать Государственную Думу;
право Конституционного Суда признавать неконституционными законы, принятые Федеральным Собранием, и др.;
4) единство государственной власти . Разделение властей не означает, что государственная власть делится на части. Между государственными органами распределяются функции по ее осуществлению.
Согласно ст.11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
1) Президент РФ;
2) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
3) Правительство РФ;
4) суды Российской Федерации.
В связи с федеративным строением России Конституция РФ закрепляет, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Обычно региональные органы государственной власти представлены законодательным (представительным) органом и исполнительным органом власти, в некоторых субъектах образуются конституционные (уставные) суды. Система судов общей юрисдикции и арбитражных судов является единой и федеральной, поэтому субъекты Федерации не вправе создавать по своему усмотрению судебные органы данных видов.
Разделение властей является одним из главнейших демократических принципов, направленных на предотвращение узурпации государственной власти и использования ее в ущерб публичным интересам. Принцип разделения властей является сегодня одним из основных конституционных принципов всех демократических государств, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, регламентирующих разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Конституционный принцип разделения властей выступает в качестве правовой структуризации государственной власти в Российской Федерации и включает в себя разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что не лишает государственную власть ее основного качества - целостности и единства. В свою очередь, полномочия разделенной власти представляют собой формы структуризации государственной власти согласно рассматриваемому принципу разделения властей.
В юридической науке термин "разделение" применительно к государственной власти употребляется в двух значениях: согласно одному из них, наиболее распространенному, он используется для обозначения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, второе значение термин употребляется в отношении разделения государственной власти между федеративным государством и его составляющими государственными образованиями, то есть в теории федерализма - как "разделение власти".
По отношению к данному принципу в классическом понимании, где идет речь о трех ветвях государственной власти, существует два противоположных подхода: разграничение властей и разделение властей, которые соответствуют двум различным концепциям демократии: президентской и парламентской. Под "разграничением властей" понимается строгое, абсолютное отделение трех ветвей власти; ни одна власть не может взять на себя функции другой, поэтому в таких системах, запрещается совмещение должностей в органах, относящихся к различным ветвям власти.
Сущность "разделения властей" состоит в том, что ветви власти в основных составляющих отделены друг от друга и независимы, но данная концепция допускает и признает отдельные сферы пересечения, в которых ветви власти выполняют чуждые им функции в той мере, в какой сохраняется принципиальное отделение властей друг от друга. Диссертант отмечает, что закрепление принципа разделения властей в качестве основы организации государственной власти является важным показателем признания Россией общедемократических ценностей.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость отдельных ветвей государственной власти, но и их координацию, взаимосдерживание и взаимоконтроль. В настоящее время Конституция РФ располагает механизмами взаимоконтроля ветвей власти. Однако нельзя утверждать, что подобный контроль является равнозначным и равносильным.
Принцип разделения властей в его современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующих неразрывное единство. По-прежнему он нацелен на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе.
Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны, они выполняют определенные государственные функции в более общей системе. Одним из требований нашего времени является устранение институционального несоответствия, отражающего смешение и переплетение функций различных ветвей власти.
При этом ни одна из трех ветвей государственной власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более, сливаться с другой властью. Это обеспечивается: а) различными источниками формирования ветвей власти; б) различными сроками полномочий; в) степенью защиты одной власти от другой.
Анализ разделения властей предполагает изучение этого феномена в двух направлениях: по горизонтали и вертикали, то есть речь идет о разделении власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями и о разделении власти между федеральным центром и регионами. Оба направления сегодня являются определяющими в сфере строительства российского правового государства.
Разделение властных функций проходит по несущим конструкциям государственного управления: законодательный представительный орган в лице Федерального Собрания обладает правом на законотворчество; исполнительный в лице Президента и Правительства - на практическую реализацию законов; судебный орган - на улаживание споров и конфликтов. Силовое вторжение одной из ветвей власти в область деятельности другой может привести к смешению функций и в результате - к?ослаблению авторитета власти в целом.
