Федеративное устройство государства. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в россии Практика федеративных отношений в России

Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государ­стве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.

Выделяют три основных формы государственного устройства:

• федерация;
• унитарное государство;
• конфедерация.

Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образова­ний, имеющих общие центральные органы.

В качестве субъектов федерации могут выступать:

Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);

Национально-государственные образования (в России это все виды авто­номий: автономные области, автономные республики, автономные округа).

Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.

В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верхов­ной власти) в федерации выступают:

Народ в целом:

Субъекты федерации.

Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.

Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.

В качестве основных признаков федерации выделяют:

1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его за­крепление в конституции государства.

Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:

Компетенция центральных органов;

Компетенция субъектов федерации;

Область совместной компетенции.

2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.

Кроме этого:

1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным сувере­нитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).

2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).

3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.

Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.

Международные отношения.

Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.

Классификация:

1. на основе классового критерия

• отношения господства и подчинения (отношения в эпоху феодализма и капитализма)
• отношения сотрудничества и взаимопомощи (теория социалистического мира)
• переходные отношения (отношения между развивающимися странами, освободившимися от колониальной зависимости)

• МО, основанные на балансе сил
• МО, основанные на балансе интересов

• экономические
• политические
• военно-стратегические
• культурные
• идеологические

• межгосударственные отношения
• межпартийные отношения
• отношения между международными организациями, ТНК, частными лицами

• отношения высокого уровня
• отношения среднего уровня
• отношения низкого уровня

• глобальные/общепланетные
• региональные
• субрегиональные

• отношения стабильности и нестабильности
• отношения доверия и вражды
• отношения сотрудничества и конфликта
• отношения мира и войны

Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.

Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.

Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).

Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.

Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.

ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.

МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.

ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.

ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.

МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.

ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.

Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.

Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.

Похожая информация.

Организация исполнительной власти в федеративном государстве - сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации.

Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно -в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима. Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов. Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими 18 Конституционно-правовой статус России 319

значаются соответствующие должностные лица. Но эти й аНЬ1 создаются только для осуществления полномочий Федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов -Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ.

В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений феде-320

Раздел V. Федеративное устройство

ральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, с помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ. В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный

Страница

представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.

Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда - его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для назначения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных органов субъектов РФ, не на-

18. Конституционно-правовой статус России 321

самостоятельности последних, содействуя деловому сотрУДничествУ-

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ- В состав аппарата входит окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.

Правительством РФ разработана схема размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.

В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федератив­ной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как не­управляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу­дарственному управлению, во весь голос заговорили представите­ли Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности ре­гионализма, «тихом разломе» государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство ши­рокой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дис­куссии к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Есть, прав­да, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встре­чает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных орга­нах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип госу­дарственного управления в общем соответствуют социально-эко­номическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников фе­дерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на госу­дарственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порожда­ющие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие яв­ления неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации - национально-государ­ственного и административно-территориального; б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из со­става Федерации); в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обуслов­лены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным об­разом советским) и приверженностью к нему большинства насе­ления национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стра­не существенными различиями в уровнях социально-экономичес­кого развития регионов. Если говорить о субъективных причи­нах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституци­онного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регла­ментирования, таил в себе элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-эко­номического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и ос­новная часть научно-производственных и научно-исследовательс­ких центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определя­ется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагаю­щие значительным экономическим потенциалом и играющие воз­растающую роль в государстве, не согласны и стремятся проти­востоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по­литическом плане, например, практикуется организация регио­нальных избирательных блоков при проведении выборов в Госу­дарственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возник­шее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулирова­ло стремление (особенно лидеров национальных образований) рас­ширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета инте­ресов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политичес­кая позиция - источник противоречий в федеративных отноше­ниях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсерви­ровать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масш­табы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое со­гласованное решение могут оказывать влияние социально-поли­тическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги­ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъек­тов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отме­ченным негативным явлениям. Такой основой являются Феде­ральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .

Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституцион­ности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъек­тов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российс­кой Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равно­правия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государ­ственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «До­говоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального зако­на, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федераль­ным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего со­вершенствования федерализма как формы устройства государствен­ной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмеча­ли отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод под­тверждается многочисленными высказываниями в печати руко­водящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправле­ние - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. При­макова, является условием сохранения и укрепления целостнос­ти государства. Процесс создания вертикали власти оратор свя­зал с развитием экономических взаимоотношений между субъек­тами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности Рос­сии, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизи­ровать отношения федеральной и региональной власти: «Для эф­фективного регионального развития России особенно важно един­ство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональ­ном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политическо­го федерализма с экономическим - основа сильного демократи­чески и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных эконо­мических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномо­чий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приорите­тов политики правительства «укрепление системы власти в стра­не», а также «ответственность власти перед обществом, ее под­контрольность» .

