Антимонопольное законодательство Российской Федерации устанавливает контроль со стороны государственных органов за следующими видами экономической концентрации: созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций); созданием, слиянием и присоединением коммерческих организаций; ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных унитарных предприятий, если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, доля которого на соответствующем товарном рынке будет превышать 35%, приобретением определенных пакетов акций (вкладов, долей) в уставном (складочном) капитале хозяйствующих субъектов. Под приобретением акций (вкладов, долей) понимается как их покупка, так и получение иной возможности осуществлять самостоятельно или через представителей воплощенное в этих акциях (долях) право голоса, в том числе на основании договоров доверительного управления, о совместной деятельности, поручения или на основании иных сделок; получением в собственность или пользование (в том числе посредством аренды, лизинга) одним хозяйствующим субъектом основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта; приобретением любым лицом прав, в том числе посредством соглашений, договоров, поручений, контрактов или иным способом, позволяющим определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа; переплетением директоратов, т. е. участием одних и тех же лиц в органах управления двух и более коммерческих организаций.
Входным параметром обращения в антимонопольные органы для получения согласия на создание, реорганизацию и ликвидацию коммерческих организаций выступает балансовая стоимость активов учредителей реорганизуемых организаций и ликвидируемой структуры. Нижний порог суммарной балансовой стоимости активов хозяйствующих субъектов при слиянии и присоединении установлен в 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда. При образовании хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного антимонопольного контроля, однако они должны уведомить антимонопольные органы о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации новой фирмы. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, антимонопольные органы могут потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия конкуренции. Если учредители нового хозяйствующего субъекта опасаются антиконкурентных последствий своих действий, они могут обратиться в антимонопольные органы до регистрации и получить надлежащее заключение.
В отличие от картелей (антиконкурентных соглашений), которые представляют временное явление и подвержены давлению изнутри, способному в конце концов стать причиной разрушения соглашения, перечисленные способы экономической концентрации могут устранять конкуренцию между коммерческими организациями как непосредственно - вследствие уменьшения числа конкурентов и приобретения одной из коммерческих организаций значительной власти на соответствующем товарном рынке, так и опосредованно - в результате увеличения вероятности того, что небольшому числу оставшихся после концентрации организаций легче открыто или тайно координировать свои решения в области ценообразования или объема выпускаемой продукции.
Вместе с тем существует определенная заинтересованность общества в экономической концентрации. Так, концентрация может привести к экономии на масштабах производства, что способствует снижению себестоимости продукции, улучшению качества и повышению производительности, направлению на использование недостаточно эксплуатируемых фондов самого прогрессивного управленческого и технического опыта. Вероятность поглощения стимулирует управляющих более эффективно работать, а перспектива выгодной продажи предприятия побуждает предпринимателей эффективно его реструктуризировать. Кроме того, концентрация может и не представлять опасности для конкуренции в случае отсутствия барьеров для входа на соответствующие товарные рынки или вследствие ее незначительного влияния на конкурентную ситуацию.
Государственные антимонопольные законы, регламентирующие экономическую концентрацию, имеют целью предотвратить такие сделки или действия хозяйствующих субъектов, при которых вероятность вредных последствий для конкуренции преобладает над возможной выгодой концентрации для общества. При анализе сделки (действия) подразделяются на три категории: горизонтальная концентрация - объекты концентрации поставляют на рынок аналогичные или взаимозаменяемые товары; вертикальная концентрация - один объект концентрации вытупает по отношению к другому покупателем (заказчиком) или поставщиком продукции; конгломератная концентрация - объекты концентрации функционируют на разных продуктовых товарных рынках, на одном продуктовом, но разных географических товарных рынках или функционально связаны по линии производства или сбыта (например, объединяются организации, производящие моющие средства, и организации, изготавливающие бытовой отбеливатель).
