PDF-версия

Государственная дума РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части

Государственная дума РФ
[Наименование органа принявшего (разработавшего) нормативный акт]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам проведения антикоррупционной экспертизы

отдельных положений Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в части регулирующих проведение проверок
(реквизиты нормативного правового акта)

Адвокатом Гурьевым Александром Анатольевичем, являющегося членом Адвокатской палаты Липецкой области, имеющего регистрационный номер в реестре адвокатов 48/321, свидетельство Минюста России об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность от 16.12.10 № 1040
(наименование эксперта)

в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”*(1), статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”*(2) и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96*(3), проведена антикоррупционная экспертиза в целях выявления в нем коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Российская газета", N 39, 18.02.1992, "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 20.02.1992, N 8, ст. 366.) (далее «Закон») содержит следующие положения регулирующие проведение проверок организаций

В статье 5 закона, следующие пункты:
2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

В статье 6 следующие пункты (полностью):
1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

В статье 21 следующие пункты:
2. При осуществлении надзора за исполнением законов*(4) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В статье 22 следующие пункты:
1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В статье 27 следующие пункты:

1. При осуществлении возложенных на него функций*(5) прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Корреспонденция указанных норм Закона позволяет органам прокуратуры проводить проверки коммерческих и некоммерческих организаций руководствуясь собственным усмотрением. 18 февраля 2000 г. Конституционный суд в своём постановлении N 3-П*(6) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" отметил, что «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора, защита непосредственно затрагиваемых такими проверками прав граждан». С момента оглашения указанного постановления, изменения, вносимые в Закон, не коснулись этих положений, что не отвечает принципам, провозглашенным в статье 2*(7) Конституции РФ*(8). Отсутствие или неполнота административных процедур *(9) , а также широта дискреционных полномочий *(10) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (Далее «Методика»).

Говоря о проверках, как об одном из видов государственного контроля, следует обратиться к сложившейся законотворческой деятельности регулирующей аналогичные отрасли. Определить природу и причины правового регулирования.

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)»*(11) (Законопроект № 92975-5)*(12) установлено следующее:

«Государственный контроль (надзор) - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В целом, на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном данным Законом, а также 15 специальных видов контроля (надзора), осуществляемых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия осуществляют 30 федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы 85 субъектов Российской Федерации.

Согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 г., более половины предпринимателей (51%) отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было осуществлено от 1 до 3 проверок. Подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отметили, что контроль, проходящий в рамках комплексных (90%), плановых (82%) и внеплановых проверок (80%), проходит в основном от 1 до 3 раз в полугодие. Представители таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), отмечают, что проверки у них проводятся от 6 раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер.

Такую ситуацию подтверждают и результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в 2006 году, всего (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов) в Российской Федерации проходит более 20 млн. проверок на организацию и проведение которых, из федерального бюджета тратиться более 162 млрд. рублей.

Анализ практики применения Закона № 134-ФЗ показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно. Кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не беспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность».

Изложенные фактические и статистические данные в полной мере применимы к прокурорским проверкам, проводимым как в отношении коммерческих организации, так и в отношении некоммерческих организаций.

Пункт 3 статьи 6 Закона корреспондирует к статье 17.7 *(13) Кодекса РФ об административных правонарушениях *(14) , которая устанавливает ответственность за невыполнение законных требований прокурора в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Следует признать, что установленная ответственность является существенной для физических лиц. Но так же следует признать, что для организаций ответственность необходимо классифицировать весьма существенной. Таким образом, любое неисполнение организацией требования прокурора может повлечь минимальную ответственность в размере не менее 50000 рублей. Наложение штрафа в указанный размер, например, для субъектов малого предпринимательства или некоммерческих организаций (далее «НКО») способно серьезно дестабилизировать их деятельность, а в отдельных случаях и блокировать. Применение же такого вида ответственности как административное приостановление деятельности на срок до 90 суток способно полностью вывести коммерческие организации из конкурентной среды, а некоммерческие из общественной деятельности. Применение такого вида ответственности к коммерческой организации повлечет несения прямых затрат без получения дохода и затрат на новый вход в рынок. Для некоммерческих организаций может быть утрачена возможность достижения уставных целей, например, если НКО участвует в контроле за законностью и справедливостью выборов в органы власти, то их деятельность может быть приостановлена как раз на время проведения выборов. Либо в случае, если некоммерческая организаций занимается защитой прав мигрантов приостановление деятельности даже на короткий период может повлечь незаконную выдачу иностранного гражданина другому государству используя процедуры незаконных экстрадиции, административного выдворения *(15) или депортации. И в том и в другом примере, последующее участие НКО будет неэффективным или малоэффективным, так как возможности защиты интересов будут фактически утрачены. Иными словами нанесенный урон правам человека в этом случае будет невосполним.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 14-П от 12 мая 1998*(16) года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства. Такое ограничение не соответствует принципу соразмерности при возложении ответственности, вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ведет к умалению прав и свобод, что недопустимо в силу части 2 той же статьи. Данную правовую позицию необходимо учитывать и по отношению к свободе объединения, гарантированной статьёй 30 Конституции РФ.