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пи­шет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фак­тически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуп­равлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправле­ние имеет право не выполнять решения губернатора. Второй раз­рыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губерна­тор менее зависим от президента и правительства. Большая сте­пень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти­кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанав­ливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Кон­ституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоя­щих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоя­щий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рам­ках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система вза­имодействия федеральных структур, субъектов Федерации и мес­тного самоуправления «находится в стадии становления, сопро­вождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель госу­дарственной власти, которая соответствовала бы нынешнему со­стоянию общества. Старая вертикаль государственного управле­ния разрушена, принципы новой системы не отработаны, муни­ципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсю­да - постоянные трения между органами власти различного уров­ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряже­нии собственностью и расходовании бюджетных средств, реаль­ная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в об­ществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководи­телями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широ­ких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принци­пов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной вла­сти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Фе­дерации. Глава государства считает целесообразным ввести поря­док, при котором Центр будет иметь право запрещать примене­ние противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимаю­щие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Пред­ложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со­жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального проти­воречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Толь­ко точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаи­моотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В за­коне, в частности, утверждается принцип единства системы госу­дарственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законо­дательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разде­ления власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пре­делах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и граж­данами, а также предусматривает ответственность за невыполне­ние или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации... а также акта органа исполнительной влас­ти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения воп­роса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направ­ленных на совершенствование разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сдела­но в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Прези­дента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представите­лей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные рос­сийские территории по сути дела находились вне пределов феде­ральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в об­щефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность еди­ной общегосударственной системы власти и управления обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных из­менений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федера­ции «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лиде­ры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую по­мощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ори­ентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопостав­ленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти­чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений меж­ду субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдель­ных республиках главы муниципальных образований назначают­ся республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управле­ние регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоя­тельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в го­сударства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие об­щероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, кото­рое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в эко­номическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льго­тами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стрем­ление расширять их самостоятельность в управлении и независи­мость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководя­щих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое по­литическое и социально-экономическое положение Москвы. Кон­ституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром опре­деляли статус этой Республики в правовом отношении как само­стоятельного государства. Де-юре независимыми являются Рес­публики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о госу­дарственном обособлении получила отражение в массовом созна­нии, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортоста­на, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнени­ем, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом пла­не. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, ка­кой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого песси­мистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными про­тиворечиями и проблемами государственной власти и управле­ния, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса дове­рия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключа­ющих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными фак­торами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую наци­ональную политику, на былой социалистический интернациона­лизм, на неадекватное административное деление территорий на­циональных образований в советский период и пр. Влияние на­званных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и рань­ше, до нынешних российских преобразований, однако не вылива­лось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы тради­ции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действитель­ности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-ис­торических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глу­бокому и всестороннему воздействию русской культуры. Напри­мер, русским языком владеет подавляющее большинство нерус­ского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­ству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических вза­имосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон­курентом с международными экономическими агентами. На при­мере катастрофических последствий развала бывшего единого эко­номического пространства Союза каждому здравомыслящему на­циональному и региональному лидеру, промышленнику и любо­му рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоци­аций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе­дерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио­нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Фе­дерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской облас­ти и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора вы­ступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объедине­ния Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объедине­ния с Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в на­чале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государствен­ная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федераль­ного конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци­онную и разъяснительную работу, предусмотреть решение мно­гих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение име­ющихся и возникающих противоречий, в том числе политичес­ких и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделе­ния от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут доби­ваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Се­веро-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них прожива­ет 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .

Наконец, немаловажное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разде­ленную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютно­му национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, со­хранения его единства, однако, не должно успокаивать ответ­ственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной по­литике, в системе организационных структурных и функциональ­ных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управле­ния. Региональная и национальная политика - стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необхо­димое сочетание единства государства, целостность системы вла­сти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения на­циональных потребностей и интересов. Федерация должна не­уклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискримина­ции как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты граж­данского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не оз­начает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ас­симиляция, забвение родного языка, утрата национальной само­бытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обес­печение для русских:

- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равен­ства в использовании родного языка в официальных отношени­ях, общественной и культурной жизни;

- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

- осуществления государственной поддержки программ воз­рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализ­ма как формы государственного устройства и принципа государ­ственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государствен­ного управления и самостоятельности в принятии государствен­ных решений в пределах своих полномочий субъектами Федера­ции. Иными словами, это проблема оптимального сочетания фе­дерализма как демократической децентрализации государствен­ной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федера­лизма здесь может быть обеспечена при условии сильной цент­ральной власти, при наличии единой вертикали власти и управ­ления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что цент­рализм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религи­озных. Такого рода плюрализм общества объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых пра­вовых законах власть - первейшее условие существования на­шего государства как политического объединения многомиллион­ного многонационального народа, условие эффективного управле­ния страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде­ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмеча­лось, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.