Каждый из видов экономической концентрации пробуждает определенную тревогу антимонопольных органов, однако наибольшее опасение вызывает горизонтальная концентрация. При горизонтальной концентрации возникают две основные проблемы: приобретение значительной власти на рынке вследствие устранения конкуренции между объектами концентрации как в результате слияния, присоединения, ликвидации коммерческих организаций, приобретения активов, переплетения директоратов, позволяющих оказывать решающее влияние на их предпринимательскую деятельность, так и в результате создания нового хозяйствующего субъекта путем объединения мощностей, предназначенных для выпуска определенной продукции; усиление возможности образовавшихся вследствие концентрации коммерческих организаций координировать решения, касающиеся ценообразования и объема выпуска продукции.
Главную тревогу вызывает здесь не то, что оставшиеся на рынке организации могут открыто вступать в монополистический сговор, а то, что сокращение числа независимых участников товарного рынка позволит оставшимся тайно координировать предпринимательскую деятельность. Тайные антиконкурентные соглашения выявить, как правило, очень трудно, а ущерб, наносимый ими потребителям, в большинстве случаев оказывается достаточно существенным. Горизонтальная концентрация, представляющая опасность для конкуренции, вместе с тем может сделать производство более эффективным, поэтому антимонопольный анализ дополняется анализом эффективности предложенных сделок. В то же время бремя доказательства эффективности ложится на заявителя, а бремя доказательства ограничения конкуренции - на государственные антимонопольные органы.
Антимонопольные органы выполняют комплексный экономический анализ, отвечая на следующие ключевые вопросы: приводит ли конкретная сделка (действие) к значительному увеличению концентрации соответствующего товарного рынка или созданию концентрированного рынка; есть ли причины считать, что конкретная сделка или действие вызывает возникновение или усиление доминирующего положения хозяйствующего субъекта и (или) ограничение конкуренции; возможно ли своевременное появление на рынке новых организаций, достаточное для того, чтобы блокировать вероятное антиконкурентное поведение хозяйствующего субъекта вследствие концентрации; станет ли экономическая концентрация причиной повышения эффективности, которого объекты концентрации не могут достичь с помощью других средств; существует ли вероятность того, что в результате запрета на сделки (действия) какая-либо из сторон потерпит банкротство и ее активы будут потеряны для рынка?
Основная часть заявлений, принимаемых антимонопольными органами I рассмотрению, касается соблюдения требований таких статей закона о конкуренции, как «Государственный контроль за созданием, реорганизацией, лиь видацией коммерческих организаций и их объединений» и «Государственны!, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и ины: случаях». В табл. 23.1 приведены случаи, когда в соответствии с этими статья ми закона необходимо ходатайство заинтересованных лиц.
| Содержание сделки | |
| Создание, слияние или присоединение объединений коммерческих организаций (ассоциаций или союзов) | Всегда |
| Слияние или присоединение коммерческих организаций | Сумма активов организаций по последнему балансу превышает 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда (MPOT) |
| Ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий | Размер активов предприятий более чем 50 тыс. МРОТ: если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, доля которого на товарном рынке будет превышать 35% |
| Приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества (данное требование не распространяется на учредителей при образовании общества) | Приобретается более 20% акций (долей), и суммарная балансовая стоимость активов приобретателей более 100 тыс. МРОТ, или один из приобретателей внесен в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35%, или приобретатель контролирует такого субъекта |
| Приобретение одним лицом или группой лиц основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйственного общества | Стоимость предмета сделки более 10% балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего имущество, и суммарная балансовая стоимость активов приобретателей более 100 тыс. МРОТ, или одно из лиц внесено в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35%, или приобретатель контролирует такого субъекта |
| Суммарная балансовая стоимость активов приобретателей более 100 тыс. МРОТ, или одно из лиц внесено в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35%, или приобретатели контролируют такого субъекта |
Таблица 23._
Помимо ходатайств в определенных законом случаях в Министерство т антимонопольной политике России подаются заявления об уведомлении соответствующего органа о сделках или иных действиях (табл. 23.2). Следует обре тить внимание на то, что во всех случаях речь идет именно об активах предпрг ятия, а не об уставном капитале, который может быть и небольшим.