Поскольку норм регулирующих в полной мере порядок проведения прокурорских проверок в настоящее время нет, то и наступление ответственности при осуществлении надзора является сомнительным. Отсутствие или неполнота административных процедур *(17), а также широта дискреционных полномочий *(18) являются коррупциогенными факторами в соответствии с подпунктами «ж» и «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96.
Пунктом 2 статьи 5 Закона установлено право прокурора не только не давать объяснения, но и право не предоставлять материалы проверки для ознакомления. Изложенное далее в норме «иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством» является недостаточным правовым регулированием, что корреспондируется с постановлением Конституционного суда N 3-П от 18 февраля 2000 г. Сама норма необоснованно ставит прокурора в привилегированное безотчетное положение, вне принципов открытости и гласности деятельности государственных органов. Затрудняет или делает невозможным право ознакомления с материалами проверки или получения пояснений о предмете проверки.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права*(19) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(20) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики
Пунктом 2 статьи 21 Закона установлено, что проверки прокуратуры не подменяют проверок государственных органов. Эта норма позволяет осуществлять прокурорские проверки как одновременно с проверкой полномочного государственного органа, так и после завершения проверки соответствующего регулятора. Кроме того, указанные положения позволяют государственному органу автономное проведение проверки после проведение проверки органами прокуратуры. И если профильный надзорный орган связан соблюдением федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" *(21) , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(22). , в том числе процедура, сроками и иными ограничениями гарантирующими защиту прав проверяемого субъекта, органы прокураты не имеют никаких установленных законом ограничений. Кроме того, предоставление прокуратуре права на проведение самостоятельных проверок, в условиях возможности осуществления надзора профильным государственным органом, в том числе по поручению прокуратуры, является явно необоснованным и избыточным наделением властных функций. В этих условиях деятельность прокуратуры правильно было бы рассматривать, как деятельность по надзору за государственными органами к чьей компетенции относится тот или иной вид контроля за организациями, законности принимаемых им решений, действий, бездействий *(23) и злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) *(24) являются коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям в соответствии с подпунктами «а» и «б» пункта 4 Методики.

Возвращаясь к поименованной выше корреспонденции норм, следует отметить, что правоприменение норм позволяет органам прокуратуры при проведении проверки действовать без определения предмета проверки и сроков, без раскрытия этой информации проверяемому субъекту, возлагая обязанность по безвозмездному предоставлению документов в неограниченном количестве в краткие сроки, посещая любые помещения и опрашивая любых лиц, возлагая на последних обязанность по явке в установленное прокуратурой время и дату. Указанные обязанности могут быть не только трудновыполнимыми, но могут быть и блокирующими деятельность предприятия.

Установленное право входить в любые помещения по предъявлении служебного удостоверения, получать доступ к документам и материалам является безграничным и не гарантирующим право на защиту. Так как невозможно проверить, что представитель прокураты действует в официальном качестве в связи с поступлением жалобы официально по поручению своего руководителя, а не злоупотребляет полномочиями в собственном интересе или в интересах третьих лиц. Само по себе отсутствие документирования процесса доступа в помещения и к документам на основании всего лишь одного удостоверения без последующего оформления существенно затрудняет процесс обжалования таких действий, так как субъект проверки сталкивается с отсутствием каких-либо доказательств, что действие имело место быть. Кроме того, такое посещение может противоречить, например, требованиям промышленной безопасности и требованиям ограниченного доступа к документам составляющим охраняемую законом тайну (коммерческую, адвокатскую, врачебную, тайну переписки, профессиональных секретов и других).

Отсутствие раскрытия информации о предмете проверки не позволяет осуществлять контроль за любыми действиями прокуратуры формально допустимыми Законом, в том числе по истребованию документов. Кроме того, не раскрытие прокуратурой предмета проверки не позволяет субъекту проверки в полной мере использовать право на защиту, в том числе положения статьи 51 Конституции РФ – не свидетельствовать против самого себя.

Отсутствие установленных в Законе сроков проверки позволяет осуществлять ее любой продолжительностью, что создает неопределенность для субъекта проверки о датах начала и конца государственного контроля и его целях. Привязка же к срокам рассмотрения жалоб и обращений граждан не позволяет эффективно контролировать субъекту проверки начало течения такого срока и его окончание в условиях закрытости обращения и отсутствия у прокуратуры обязанности давать пояснения (пункты 2 и 3 статьи 5 Закона).

Отсутствие процедуры назначения проверки также позволяет реализовывать прокуратуре эти полномочия произвольно, то есть в любой момент, используя широкую дискрецию. Указанная неопределенность может превратить функцию прокурорской проверки из правовосстановительной в карательную, позволит использовать как средство подавления конкуренции и инакомыслия.

Сохранение поименованной корреспонденции норм в Законе будет являться сохранением коррупциогенных факторов, поскольку любое отсутствие урегулированной процедуры проверки влечет произвольность действий государственного органа. В настоящем случае, урегулированной (установленной законом) процедуры не существует, а, следовательно, любая проверка органами прокуратуры производится произвольно и может являться следствием коррупции и иного злоупотребления властью.

В представленном заключении выявлены следующие коррупциогенные факторы корреспонденции вышеприведенных норм*(25):
- в соответствии с пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96 (далее «Методика») коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в том числе:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- в соответствии с пунктом 4 Методики - Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

Уточнить нормы Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливающие порядок проведения прокурорских проверок – определить сроки и процедуры проверок, права субъектов проверок, установить запрет на неоднократность проверки по одному и тому же вопросу профильным органом исполнительной власти и прокуратурой, исключить коммерческие и некоммерческие организации из числа субъектов проверки.