Существуют и другие подходы к оценке способов разграничения функций властей. Болгарский исследователь С. Баламезов считает, что власти необязательно уравнивать между собой, лучше подчинить деятельность исполнительных и судебных органов закону. Тем самым обеспечивается превращение принципа разделения властей в важнейший элемент правового государства. Такой подход в современной России едва ли возможен. И не столько из за политических соображений, сколько по причине медленного развертывания законотворческого процесса.
Российские специалисты также по-разному оценивают значение каждой ветви власти. Одни подчеркивают приоритет законодательной власти, другие отмечают особую роль власти субъектов Российской Федерации, третьи считают "центром притяжения" всей государственной машины исполнительную власть.
Российская Федерация представляет собой наиболее сложный вариант государства, построенного на принципе разделения властей. Институт президентства вносит дополнительные осложнения в реальную политику разделения властей, поскольку де-факто значительная часть полномочий ветвей власти соединяется в руках Президента как главы государства. В результате создается почва для дисбаланса сил, что ведет не к их взаимодействию на основе взаимодополнения, а к выяснению сфер влияния.
Большинство российских ученых склоняется к мнению, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Вместе с тем существуют различные точки зрения на место и природу президентской власти в России.
Так, О.Е. Кутафин полагает, что сегодня разделение властей в России "характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской, стоящей над всеми другими властями". Близкую по смыслу позицию, которую разделяем и мы, занимает Ю.И. Скуратов, утверждающий, что "институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики". Крайнюю позицию в этом вопросе занимает М.А. Краснов, который утверждает, что "мы являемся свидетелями оформления еще одной ветви власти - президентской". Однако эта позиция, на наш взгляд, не совсем верна, поскольку наличие терминов "глава государства", "президент" вовсе не означает появление четвертой ветви власти.
Механизм, заложенный в Конституции РФ для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент обладает очень широким арсеналом средств воздействия на законодательную и исполнительную власти. Президент не просто арбитр, наблюдающий со стороны за соблюдением правил политической игры ее участниками. Он сам участвует в этой политической игре, что не может не сказаться на функционировании властей.
В России, как и в большинстве стран мира, не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку, отказывая в одобрении его политики или предложенных им решений. Но это вовсе не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в силу специальный механизм ответственности, который иногда, по аналогии с англо-американской практикой, называют импичментом.
Таким образом, несмотря на сложности современного политического развития, принцип разделения властей в современной России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов.
Принцип разделения властей является важнейшим элементом функционирования демократического государства, исключающим возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках или в рамках одного политического института. Теория разделения властей была разработана такими исследователями политики, как Дж.Локком, Ш.Монтескье, А.Гамильтоном, Д.Мэдисоном, Д.Джеем и другими.
Согласно теории разделения властей:
Законодательная, исполнительная и судебная власть предоставляются различным людям и органам в соответствии с Конституцией;
Все власти равны перед законом и между собой;
Никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой власти;
Судебная власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняются только закону.
Суть принципа сводится к тому, что «различные по содержанию властные функции осуществляются в государстве самостоятельными, независимыми друг от друга структурами государственного механизма, которые уравновешивают друг друга, ограничивают друг друга от узурпации власти, сосредоточения всех властных функций в руках одной из ветвей власти». При этом законодательная власть формулирует нормы права, исполнительная власть обеспечивает их применение и исполнение, а судебная власть разрешает споры о праве.
Разделение властей является характерным признаком правового государства, гарантией его функционирования. Оно обеспечивается механизмом «сдержек и противовесов», под которым понимается частичное совпадение полномочий трех властей.
Кроме того, разделение власти на три ветви в государстве обуславливается необходимостью: четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных органов; обеспечения возможности контролировать государственными органами друг друга на конституционной основе; эффективной борьбы со злоупотреблениями властью. Реализация принципа разделения властей всегда сопровождается свободой средств массовой информации.
Впервые свое юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США (1787 г.), в конституционных актах Великой Французской революции (1789-1794 гг.). Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира.