Таблица 23.2
Действия, требующие уведомления МАП
| Содержание сделки | Условия для подачи ходатайства |
| Создание коммерческой организации (заявление подает один из учредителей) | Суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тыс. MPOT |
| Слияние или присоединение коммерческих организаций (заявление подает один из учредителей) | Суммарная стоимость активов по балансу этих организаций превышает 50 тыс. MPOT |
| Приобретение лицом (группой лиц) более 20% акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества | Суммарная балансовая стоимость активов превышает 50 тыс. МРОТ, или одно из лиц внесено в реестр хозяйствую-щих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35% , или приобретатель контролирует такого субъекта |
| Приобретение одним лицом или группой лиц основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйственного общества стоимостью более 10% | Стоимость предмета сделки более 10% балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего имущество, и суммарная балансовая стоимость активов приобретателей более 50 тыс. МРОТ, или одно из лиц внесено в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35%, или приобретатель контролирует такого субъекта |
| Приобретение лицом или группой лиц прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа | Суммарная балансовая стоимость активов лиц превышает 50 тыс. МРОТ, или одно из лиц внесено в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на товарном рынке более 35%, или приобретатель контролирует такого субъекта |
| Участие физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух и более юридических лиц (заявление подает физическое лицо) | Балансовая стоимость активов юридических лиц более 50 тыс. МРОТ; хозяйствующие субъекты внесены в реестр по одной и той же товарной группе или по группам товаров различных стадий одного и того же производственно-сбытового процесса |
Закономерно уменьшение числа дел по контролю за созданием, слиянием, присоединением, ликвидацией хозяйствующих субъектов и одновременно расширение контроля за приобретением акций, вкладов, долей участия. Причина увеличения потока согласований на покупку крупных пакетов акций - завершение первичного размещения акций приватизированных предприятий и начального процесса акционирования. В настоящее время идет перераспределение акций на вторичном рынке. Инвесторы, обладающие достаточным капиталом для покупки акций приватизированных предприятий, стали концентрировать собственность в своих руках. Если ранее пакеты акций приобретались в массовом порядке в размере 3-5% уставного капитала, то после 1995 г. инвесторы стремятся сосредоточить в своих руках контрольные пакеты акций.
Примером антимонопольного контроля за приобретением крупных пакетов акций российских организаций может служить ходатайство фирмы «Роберт Бош ГмбХ» (Германия) о покупке на вторичном рынке у физических и юридических лиц 51% голосующих акций российского акционерного общества «Завод автотракторных запальных свечей» (далее - АО ЗАЗС). Основная номенклатура производства АО ЗАЗС - запальные - искровые свечи зажигания для транспортных средств и другой техники, использующей двигатели внутреннего сгорания. Основные поставки завода идут в Российскую Федерацию (93% объема производства) на комплектацию для российских автомобильных заводов (10-15%)ив розничную сеть (85-90%). Завод является крупнейшим в России и странах СНГ и занимает доминирующее положение на рынке Российской Федерации по продукции «свечи запальные». АО ЗАЗС в 1991-1993 гг. в результате технического перевооружения перешло на новую современную систему производства запальных свечей методом выдавливания, что позволило удешевить выпуск продукции и повысить ее конкурентоспособность (цена свечи запальной, поставляемой на товарный рынок АО ЗАЗС, примерно на 30% ниже аналогичной продукции фирмы «Роберт Бош ГмбХ»). Автомобильные заводы России полностью перешли на комплектацию запальными свечами отечественного производства. Финансовые трудности не позволили АО ЗАЗС завершить расширение и реконструкцию для окончания разработок и внедрения в производство новой запальной свечи.