(указывается способ устранения коррупциогенных факторов: исключение из текста документа, изложение его в другой редакции, внесение иных изменений в текст рассматриваемого документа либо в иной документ или иной способ)

Эксперт адвокат А.А. Гурьев
№ 48/321-13/1 07.06.13

*(4) Предметом надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (пункт 1 статьи 21 закона).

*(5) Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт1 статьи 27 закона).

*(6) Источник публикации: "Собрание законодательства РФ", 28.02.2000, N 9, ст. 1066, "Российская газета", N 43, 01.03.2000, "Вестник Конституционного Суда РФ", N 3, 2000.

*(13) Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

*(15) CASE OF MUMINOV v. RUSSIA (Муминов против России) Judgment (Постановление) № 42502/06 от 11/12/2008

*(16) Текст Постановления опубликован в газете "Финансовая Россия" от 14-20 мая 1998 г. N 18, в "Российской газете" от 21 мая 1998 г. N 96, в газете "Экономика и жизнь", май 1998 г., N 21, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 мая 1998 г. N 20 ст. 2173, в журнале "Нормативные акты для бухгалтера" от 9 июля 1998 г. N 13, в журнале "Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету", 1998 г., N 7, в журнале "Экспресс-Закон", июнь 1998 г., N 26, в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", 1998 г., N 4.

*(17) отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка

*(18) отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения

*(19) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(20) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(22) Такого рода изменение Закона, как исключение коммерческих и некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей из числа проверяемых прокуратурой лиц может быть видом устранения коррупциогенных факторов. Поскольку первичным звеном контроля должен являться всегда профильный контрольный орган действия которого строго оговорены, он располагает соответствующими кадрами и иными ресурсами включая технические. Иными словами первичная проверка не свойственна органам прокуратуры. Проверка может проводится по поручению прокуратуры и прокуратура имеет возможность осуществлять надзор за ее ходом и результатами. Иное приводит не только к дублированию функций профильных органов исполнительной власти и прокуратуры, но и чрезмерному контролю.

*(23) установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям

*(24) отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций

*(25) Отражаются все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 10, ст. 1084).

Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора

в Российской Федерации»

Проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (далее - проект закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы и направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта закона. Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального контроля и надзора неудачной в силу следующих обстоятельств.

1. Название проекта закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 11 форм контрольно-надзорной деятельности (части 2 статьи 1 проекта закона), а объект контрольно- надзорной деятельности «сужен» до сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами (статьи 12 и 13 проекта закона). При этом разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта закона следовало бы внести поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2. Проект закона не закрепляет цель и задачи его принятия, не устанавливает виды субъектов контроля и надзора, не регламентирует их статус (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность), в связи с чем могут быть созданы дополнительные, неоправданные пробелы в этом фрагменте законодательства. О квалифицированном молчании законодателя здесь вести речь не приходится.

3. Разработчики попытались «встроить» проект закона в действующее законодательство, согласовав его с содержанием ряда федеральных законов: от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Гармонизировать этот «пласт» законодательства удалось только частично.

На фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении государственного и муниципального управления проект закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Предложение создать новые государственные информационные системы (статьи 31, 36, 126 проекта закона) не увязано с крайне важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных».

Статья 35 проекта закона сводит «противодействие коррупции» при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора исключительно к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов и только Прокуратурой Российской Федерации. Между тем механизм противодействия коррупции в Российской Федерации включает намного больше мер, внедренных в законодательство и правоприменительную практику. Нормативные правовые акты Российской Федерации, закрепляющие элементы механизма противодействия коррупции, условно можно сгруппировать так: базовые, закрепляющие основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации (Национальная стратегия противодействия коррупции, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и национальные планы противодействия коррупции1); универсальные, устанавливающие требования к отдельным мерам противодействия коррупции в России

1 В современной истории России реализовано четыре плана: 2008-2009 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № ПР-1568); 2010-2011 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); 2012-2013 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297); 2014-2015 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226).

(требования к одним мерам противодействия коррупции закреплены в федеральных законах1, к другим - в указах Президента Российской Федерации2, к третьим - в постановлениях Правительства Российской Федерации3, четвертые введены актами Минтруда, а часть - решениями Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции4); специальные, в которых раскрыты особенности применения отдельных мер противодействия коррупции для отдельных органов и организаций. А одна из задач Национального плана противодействия на 2014-2015 годы - реализация требований статьи 13.3 Федерал ьного закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, - должна была быть отражена в проекте закона.

1. Проект закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, статьей 12 Конституции Российской Федерации прямо установлено, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках, в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые не отражены в проекте закона. Не учтены изменения, внесенные в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 году № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 2 апреля5, 27 мая6,

1 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-Ф3; Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-Ф3; О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3.

2 Например: О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821; О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г № 309; Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878.

3 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96; Аппаратом Правительства Российской Федерации 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 утверждено Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа; постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 на отдельные категории граждан распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции; постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 10 утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

4 Например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)); Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24); Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: методические рекомендации (одобрены Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2012 г. № 34).

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201404020052

6 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 (ст. 2 и 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201405270020

231, 232 июня, 213, 214, 215 июля, 46, 147, 228 октября, 229, 2210, 2911, 2912, 2913, 3114, 3115 декабря, в том числе связанные с совершенствованием государственного и муниципального контроля и надзора.

2. Проект закона содержит чрезмерно большое количество отсылочных норм (более 250, из которых более 60 - с формулировкой «установленных законодательством Российской Федерации»), что «размывает» содержание проекта закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы правовых средств (например, система управления рисками - глава 4 проекта закона), что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма государственного и муниципального контроля и надзора.