литература

1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.

5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос­
сийская газета. 2003. 8 июля.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.

11.См.: Хенкин С. Сепаратизм в России - позади или впере­
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре­
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .

13. Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго
е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

Глава 2. Особенности организации и функционирования государственной власти в российском государстве.

2.1. Парламентаризм в системе государственной власти.

Представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт. Базовой является системность представительной власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя). представительство интересов, выборность – следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность – одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и её составной части – Парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.

Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определённым объёмом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах Парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.

Единство государственной власти при необходимом разграничении её ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа – Парламент, олицетворяющий законодательную власть.

В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. В свою очередь, Парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделён полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций Парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности Парламента. В президентских республиках Парламент юридически более независим. Он не может быть распущен Президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на Парламент.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности её членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат Парламента. Разделение власти – один из основных принципов демократической организации Парламента.

Конституция Российской Федерации устанавливает: «Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории Российской Федерации, но и государственных органов, сформированных населением субъектов Российской Федерации. Законодательный орган – Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст.101 Конституции Российской Федерации) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов. В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.

Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Основной закон Финляндии 1999г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить её определение: Представительная (законодательная) ветвь власти – ведущая в трёх ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.

В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается. Тем не менее, в работах российских учёных исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.

Парламентаризм можно рассматривать в трёх аспектах: идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости Парламента как института и его общественных функций; реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; особый случай расширения власти Парламента и образования парламентского Правительства, то есть понятие «парламентаризм» применяется к определённому виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделённый не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями». Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделён полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха – в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путём избрания зачастую тем же парламентом). Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.

Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвлённой политической системы. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма отразилась и подотчётность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом. Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

2.2. Тип и форма Российского государства

Современная Россия – многонациональное государство. Согласно статье 14 Конституции Российской Федерации – светское государство, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Статья 28 гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Действующая российская власть вернула религиозным общинам большинство сохранившихся храмов, не препятствует строительству новых и обеспечила равноправие граждан независимо от религиозных убеждений и от их наличия или отсутствия.]

Говоря о политическом режиме Российской Федерации нужно отметить, что исходя из признаков того или иного режима, можно констатировать, что современная политическая действительность в России больше ассоциируется с авторитарно-бюрократическим режимом, хотя и характеризующимся определёнными внешними, формальными атрибутами демократии.

Весьма специфична многопартийность. Многие партии и движения находятся в большей мере в виртуальном, а не реальном мире (например, «Социал-демократы», «Женщины России», «За гражданское достоинство», и т.п.). подчас общественное объединение представляет лишь самих лидеров да небольшую группу лиц. В сегодняшней России есть Парламент – Федеральное Собрание. Вместе с тем полномочия его палат (Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации) весьма ограничены и не позволяют полноценно влиять на политическую ситуацию. В частности, у нынешнего Парламента по Конституции контрольные функции явно занижены. Точно так же можно квалифицировать и ситуацию по поводу установленного в Конституции Российской Федерации института импичмента. Осуществить его реально практически невозможно – слишком много на его пути законодательных и бюрократических препятствий. Что касается гласности, то апогеем её были конец 80-х – начало 90-х гг. Сейчас де средства массовой информации оказались под контролем олигархов, иными словами – «денежных мешков».

Сегодня в Конституции России при характеристике основ государственного устройства используется термин «социальное государство». Социальное государство можно рассматривать как достигнутое состояние, факт государственной жизни общества либо как идею, к которой государство должно стремиться, но которая, как и идея правового государства, пока окончательно не реализована.

Каждое государство следует характеризовать в комплексе, рассматривая его со всех трёх точек. В Конституции форма государства определяется сразу (ст.1) и довольно четко: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Таким образом, декларируется, что в Российской Федерации господствует демократический политический режим (и, соответственно, ей присуще всё то, что присуще демократическому политическому режиму), формой государственного устройства является федерация, а форма правления в России – республика. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм. Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде всего о силе Президента Российской Федерации.

Мы видим, что, несмотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции Российской Федерации исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его Председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля Председателя и подчиняется непосредственно Президенту причём речь идёт не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО и др. в США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега. Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура нашего Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как наш Президент и кандидатуру Председателя Правительства выносит на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров и т.д. в связи с изменением порядка избрания глав субъектов Российской Федерации, по сути, их теперь назначает сам Президент, и, следовательно, отстранить их от должности может он сам.