«Роберт Бош ГмбХ» - один из крупнейших мировых производителей автомобильного оборудования. Кроме того, фирма выпускает электроинструменты, упаковочные машины, технику связи. Фирма «Бош» контролирует более 100 предприятий по производству и сбыту автомобильного оборудования практически во всех странах мира. В России фирма контролирует одно предприятие по сбыту ее продукции. «Бош» является одним из крупнейших производителей свечей запальных - доля в Европе составляет около 30%. В настоящее время вступили в строй новые дочерние предприятия фирмы в Польше, Китае, Индии и Иране. «Бош» не поставляет запальные свечи российским автомобильным предприятиям, а осуществляет поставки только в розничную сеть (на российский рынок через посреднические структуры поступило около I млн шт. бошевских запальных свечей, в том числе через дочерние фирмы - около 1 млн шт.). Фирма налаживает систему сбыта запальных свечей в рамках сети сервисного автомобильного обслуживания в России.
Основными мотивами стремления фирмы «Бош» получить контроль над АО ЗАЗС стали: обширный российский потребительский рынок; относительная закрытость этого рынка для импортных автомобилей; программа государственной поддержки по созданию базовой системы управления для бензиновых двигателей с впрыском топлива. Фирма «Роберт Бош ГмбХ» подтвердила намерения инвестировать необходимую сумму на освоение производства новых типов запальных свечей и новых технологий производства для улучшения качества продукции при условии получения контроля над заводом. «Роберт Бош ГмбХ» намеревалась взять на себя проведение сбытовой политики предприятия с улучшением концепции сбыта и обучением персонала завода.
Анализ, проведенный государственными антимонопольными органами, позволил сделать два основных вывода: во-первых, приобретение 51% АО ЗАЗС фирмой «Роберт Бош ГмбХ» приводит к возникновению и усилению доминирующего положения фирмы «Роберт Бош ГмбХ» на товарном рынке в Российской Федерации, к получению фирмой явных преимуществ перед другими иностранными поставщиками свечей запальных на российский рынок (США, Турция, Югославия, Индия); во-вторых, отказ фирме «Бош» в контроле над АО ЗАЗС может привести к ликвидации завода под давлением фирмы.
Предложение антимонопольных органов изменить первоначальный план приобретения фирмой «Бош» акций АО ЗАЗС - создать совместное предприятие было отвергнуто немецкой стороной по причине получения контроля над очень узким сегментом рынка, не оправдывающим, по мнению фирмы, ее существенные инвестиционные затраты.
В этой связи МАП России счел возможным удовлетворить ходатайство фирмы «Бош» при определенных поведенческих условиях, предотвращающих возможность злоупотребления доминирующим положением на рынке.
В числе наиболее актуальных проблем, стоящих в настоящее время перед антимонопольными органами, можно выделить вопросы, связанные с созданием и деятельностью финансово-промышленных групп, приобретением акций российских предприятий группами взаимосвязанных юридических и физических лиц, предотвращением сговоров на торгах при приватизации крупнейших российских предприятий.
Государственный антимонопольный контроль за экономической концентрацией является одной из разновидностей государственного контроля, осуществляемого в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
Основная цель государственного антимонопольного контроля заключается в недопущении ограничения конкуренции на товарном рынке, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения хозяйствующего субъекта или хозяйствующих субъектов.
Виды, направления и порядок осуществления государственного антимонопольного контроля установлены ст. ст.17, 18 Закона о конкуренции Положение о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", утвержденное Приказом МАП РФ от 13 августа 1999 г. N 276. При применении ст. ст.17, 18 Закона о конкуренции установление антимонопольным органом факта наличия (отсутствия) доминирующего положения хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов является обязательным Приказ МАП РФ от 27 октября 2003 г. N 373 // БНА. 2004. N 6. .