В Российской Федерации принцип разделения властей также закреплен в Конституции, которая была принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года. В ст.10 Конституции России говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Конституция определяет построение системы высших органов государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть на уровне Федерации возлагается на Федеральное Собрание. Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Судебная власть осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим арбитражным и другими судами Российской Федерации.
Опыт многих стран, давно установивших разделение власти, свидетельствует о том, что его важным элементом является определенный баланс полномочий между ветвями власти, наличие системы сдержек и противовесов.
В отечественной и зарубежной литературе принцип разделения властей зачастую называют теорией и рассматривают как систему научных знаний, идей и взглядов, касающихся распределения властных полномочий между «уравновешивающими» друг друга государственными органами.
Теория (принцип) разделения властей в том виде, как она воспринимается ныне применительно к современному государству, появилась более трехсот лет назад. Основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины либерализма Джоя Локк (1632-1704) и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье (1689-1755).
Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в главном его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения - в романе «Персидские письма», историческом очерке «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основном его произведении - «О духе законов» (1748).
Подобно другим научным идеям и концепциям теория разделения властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлена всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.
Теория разделения властей возникает и начинает материализовывать-ся лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни и в политических процессах страны торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.
Именно в такой период в конце XVII в., в период так называемой «Славной революции» в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием «теория разделения властей».
При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей в научной литературе обычно выделяют три фазы. Во-первых, это создание того мировоззренческого фона, обстановки, в которой стало возможным появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Во-вторых, это разработка собственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоничное соединение их воедино. И в-третьих, это внесение первых корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения властей в жизнь.
Длительность этих фаз, по мнению ученых, далеко не одинакова. Первая фаза охватывает период с XVI в. до второй половины XVII в. Вторая (основная фаза) - со второй половины XVII в. до середины XVHI в. И третья, завершающая, фаза охватывает период с середины XVIII в. и до конца первой половины XIX в.
С точки зрения социально-экономического и государственно-правового развития это были во многом весьма разнородные периоды. Однако с точки зрения становления концепции разделения властей все эти процессы могут быть объединены «в рамках процесса развития одной мировой цивилизации». А именно - той, которая заняла господствующее положение в Центральной и Западной Европе, а затем распространилась и на Северную Америку. Политическая культура, составной частью которой стала концепция разделения властей, была порождением именно этой цивилизации.
Говоря о конкретных условиях и предпосылках возникновения теории разделения властей в Англии - в интерпретации Дж. Локка и во
Франции - в представлении Ш. Монтескье, необходимо исходить из анализа не только объективных факторов, но и принимать во внимание субъективные воззрения ее основателей.
В частности, для глубокого понимания истоков, роли и назначения данной концепции в Англии весьма важным является не только констатировать такие объективно существовавшие факторы, которые самым непосредственным образом сказались на содержании теории разделения властей, как установление более «удобной» для набиравшего в тот период силу нового класса буржуазии конституционной монархии, получившей затем законодательное закрепление в Билле о правах (1689 г.) и Акте об устроении (1701г.), как достижение социально-политического компромисса между земельной и денежной аристократией, между фактически господствовавшей в стране буржуазией и официально правящим дворянством и др.
Объективные факторы - реально существующие условия и предпосылки, несомненно, являются той базой, основой, на которой возникают и функционируют как отдельные идеи, так и сама теория разделения властей. Они, безусловно, имеют важнейшее значение для процесса возникновения и развития рассматриваемой концепции и играют при этом доминирующую роль.
Однако далеко не второстепенное значение для данного процесса имеют и субъективные факторы, в частности политико-правовые и философские воззрения самого основателя доктрины разделения властей Дж. Локка.
Будучи сторонником теории естественного права, общественного договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец - идеологом социального компромисса и защитником идеи либерализма, Дж. Локк не без оснований рассматривал разрабатываемый им принцип или теорию разделения властей как один из способов достижения сложившихся в его миропонимании целей и решения ряда социально-политических задач.