3. Принятие проекта закона в данной редакции повлечет не сокращение (статья 131 проекта закона не устраняет множество действующих нормативных правовых актов), а значительное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку статья 30 проекта закона предполагает разработку каждым субъектом контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом.

4. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам. Например, в статьях 6 и 7 про-

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240004

2 О внесении изменений в Земельным кодекс Российской Федерации и отдельныые законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171 -ФЗ (ст. 16). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240019. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 марта 2015 года.

3 О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ (ст. 9). URL: www .pravo.gov.ru/ 0001201407220037

4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220015

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220074

6 О внесении изменений в ст. 36 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральным закон от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410060018

7 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 14 октября

2014 г. № 307-ФЗ (п. 2 ст. 35). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410150002

8 О внесении изменений в Федеральным закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры|) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410230005. В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-Ф3 ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

9 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230012

10 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. 447-ФЗ (ст. 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230018

11 О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан»: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 454-ФЗ (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412290012

12 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 456-ФЗ (ст. 3). URL: www .pravo.gov.ru/ 000120141229000

13 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo. gov.ru/ 0001201412290022. В соответствии с ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

14 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ (ст. 12). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310124. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 апреля

15 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ (ст. 10). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310043. В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ настоящий закон вступает в силу по истечении девяноста дней со дня его официального опубликования (31 декабря 2014 года), то есть - с 1 апреля 2015 года.

екта закона сделана неудачная попытка «развести» понятия «контроль» и «надзор», причем в обоих случаях «суженных» до применения только части из системы мер административного принуждения.

В части 4 статьи 7 проекта закона предложено ввести «иные правоограничительные меры», которые по своей природе являются мерами административного принуждения.

Главой 4 проекта закона предлагается ввести крайне запутанную систему оценки рисков с использованием: категорий, групп, критериев, профилей, индикаторов, постоянных и переменных факторов (источников), объектных, субъектных и смешанных моделей.

Статьи 111 и 113 проекта закона безосновательно и неубедительно предлагают различать «результативность» и «эффективность» государственного и муниципального контроля и надзора. В философии и теории права это различение возможно и нуждается в обсуждении, но в законодательном акте это вряд ли уместно.

5. Кроме названных концептуальных просчетов, проект закона изобилует ошибками технико-юридического характера. Например, статья 8 проекта закона изложена на 30 страницах, имеет крайне сложную пунктуацию (сложившиеся правила юридической техники не предполагают сочетание в новом нормативном правовом акте буквенно- цифровой пунктуации, для этого есть прием «двойных номеров»), но не имеет самостоятельного содержания (смысла). Также «перегружены» статьи 9 и 10 проекта закона.

Глава 2 проекта закона раскрывает принципы государственного и муниципального контроля и надзора вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права, которые могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта закона.

Название статей проекта закона нередко противоречит их содержанию (например, в названии статьи 121 заявлены «требования», а в содержании раскрыты «принципы»; в названии статьи 122 «реестр функций», а в содержании - «реестр видов»).

6. Текст проекта закона содержит все виды коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Изложенное позволяет утверждать, что в проекте федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России, имеются системные ошибки в структуре и содержании, неустранимые коррупциогенные факторы. Проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» требует кардинальной переработки и в представленной редакции не может быть рекомендован для принятия.

Баранов Владимир Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, заместитель председателя Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Лаврентьев Александр Рудольфович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Трусов Николай Александрович, кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России;

Федосин Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала «Российская академия правосудия»

В Росаккредитации работа по проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, проектов ведомственных нормативных правовых актов организована и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и приказом Росаккредитации от 20 января 2014 г. № 77 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по аккредитации».

Антикоррупционная экспертиза актов, проектов актов проводится Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации.

Работа по проведению антикоррупционной экспертизы актов, проектов актов и их размещению на официальном интернет-сайте Росаккредитации для проведения независимой антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2017 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

16 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2016 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

12 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

2015 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

19 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

2014 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

7 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

Заключение

Антикоррупционной экспертизы Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"

Предпосылки

Антикоррупционная экспертиза законодательства является важнейшей частью обширного пакета законов и иных правовых актов , принятых в России в последнее время в целях комплексного противодействия коррупции. Механизм проведения антикоррупционной экспертизы закреплён в Федеральном законе -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный Закон «Об антикоррупционной экспертизе») . Суть экспертизы заключается в том, чтобы не допустить проникновения в российские законы положений и норм, которые сами по себе могут порождать коррупцию.

Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее закон «О полиции» или Федеральный Закон «О полиции») вступил в силу 01 марта 2011 года.

Федеральный Закон «О полиции» был внесён в Государственную Думу РФ Президентом РФ, однако Президент не являлся разработчиком данного нормативно-правового акта.

Так, в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» разработать и внести до 1 декабря 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о милиции было поручено Правительству Российской Федерации . В ходе разработке законопроекта было принято решение о переименовании милиции в полицию. Согласно информации опубликованной на официальном сайте обсуждения законопроекта *****, разработчиками выступили Организационный комитет по подготовке проекта федерального закона «О полиции» и Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы.

В соответствии с пунктом 6.4. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в установленном порядке и до внесения в Правительство направляются руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) на правовую экспертизу и на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что разработкой закона занимался орган исполнительной власти - Министерство внутренних дел. Руководитель МВД или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей) был обязан направить закон на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции. Таким образом, закон «О полиции» должен был пройти антикоррупционную экспертизу до передачи законопроекта Президенту и соответственно до внесения законопроекта в Государственную Думу Президентом РФ.