Нормы действующего законодательства определяют два вида антимонопольного контроля: предварительный контроль и последующий контроль. Основанием разграничения контроля на предварительный и последующий в основном является экономический критерий, т.е. учитывается суммарная стоимость активов по последнему балансу определенных лиц. Такой подход законодателя подвергается критике, в частности, высказываются предложения об использовании". комплексных критериев, учитывающих не только стоимость активов организаций, но и объем реализации (продаж), количество работающих, удельный вес на рынке" Лебедев К.К. Правовое обеспечение интересов крупного частного капитала в России: тенденции развития законодательства // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: Мат-лы Межд. научной конф. 29 апреля 2004 г. М.: ТК Велби; Проспект, 2004.С. 43. .
Предварительный контроль заключается в обязательном получении предварительного согласия на совершение установленных Законом о конкуренции юридически значимых действий, подлежащих контролю. Для этого заинтересованные лица представляют в антимонопольный орган заявление о ходатайстве и определенный пакет документов п. 2 ст. 17 Закона о конкуренции и приложение 1 к Положению о порядке представления ходатайств и уведомлений, в котором определен перечень информации, представляемой заявителем в антимонопольный орган. Ходатайство оплачивается государственной пошлиной, размер которой установлен главой 25. 3 "Государственная пошлина" НК РФ. . Антимонопольный орган не позднее 30 дней со дня получения необходимых документов сообщает заявителю в письменной форме о принятом решении об удовлетворении ходатайства, отказе в его удовлетворении, удовлетворении ходатайства при условии совершения заинтересованными лицами установленных Законом о конкуренции действий. Указанный срок может быть увеличен антимонопольным органом, но не более чем на 20 дней.
Последующий контроль состоит в обязательном последующем уведомлении о совершенных юридически значимых действиях, подлежащих антимонопольному контролю. Антимонопольный орган должен быть уведомлен заинтересованными лицами в течение 45 дней со дня совершения данных действий, хотя заинтересованные лица вправе по собственной инициативе запросить предварительное согласие антимонопольного органа.
Государственный антимонопольный контроль за экономической концентрацией на товарных рынках осуществляется по двум направлениям:
за созданием, реорганизацией (в форме слияния и присоединения) коммерческих и некоммерческих организаций, изменением состава участников (членов) некоммерческих организаций;
за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях.
Охарактеризуем каждое из направлений государственного антимонопольного контроля, определив объекты предварительного и последующего контроля и правовые последствия несоблюдения установленных законодательством требований.
Государственный контроль за созданием, реорганизацией коммерческих и некоммерческих организаций, изменением состава участников (членов) некоммерческих организаций (ст.17 Закона о конкуренции).
С предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются слияние и присоединение коммерческих организаций, суммарная балансовая стоимость активов которых по последнему балансу превышает 30 млн. установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Следует учитывать, что государственная регистрация таких коммерческих организаций, а также внесение записи об исключении из Единого государственного реестра юридических лиц коммерческих организаций осуществляются регистрирующим органом при наличии предварительного согласия антимонопольного органа.
Последующее уведомление антимонопольного органа необходимо в случаях:
создания, слияния и присоединения некоммерческих организаций (ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств), если в состав участников (членов) этих организаций входит не менее двух коммерческих организаций;
изменения состава участников (членов) некоммерческих организаций (ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств), если в состав участников (членов) этих организаций входит не менее двух коммерческих организаций;
создания коммерческих организаций, если суммарная стоимость активов учредителей (участников) по последнему балансу превышает 2 млн. МРОТ;
слияния и присоединения коммерческих организаций, если суммарная стоимость их активов по последнему балансу превышает 2 млн. МРОТ.
Создание, слияние, присоединение коммерческих и некоммерческих организаций, изменение состава участников некоммерческих организаций в нарушение установленного порядка, приводящее к ограничению конкуренции, является основанием для ликвидации таких организаций в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях (ст.18 Закона о конкуренции).
Государственный антимонопольный контроль осуществляется в отношении следующих сделок:
приобретения лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20 процентами указанных акций (долей). Данное требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании;
получение в собственность, пользование или владение одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта, если балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки (взаимосвязанных сделок), превышает 10 процентов балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего или передающего имущество;
приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа.