Представляя государство как совокупность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними, Дж. Локк считал, что только такой, а не какой бы то ни было иной институт, как государство - носитель публичной (политической) власти, - способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться «главной и великой цели» - сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.
Однако успешное выполнение этой сложной и весьма многогранной миссии со стороны государства непременно требует, согласно воззрениям знаменитого философа, четкого разделения его публично-правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части и соот-
ветственно наделения ими различных, «сдерживающих» друг друга от чрезмерных властных притязаний государственных органов.
В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная ветвь власти) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) - на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие.
Отстаивая данный способ организации власти и распределения ее между различными государственными органами, Дж. Локк активно выступал против концепции абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал в связи с этим автор, которую некоторые считают «единственной формой правления в мире», на самом деле «несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления» 1 .
Дело в том, пояснял ученый, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, она не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать и естественную свободу человека.
Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш. Монтескье. В каждом государстве, писал он, «есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.
В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства» 2 .
Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескье усматривал, так же как и Локк, в четком разделении и взаимном сдерживании, властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.
Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по
1 ЛоккДж. Соч. В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 312.
Монтескье Ш. Избр. произв. М., 1955. С. 290.
мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.
Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах* как Декларация прав человека и гражданина 1789 г., в которой акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важнейшем для установления конституционного порядка разделении властей (ст. 16); Конституция Франции 1791 г., где закреплялось принципиально важное положение о том, что «во Франции нет власти, стоящей над законом» и что «король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения» (гл. И, отд. 1, ст. 3), и др.
Следует обратить особое внимание на то, что в Конституции 1791 г. наряду с сохранявшейся, хотя и ограниченной законом, монархией в разделе «О государственных властях» выделялось положение о том, что «суверенитет принадлежит всей нации»; что он «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем».
Весьма важной в плане разделения властей была конституционная норма, согласно которой «ни одна часть народа, никакое лицо не может себе присвоить его осуществление».
В соответствии с этим установлением «законодательная власть вверяется Национальному Собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок». Исполнительная власть «вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами». Судебная же власть «вверена судьям, избираемым народом на определенный срок» (ст. 1-5 разд. III).
По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.
Причем, если, например, в Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными, и политическими деятелями бралась на вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд ее положений подвергался сомнению.
Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Ел-линек - известный немецкий юрист начала XX в. - высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, когда между ними сможет быть достигнуто равновесие.
Такое состояние является, по мнению мэтра, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу 212
политического могущества, крайне редко и уже во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов».
В России теория разделения властей, так же как и в других странах, привлекала к себе определенное внимание. Особенно заметно это проявлялось в дореволюционный (1917 г.) период, а позднее - в конце советского периода (с начала «перестройки») и в постсоветский, «демократический» период.
С принятием Конституции России 1993 г. принцип разделения властей нашел свое конституционное выражение.
Конституция не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.
Согласно Конституции России законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).
Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).
Судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.
Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» ] .
Верховный Суд Российской Федерации, являющийся «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ).
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выступающий как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).
В системе высших властных структур современного Российского государства особое место занимает институт президентства.
Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также «прав и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает «согласованное функ-
См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Ст. 1.
ционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ).
Кроме того, согласно Конституции Президент выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главой государства, Президент одновременно фактически выполняет и некоторые функции главы Правительства. Это особенно ярко проявляется в отношении так называемых «силовых» министерств, которые непосредственно подчиняются Президенту.
Сказанное не означает, однако, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент России как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами.
Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» 1 .
Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что «в случае противоречия указа Президента Российской Федерации настоящему кодексу или иному закону применяется настоящий кодекс или соответствующий закон» 2 .
Из сказанного следует, что если указы Президента как главы государства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т. е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны - парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.
Аналогично обстоит дело не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п. 3 ст. 118; п. 1 ст. 120).