Цели экспертизы

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» организовал независимую антикоррупционную экспертизу принятого закона «О Полиции». В проведении экспертизы приняли участие эксперты Центра ТИ-Р, а так же эксперты, входящие в Рабочую Группу неправительственных организаций по реформе правоохранительных органов .

Данная антикоррупционная экспертиза была проведена Центром ТИ-Р по собственной инициативе для достижения следующих целей:

1. Установить коррупциогенные нормы рассматриваемого Федерального Закона «О полиции»

2. Выедлить наиболее коррупциогенные нормы Федерального Закона «О полиции», основываясь на изучении правоприменительной практики.

3. Подготовить платформу для дальнейшего улучшения Федерального Закона «О Полиции», о необходимости которой говорил Президент России на встрече Совета при Президенте.

Нормативная база

Федеральный закон -ФЗ “О полиции”. Методика проведения антикоррпуционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ. Федеральный закон РФ -ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел»

Коррупциогенные факторы.

По итогам исследования Федерального Закона «О Полиции» были выявлены системные проблемы. Их классификация была проведена по официальной методике проведения антикоррупционной экспертизы. При этом в ходе работы сотрудники Центра ТИ-Р пришли к заключению, что некоторые нормы закона являются коррупциогенными, однако в официальной методике нет подходящего коррупциогенного признака.

В рамках работы над экспертизой нами были введены доктринальное понятие юридико-лингвистической неопределенности, а так же понятие конфликта интересов, определение которого содержится в п.1 статьи 10 Федерального закона РФ от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Мы считаем целесообразным провести в дальнейшем коренной пересмотр существующей методики с введением новых понятий и подробного определения их. Центр ТИ-Р готов принять участие в рабочей группе по переработке существующей методики.

Ниже приводятся выявленные в ходе экспертизы коррупциогенные факторы закона «О полиции»:

● Юридико-лингвистическая неопределенность.

● Конфликт интересов.

● Широта дискреционных полномочий.

● Отсутствие административных процедур.

● Определение компетенции по формуле “вправе”.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В общепризнанной концепции теории государства и права, с одной стороны, органы государственной власти, их подразделения и составные части наделяются компетенцией или полномочиями, с другой – физические лица (граждане) наделяются правами и обязанностями. Глава 3 Закона «О полиции» определяет обязанности и права полиции, что, на наш взгляд, не соответствует законодательному определению полиции как составной части Министерства внутренних дел. В частности, Так глава II Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел», наделяет данный федеральный орган исполнительной власти именно полномочиями, а не правами и обязанностями. Таким образом при дальнейшем совершенствовании закона «О полиции» предлагается отказаться от понятия «права полиции» и определять лишь конкретные полномочия.

Эксперты Цента ТИ-Р выделили ряд норм, которые с наибольшей вероятностью могут привести к коррупционным ситуациям:

Пункт 37 части 1 статьи 12: « На полицию возлагаются следующие обязанности: изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения».

В данной норме не определены условия и основания принятия решения по изъятию документов, имеющих признаки подделки, а так же не ограничен список документов, которые могут быть изъяты у граждан и должностных лиц. Эта норма касается непосредственного взаимодействия сотрудника полиции с гражданином и может спровоцировать коррупционную ситуацию, так как полицейский на своё усмотрение определяет содержаться ли признаки подделки в данном документе.

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права: проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении , а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом...»

Формулировка "данные, дающие основания подозревать" максимально размыта и дает неограниченно широкие полномочия для трактования в рамках правоприменительной практики. Более того, список оснований является достаточно обширным, он значительно увеличился по сравнению с законом «о милиции» и пополнился столь широким пунктом, как «имеются основания для задержания», причём этот пункт во многих случаях пересекается с другими основаниями для проверки документов. По оценкам экспертов Центра ТИ-Р значительная часть коррупционных ситуаций при общении представителей правоохранительных органов с гражданами возникает в ходе проверки документов. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется сократить и упростить список поводов для проверки документов и прописать процедуру проверки максимально чётко. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным выделить данную процедуру в отдельную статью по аналогии с «задержанием» (ст. 14) и «Вхождением (проникновением) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории» (ст. 15).

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «…проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности , контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;»

В тексте нормы существует отсылка к «иным документам», которые нормативно не установлены, также не определены основания для проверки документов сотрудниками полиции. Кроме того, нормой установлено, что указанные документы должны быть на совершение «определенных действий» и или на осуществление «определенной деятельности». При том нормой не установлены критерии термина «определенность». Таким образом, проверка документов сотрудниками полиции у граждан может осуществляться без каких-либо оснований и перечень документов, которые имеют право проверять сотрудники полиции, является открытым.

Часть 4 статьи 14, «Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях». Часть 5 статьи 14 «Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания»

Данные нормы содержат юридико-лингвистическую неопределённость в отношении понятия "задержание". Фактически часть 4 статьи 14 содержит две нормы об исчислении срока задержания в зависимости от вида производства по делу - уголовного или по делам об административных правонарушениях. Начало срока задержания (в уголовном процессе) является в достаточной степени определённым - момент фактического ограничения свободы передвижения. В то же время, норма об исчислении срока административного задержания является отсылочной и фактически содержится в ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ . Согласно данной норме, административное задержание исчисляется с момента доставления либо вытрезвления лица. При этом сроки, в которые необходимо провести доставление не установлены, таким образом сотрудник полиции может произвольно сократить или увеличить фактическое время ограничения свободы задержанного. Так же данная норма приводит к разночтениям по вопросу о том, в какой момент задержанный получает право пользоваться услугами защитника. Это не только ставит в опасность право на защиту гражданина, но и создаёт высокие коррупционные риски.