Предварительное согласие антимонопольного органа на осуществление перечисленных сделок требуется, если суммарная стоимость активов по последнему балансу приобретателя и продавца (лица, передающего права) превышает 30 млн. МРОТ или одним из них является хозяйствующий субъект, внесенный в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, либо приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность указанного хозяйствующего субъекта. Последующее уведомление антимонопольного органа необходимо в случае, если суммарная стоимость активов по последнему балансу приобретателя и продавца (лица, передающего права) превышает 2 млн. МРОТ.
Сделки, совершенные в нарушение установленного порядка, приводящие к ограничению конкуренции, оспоримы и могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
Следует также учитывать, что хозяйствующие субъекты, суммарная стоимость активов которых по последнему балансу превышает 2 млн. МРОТ, или хозяйствующие субъекты, внесенные в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, обязаны уведомить антимонопольный орган об избрании физических лиц в исполнительные органы, советы директоров (наблюдательные советы).
2. Принудительное разделение (выделение) коммерческих организаций и некоммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, осуществляется по решению антимонопольного органа в соответствии с требованиями ст. 19 Закона о конкуренции.
Принудительная реорганизация может быть проведена только в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение При применении ст. 19 Закона о конкуренции обязательно установление факта наличия (отсутствия) доминирующего положения хозяйствующего субъекта. , и в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности (совершение в течение трех лет более двух выявленных в установленном порядке фактов монополистической деятельности).
Предписание о принудительном разделении (выделении) коммерческих организаций принимается при наличии следующих условий:
если это ведет к развитию конкуренции;
возможности организационного и территориального обособления ее структурных подразделений;
отсутствия между ее структурными подразделениями тесной технологической взаимосвязи (в частности, если объем потребляемой юридическим лицом продукции (работ, услуг) ее структурного подразделения не превышает 30 процентов общего объема производимой этим структурным подразделением продукции (работ, услуг)).
Предписание антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) коммерческих организаций или некоммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, подлежит исполнению собственником или органом, уполномоченным им. Срок исполнения предписания не может составлять менее шести месяцев. Данное предписание может быть обжаловано в судебном порядке, исполнение предписания приостанавливается на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу.
Если реорганизация хозяйствующего субъекта не будет осуществлена в срок, установленный антимонопольным органом, то суд в соответствии с п.2 ст.57 ГК РФ по иску антимонопольного органа назначает внешнего управляющего юридическим лицом и поручает ему осуществить реорганизацию этого юридического лица.
Введение
Нарастающая концентрация производства во второй половине XIX века привела к росту монополий во всех странах и их существенному влиянию на экономику. Такие процессы вызвали негативную реакцию во всех слоях общества. Правительства разных стран, опасаясь усиления кризисных явлений, были вынуждены усиливать давление на деятельность монополии законодательными методами. Хотя конкретный характер и содержание антимонопольного законодательства в различных странах имеют свои особенности, среди них можно выделить характерные для всех стран основы такого рода законодательства: охрана и поощрение конкуренции; контроль над фирмами, занимающими господствующее положение на рынке; контроль над ценами; защита интересов потребителей; защита интересов и содействие развитию среднего и мелкого бизнеса; сохранение конкурентной среды на рынке. Антимонопольное законодательство в первую очередь запрещает соглашения по ценам между крупными фирмами.
Законом также преследуется демпинговая практика продаж, когда фирма умышленно устанавливает более низкие цены, с тем чтобы вытеснить из отрасли конкурентов. В Западной Европе, которая сегодня практически полностью экономически объединена в рамках Европейского сообщества, антимонопольное регулирование устанавливается Комиссией европейских сообществ, специальный комиссар которой рассматривает и утверждает все крупные соглашения о слиянии и образовании картелей. Слияния поощряются, если они связаны с ускорением НТП и улучшением конку рентных условий деятельности европейских фирм.