В формально-юридическом плане это означает, что судебная и законодательная власти являются относительно самостоятельными ветвями власти по отношению к исполнительной власти и по отношению друг
Конституция РФ. П. 3 ст. 80; п. 3 ст. 90.
Гражданский кодекс РФ. Часть первая. П. 5 ст. 3. 214
к другу, что они оказывают сдерживающее влияние в отношениях между собой и уравновешивают друг друга.
Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.
В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, фактически доминирует президентская, а точнее - исполнительная власть.
11. Что такое политическая культура и каково ее содержание?
Политическая культура - явление сложное, многогранное. Ее невозможно понять и определить в отрыве от представления и понятия о культуре человеческого общества в целом.
В энциклопедических словарях понятие культуры (от лат. cultura - возделывание, образование, развитие) рассматривается как исторически определенный уровень развития общества, а вместе с ним - творческих сил (интеллекта) и способностей человека, выраженных в определенных формах и способах организации жизни и деятельности людей, а также в создаваемых ими материальных и духовных ценностях.
Понятие культуры употребляется в самых различных смыслах и значениях, а именно: а) для характеристики определенной исторической эпохи (например, современная культура, античная культура); б) для характеристики уровня развития конкретных обществ, народностей или наций (например, культура инков, майя); в) для характеристики специфических видов деятельности, быта (например, культура быта, культура определенного труда); г) для характеристики уровня развития различных сфер жизни общества и интеллектуальных возможностей всего общества (например, правовая культура, политическая культура) и др.
Политическая культура является неотъемлемой составной частью общей культуры общества. Характерной ее особенностью является прежде всего то, что она рассматривается как определенный уровень развития не всего общества, а вместе с тем и всех других атрибутов его развития, нашедших отражение в понятии и содержании общей культуры, а лишь части его, ограничивающейся политической сферой жизни общества.
Составными элементами политической культуры являются сформировавшиеся в течение многих десятилетий, а нередко и столетий политические идеи, традиции, концепции, мифы, обычаи, стереотипы, нормы, представления и убеждения относительно существующих в обществе политического порядка, уклада политической жизни, политических отношений, институтов и учреждений.
Неотъемлемыми составными частями политической культуры являются также определенные политические ориентации и установки людей,
их сложившиеся мнения и отношение к возникающей на базе того или иного общества и функционирующей политической системе, к ее отдельным структурным элементам, к существующим в обществе правилам политической игры, нормам политического поведения и принципам взаимоотношения каждого отдельного человека с обществом и государством.
В политической литературе вполне справедливо отмечалось, что подобно тому, как общая культура «определяет и предписывает те или иные формы и правила поведения» в различных сферах жизни и жизненных обстоятельствах, политическая культура определяет и предписывает нормы поведения и «правила игры» в политической сфере. Политическая культура дает отдельному человеку руководящие принципы политического поведения, а коллективу - «систематическую структуру ценностей и рациональных доводов».
Она представляет собой «руководящие принципы политического поведения, политические нормы и идеалы, обеспечивающие единство и взаимодействие институтов и организаций, придавая целостность и интегрирован-ность политической сфере, подобно тому, как общенациональная культура придает целостность и интегрированность общественной жизни в целом» 1 .
Цементирующим звеном любой политической культуры является политическое мировоззрение. Оно выступает как часть общего мировоззрения людей.
Политическое мировоззрение можно определить как систему обобщенных политических взглядов людей на объективно существующий политический мир (политическую жизнь, политическую систему и т. п.) и место человека в нем, на отношение людей к окружающей их политической действительности и самим себе. Политическое мировоззрение «включает» в себя обусловленные этими политическими взглядами убеждения людей и их политические идеалы, а также принципы их познания политического мира и их политической деятельности.
Политическая культура находится в неразрывной связи и взаимодействии с политическими институтами - политической системой, государством, политическими партиями и другими политическими объединениями. Выступая в качестве результата воздействия политической культуры на окружающий мир, ее творения, политические институты, в свою очередь, оказывают обратное влияние на ее дальнейшее развитие и совершенствование.