Полный перечень коррупциогенных норм, выявленных экспертами Центра ТИ-Р содержится в приложении №1.

Изъятия из экспертизы

Отдельно необходимо отметить проблему доступа к внутренним актам ведомства . Глава 6 Закона «О полиции» определяет правовое положение сотрудника полиции, которое отчасти регулируется подзаконными актами ведомства. Многие из этих актов отсутствуют в публичном доступе и носят гриф «для служебного пользования». Без изучения этих актов крайне сложно определить наличие либо отсутствие коррупциогенных факторов. В частотности в Законе «О полиции» отсутствует указание на нормативно правовой акт, который четко определяет открытую административную процедуру выявления личной заинтересованности или конфликта интересов в рядах сотрудников полиции. Например, п.13 ч.1 ст. 27 устанавливает, что сотрудник полиции по своему усмотрения сообщает непосредственному начальнику о возникновении личной заинтересованности или конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей. Содержание данной нормы свидетельствует об отсутствии ответственности сотрудников полиции в случае неисполнения нормы при обнаружении возникшей личной заинтересованности. Высока вероятность, что в данном случае наблюдается отсутствие административных процедур, что является коррупциогенным фактором. Существует ряд других норм, которые так же могут являться коррупциогенными, однако однозначное решение можно вынести лишь изучив материалы, которые отсутствуют в публичном доступе. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным провести экспертизу всего комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность полиции. При невозможности предоставить доступ независимым экспертам такая экспертиза должна быть проведена специалистами Министерства Юстиции.

Список привлеченных экспертов.

В ходе подготовки данной экспертизы Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» провёл консультации с широким кругом организаций. Значимый вклад в экспертизу внесли представители следующих организаций:

· Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций "АГОРА"

· Институт Прав Человека

· Калининградский экспертный центр

· МРОО «Комитет против пыток»

· Фонд «Общественный Вердикт»

Выводы

В результате антикоррупционной экспертизы Федерального Закона «О Полиции» экспетры Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» пришли к следующим выводам:

1. В нарушение Федерального Закона «Об антикоррупционной экспертизе» законопроект Федерального Закона «О Полиции» не проходил обязательную антикоррупционную экспертизу. Ответственными за несоблюдение данного требования являются руководитель Министерства внутренних дел или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей).

2. Закон наделяет полицию правами, в то время, как органы государственной власти должны быть наделены лишь компетенциями или полномочиями. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется отказаться от формулировки «Полиции предоставляются следующие права» и указывать лишь обязанности и полномочия полиции.

3. В Федеральном Законе «О Полиции» содержатся многочисленные коррупционные факторы, в частности, таковые встречаются в статьях, регулирующих проверку документов. Данная сфера обладает высокими коррупционными рисками и должна регулироваться максимально чёткими нормами. Однако в законе «О полиции» фигурируют чрезмерно нечеткие формулировки, как например: «имеются данные, дающие основания подозревать или полагать...», «иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности». По мнению экспертов Центра ТИ-Р данные формулировки не направлены на снижение возможности возникновения коррупционных ситуаций.

4. Значимая часть норм опирается на документы, которые отсутствуют в открытом доступе. Для выявления возможных коррупциогенных норм необходимо провести анализ всего нормативно-правового комплекса.

Приложения

1. Перечень коррупциогенных норм закона “О полиции”.

2. Ответ Министерства юстиции на запрос Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р».

СОДРУЖЕСТВО АНАЛИТИКОВ,

ЭКСПЕРТОВ И КОНСУЛЬТАНТОВ

115446 Россия, Москва, Коломенский пр-д,

тел/E-mail:kaf. *****@***ru

Сентябрь 2012 г." href="/text/category/sentyabrmz_2012_g_/" rel="bookmark">сентября 2012 г.

В Комитет по собственности Федерального Собрания –Государственной Думы Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам независимой антикоррупционной экспертизы

Аккредитованного в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 01.01.2001 года № 000, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 01.01.01 года Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 проведена антикоррупционная экспертиза проекта № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации.

В представленном проекте № Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации выявлены следующие коррупциогенные факторы.

1. В статьях 3 и 4 настоящего законопроекта указывается, что « под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности…». Далее, в статье 4 законопроекта утверждается, что «субъектами оценочной деятельности признаются субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности».

Таким образом, субъекты предпринимательской деятельности также занимаются профессиональной оценочной деятельностью, при этом, если исходить из данных положений статей 3 и 4 законопроекта, они осуществляют эту деятельность самостоятельно и независимо друг от друга.

Между тем, они законодательно и практически взаимосвязаны друг с другом и не могут быть разделены друг от друга. Следовательно, необходимо более детальное описание их правового статуса и четкое определение всей совокупности прав и обязанностей, учитывая и то обстоятельство, что оценщики, оформившие трудовые отношения с субъекта ми предпринимательской деятельности находятся у них в прямом подчинении (дисциплинарном) и материальной зависимости. Простая отсылка о регулировании данных взаимоотношений только Трудовым кодексом РФ, указанная в статье 14 настоящего законопроекта не является решением данной проблемы, поскольку субъект предпринимательской деятельности (юридическое лицо) и его сотрудник (оценщик) являются законодательно независимыми, а также несут самостоятельно различного рода ответственность за результаты своей деятельности.