К сожалению, в настоящий момент противовесов президентской власти практически не существует. Дума и Совет Федерации абсолютно лояльны к Президенту, и в результате в Парламенте мы не наблюдаем никаких серьёзных политических дискуссий.

Из федеративной формы устройства вытекает правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться только в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.). федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет Российской Федерации, единство системы государственной власти в Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов. Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. С нашей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик.

По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) – к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного - финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства.

Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящего из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный Совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов Российской Федерации.

Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов Российской Федерации. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации – выделяют обычно симметричную и ассиметричную федерации. В нашей стране и юридически, и фактически существует ассиметричная федерация. В целях ликвидации юридического неравенства субъектов Российской Федерации необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между центром и субъектами Российской Федерации на основе договоров и соглашений, решить вопрос со «сложносоставными» субъектами Российской Федерации, то есть теми, кто включает в себя других субъектов Российской Федерации. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике». В контексте выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в Администрации Президента Российской Федерации), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.

Характер действующего политического режима в России определяется учёными по-разному. Так, В.С. Нерсесянц – как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом, М.В. Баглай – как политический центризм, хотя понятие центризма насколько стало распространённым, настолько и непонятным, поскольку соединить элементы демократического и тоталитарного политических режимов невозможно. В.Е. Гулиев характеризует современный российский политический режим как либерально-демократический, подверженный, однако, авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям. Результаты последних выборов в Государственную Думу, Президента Российской Федерации и становление вертикальной власти и «управляемой демократии» свидетельствуют о невозможности при нынешнем политическом режиме реализовать в полном объёме принципы, вытекающие из демократического политического режима, - реальное народовластие, многопартийность и политический плюрализм, приоритет интересов личности и их гарантирование государством, независимость судебной власти т.д.

Выводы по II главе:

Российскую Федерацию сегодня вряд ли можно в полной мере отнести к социальному типу государств. Выдвинутый и имеющий значение элемента государственной идеологии лозунг «Жить по средствам», по сути, означает признание неспособности государственной власти разработать глобальную доктрину социальной политики и вместе с тем обеспечить эту политику экономическими механизмами.

Вместе с тем долю оптимизма внушает сама попытка конституционного закрепления многих из перечисленных признаков государства современного типа. Поэтому представляется правомерным назвать Россию страной, находящейся на переходной стадии к социальному государству, которое выступает как институт общества, направленный на организацию нормальной жизни и развития всего общества в целом, защиту прав, свобод и законных интересов всех населяющих его граждан и народов.

Форма государственного устройства Российской Федерации закреплена в Конституции статья 1, в которой гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Россия демократическое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа источником власти, представительной и непосредственной формах демократии.

Россия – правовое государство. Это получает выражение в: признании верховенства права и закона, что предполагает связанность законом самого государства; реальности прав личности, их правовой защищённости; взаимной ответственности государства и гражданина; признании принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Конституция Российской Федерации закрепляет республиканскую форму правления. По вопросу о форме правления в Российской Федерации нет единства мнения: некоторые учёные считают Россию президентской республикой, другие – суперпрезидентской, а ряд учёных полагает, что в России смешанная форма правления: президентская республика с элементами парламентаризма. Представляется более правильным считать Россию полупрезидентской республикой.

Заключение

Таким образом, государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля.

Российское законодательство носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства, в том числе, и от решения теоретических проблем.

Функции государственного управления присущи все государствам. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций. Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод. Функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жёсткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области – территориальный. Однако, и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.). Россия является ассиметричной федерацией: правовое положение и полномочия её субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты.

Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.

Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую. Этот элемент является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.

Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве.

Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной .

Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в соглашении. Настоящая цель федеративной конституции - собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов- участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника.

Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других - региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами- участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них.

Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую я считаю наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция - второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную - штаты- участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты- участники, а исполнительную - федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам.

В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов- участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде.

Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.

Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы - конституцию.

Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.

Не считаю, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феномену его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма.

Забегая вперед, отмечу, что не намереваюсь прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы.

Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации.

Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации динамичны.

На самом деле главное - это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.

Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединенным, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».

Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, - наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, должны будем проверить, устанавливает ли конституция - основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.

Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные и общие полномочия.

Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта конституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.

Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое.

Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве.

При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сначала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.

В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата- участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.

Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд - это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.

Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.

Список литературы

1. Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. – Мадрид, 2014. – № 204. – С. 14-19.

2. Араухо Л. А. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан- Паулу, 2015. – С. – 56-59.

3. Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. – Барселона, 2015. – 65 с.

4. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П.Л. Верду. – Мадрид, 2015. – 92 с.

5. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. – 2010. – № 5. – С. 17-19.

6. Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчеваррия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2014. – 142 с.