Именно, наличие неопределенностей и не урегулированность достаточно большой совокупности отношений между оценщиками и их работодателями, в данном случае субъектами предпринимательской деятельности, а также отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, являются наиболее благодатной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупции. В данном случае наличие неопределенности и отсутствие должного регулирования вышеназванных взаимоотношений по существу являются наиболее значимыми факторами коррупции (далее – корфакторы).

2. В дополнениях в статью 10 данного законопроекта целесообразно уточнить, что в договоре на проведение оценки должны быть обязательно указаны все реквизиты конкретных стандартов оценочной деятельности, как федеральных стандартов оценки, так и стандартов и правил оценочной деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также международных стандартов оценки, если таковые будут использоваться при проведении стоимостной оценки. Отсутствие данных уточнений и указаний будет являться объективной базой для различного рода злоупотреблений и нарушений, как со стороны оценщиков, так и со стороны субъектов предпринимательской деятельности, поскольку в данном случае профессиональная деятельность этих участников будет не проверяема и должным образом не контролируема, из-за невозможности предъявления к ним претензий по нарушениям требований конкретных стандартов оценочной деятельности.

Кроме того, в статье 10 законопроекта необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что отдельные требования к договору на проведение оценки могут регулироваться положениями и других статей настоящего Федерального закона (например, статьями 14,15,16 закона). В данном случае факторами коррупциогенности являются применение неконкретных норм и требований к участникам гражданско-правовых и договорных отношений, при которых субъекты правоприменения должны соблюдать определенные требования и правомочны принимать определенные решения.

3. В статью 11 настоящего законопроекта, в первый абзац после слов «или вводить в заблуждение» необходимо внести дополнение следующего содержания, «а также вызывать сомнение или неясности его отдельных положений или содержания отчета в целом».

Также, требуется внести изменение в эту же статью законопроекта, после слов «точное описание объекта оценки» добавить слова « его идентификация», поскольку требования идентификации объекта оценки уже заложены в статье 10 настоящего законопроекта.

Кроме того, целесообразно внести дополнение о том, что при оформлении отчета об оценке все приобщенные к нему копии информативных материалов и документов должны быть заверены в установленном законом порядке, поскольку отчет об оценке, согласно положений статьи 12 действующего закона, является документом доказательственного значения.

Крайне важно, в абзаце о допущении указания в отчете об оценке или экспертном заключении о величине рыночной или иной стоимости диапазона(интервала) изменения расчетной величины, необходимо четко обозначить причины и должное обоснование данного действия.

4. Содержание изменений, вносимых в статью 13 законопроекта сформулировано не достаточно ясно, поскольку сочетание слов «с учетом интервалов неопределенности, ассоциируемых с оспариваемой оценкой, а также с оценкой, используемой для оспаривания оценки» является недоступной для нормального восприятия и понимания. В бизнес-менеджменте, также как и в оценке стоимости объектов оценки, интервалы неопределенности всегда сопровождают различного рода риски, которые уменьшают или увеличивают интервалы неопределенностей, а поэтому необходимо более четко сформулировать данное положение законопроекта. .Кроме того, не ясно, что означают слова, « с оценкой, используемой для оспаривания оценки». Что конкретно имеют в данном случае депутаты, вносящие законопроект, а именно:

Это еще один отчет об оценке;

Это экспертиза отчета об оценке;

Это письменное профессиональное суждение специалиста-оценщика;

Это рецензия на отчет об оценке и т. д.

Без внесения уточнений в это положение законопроекта, оно безусловно будет являться законодательной основой для различного рода злоупотреблений и коррупции, ввиду смысловой и логической неопределенности, недоступности для восприятия и понимания, а также трудно выполнимости данных требований.

5. Во вторую часть дополнения в статью 14 законопроекта необходимо усилить словами «оценщик имеет право самостоятельно», а далее по тексту. Кроме того, в этом же предложении после слов «стоимости объекта оценки, продолжить словами, « а также в защиту своих прав и законных интересов». Указанное дополнение позволит на современном и цивилизованном уровне, в полном соответствии с Конституцией РФ, специалистам-оценщикам отстаивать свои права и законные интересы в различного рода спорах, в том числе и с субъектами предпринимательской деятельности в сфере оценки.

6. Положения статьи 14.1 законопроекта требуют комплексной доработки, поскольку требования Федерального закона «О саморегулируемых организациях» и Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не предполагают создание единых саморегулируемых организаций оценщиков для юридических лиц-субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц-оценщиков. Вхождение субъектов предпринимательской деятельности в СРОО физических лиц-оценщиков даст законодательную возможность создать по сути такую корпорацию прав и возможностей, в которой коррупционные составляющие будут иметь первостепенные смысл и значение. Безусловно, это должны быть совершенно самостоятельные некоммерческие организации , не имеющие никакого отношения друг к другу. Более того, должен быть законодательный запрет на какую-либо аффилированность этих двух организаций, вхождение одних и тех же лиц в состав их органов управления , включая и попечительские советы, а также наличие других «тесных» взаимозависимостей. В противном случае, это может породить различного рода коррупционные связи и взаимодействия.

Такая принципиальная позиция законодателя нарушит уже сегодня фактически существующую схему функционирования СРОО физических и юридических лиц, в руководстве которых стоят одни и те же лица или же они входят в состав их различных органов управления.

7. Первостепенное значение для цивилизованного развития оценочного сообщества в РФ имеет создание независимых СРОО субъектов предпринимательской деятельности, законодательное закрепление за ними в полном объеме тех же прав и обязанностей, которыми обладают СРОО физических лиц-оценщиков, поскольку иное правовое положение СРОО для юридических лиц является элементарным нарушением антимонопольного законодательства РФ, так как игнорирует базовые принципы конкуренции и предпринимательства. Кроме того, СРОО субъектов предпринимательской деятельности должны наравне с СРОО для физических лиц иметь право входить в состав Национального Совета по оценочной деятельности в Российской Федерации либо на альтернативной основе создать свой Национальный Совет по оценочной деятельности в РФ.

В тексте данной статьи вновь упоминается термин-Исполнитель, который детально в данном законопроекте не прописан и статусно не определен. В практике оценки, для того, чтобы различать оценщиков, как физических лиц и юридических лиц, заключающих договора на оценку, последних принято обозначать как «Исполнитель оценки».

8. В статью 15 законопроекта внести в качестве обязательного условия для занятия профессиональной деятельностью в области оценки непременное повышение квалификации (один раз в три года), в противном случае, игнорирование данного требования неизбежно приведет к дисквалификации и резкому снижению профессиональных знаний оценщиков, в условиях постоянно изменяющихся и пополняемых профессиональных знаний о современных методах и моделях оценки стоимости, нормативных требований действующего законодательства РФ, вхождением страны в ВТО.

9. В статью 15.1 законопроекта включить дополнение о том, что субъект предпринимательской деятельности в сфере оценки обязан предоставлять копии хранящихся отчетов или содержащуюся в них информацию правоохранительным, судебным и иным уполномоченным государственным органам по их законному требованию, в соответствии с действующим законодательством или в установленном законом порядке. Данное уточнение вытекает из практической оценочной деятельности, поскольку достаточно часто приходиться сталкиваться с превышением служебных полномочий, особенно со стороны правоохранительных органов при истребовании отчетов об оценке у субъектов предпринимательской деятельности в области оценки.

Самое серьезное внимание следует обратить на положение законопроекта о сроках хранения договоров на оценку и копий отчетов об оценке, поскольку указание о хранении этих документов в течение трех лет является некорректным, так как нацеливает субъектов предпринимательской деятельности в области оценки и оценщиков сознательно нарушать положения и требования других законодательных и нормативных правовых актов РФ. В частности, в Налоговом кодексе РФ, в законодательстве, регулирующем архивную деятельность в РФ для целого ряда документов предприятий и организаций предусмотрены сроки хранения определенных видов документов в течение 4-5 лет. Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 1 Федерального закона «Об оценочной деятельности Российской Федерации» при осуществлении профессиональной оценочной деятельности необходимо соблюдать другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

10. В тексте статьи 16 законопроекта необходимо предусмотреть недопустимость вмешательства в профессиональную деятельность оценщиков и субъектов предпринимательской деятельности в области оценки любых государственных органов власти и управления, включая должностных лиц и иных представителей саморегулируемых организаций оценщиков и СРОО субъектов предпринимательской деятельности в сфере оценки. Кроме того, в целях действительного укрепления подлинной независимости оценщика необходимо законодательно закрепить безусловное право любого члена саморегулируемых организаций оценщиков добровольного выхода из СРОО, с возвратом ему обязательного взноса в компессационный фонд данного СРОО, при условии отсутствия к нему каких-либо материальных претензий и судебных исков. Принятие такого положения окончательно похоронит реально существующее в настоящее время, так называемое «крепостное право» СРОО, которое по существу противоречит требованиям Конституции РФ о праве граждан на свободное участие граждан в различного рода объединениях.

11. В связи с членством России в ВТО, в целях регулирования внутреннего и международного рынков оценочных работ и услуг необходимо предусмотреть реальное участие отечественных оценочных компаний во всей совокупности оценочных работ и услуг, предусмотренных переходом российских предприятий на МСФО, защитой их прав и законных интересов в области стоимостного оценивания от недобросовестных действий зарубежных предприятий и организаций. Кроме того, целесообразно срочно решать вопросы с адекватным внедрением в оценочную практику всех видов стоимости, указанных в последней редакции (июль 2011 года) Международных стандартов оценки (МСО-2011), в противном случае мы окажемся на обочине мирового развития экономики. Если невозможно создать в короткие сроки соответствующие федеральные стандарты оценки или внести соответствующие изменения в уже действующие федеральные стандарты оценки, то целесообразно законодательно закрепить практическое использование в стоимостном оценивании некоторые положения МСО-2011, в части не противоречащей действующему законодательству РФ. Именно эти практические вопросы необходимо учесть в составе статьи 20 настоящего законопроекта.

12. В настоящее время объективно назрела необходимость в создании и функционировании единого государственного научно-исследовательского Центра оценочно-экспертной деятельности в РФ для целей централизации и цивилизованного объединения усилий государства и оценочного сообщества, в разработке, адаптации и принятии современных нормативно-правовых актов в области стоимостного оценивания, формировании современной Концепции развития оценочной деятельности в РФ, технологических платформ и кластерных проектов в оценке стоимости объектов гражданских прав.

В соответствии с требованиями действующего законодательства РФ копия настоящего заключения по результатам антикоррупционной экспертизы будет направлена в Министерство юстиции Российской Федерации.

Приложение: заверенная копия свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность на одном листе-странице.

С уважением,

Независимый эксперт Минюста РФ