В Российской Федерации начало регулирования антимонопольной деятельности связано с принятием Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
антимонопольное законодательство защита конкуренция
Монополистическая структура экономики России, которая в научной литературе часто обозначается как государственный монополизм, складывалась под воздействием трех основных факторов:
1) наличия административно-командной системы управления, что проявлялось в директивном управлении, централизации большой доли дохода, назначении "сверху" хозяйственных руководителей;
2) существования устойчивого и массового дефицита, многократно обостряющего конкуренцию потребителей и превращающего всех производителей в монополистов. Монополия, возникшая из дефицита, может сама его и воспроизводить, так как фирма-монополист не заинтересована в полном удовлетворении потребительского спроса;
3) концентрации и специализации производства. В конце 1980-х гг. в руках государства было сосредоточено около 85% массы основных средств производства. Более 90% продукции машиностроения производилось на предприятиях, на которых было занято свыше 1 тыс. рабочих (для сравнения: в США 60% продукции машиностроения производится на предприятиях, насчитывающих менее 500 рабочих). В настоящее время государство рассредоточило основные фонды среди вновь создаваемых частных структур промышленного производства, оставляя за собой необходимый процент основных средств для осуществления государственного контроля. Вместе с тем высокая степень концентрации производства до сих пор наблюдается практически во всех отраслях экономики России. Она дополняется узкой предметной специализацией производства, которая просто несовместима с конкурентной борьбой и, более того, порождает зависимость потребителей от поставщиков-монополистов.
Актуальность данной темы заключается в том, что серьезное изучение путей и методов борьбы с монополизмом в нашей стране началось относительно недавно. Обсуждаются два варианта антимонопольной политики. Первый из них предусматривает, что демонополизация производства должна в значительной мере предшествовать переходу к рынку, т.е. заблаговременно должны создаваться предпосылки конкурентного, а не монополистического рынка. Второй вариант - это путь борьбы с монополизмом в процессе перехода к рыночным отношениям. Центральное место здесь занимают методы рыночного саморегулирования и косвенного регулирования: создание возможностей для протекания в экономике процессов, способствующих демонополизации, что потребовало принятия ряда законов для определения организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также для обеспечения условий создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Действующее антимонопольное законодательство предусматривает меры против негласного территориального раздела рынков, искусственного поддержания уровня цен, фиктивных слияний компаний с целью сокрытия прибылей и т.д. Рассмотрим особенности антимонопольного регулирования в области связи, энергетики и торговли.
Согласно п.1 ст.2 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольное законодательство РФ основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и состоит из названного Закона и иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст.3 Закона N 135-ФЗ.
Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст.8 Конституции РФ). Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст.34 Конституции РФ).
Статьей 1 ГК РФ установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров и услуг, кроме случаев, когда такое ограничение вводится в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. К числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится Закон N 135-ФЗ и ст.10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
К указанным законам относится и Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), который определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в РФ и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
Положения Закона N 147-ФЗ распространяются на отношения, которые возникают на товарных рынках РФ и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Объект данной работы - государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Целью данной работы является комплексный анализ государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Предмет исследования - российское законодательство, регулирующее монополистическую деятельность.
Достижение поставленной цели обуславливает необходимость последовательного решения следующих задач:
1. раскрыть содержание понятия "монополия", "государственная монополия", "естественная монополия", "монополистическая деятельность", "конкуренция", "недобросовестная конкуренция", "государственное регулирование цен", "государственное регулирование", "органы государственного регулирования
2. дать характеристику видам монополистической деятельности, ограничению конкуренции органами власти;
3. дать характеристику формам недобросовестной конкуренции
4. изучить антимонопольное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции
5. изучить государственное регулирование монополистической деятельности
6. дать характеристику государственному антимонопольному контролю
7. изучить правовое регулирование деятельности субъектов государственных монополий
8. изучить правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий
9. изучить ответственность за нарушение антимонопольного законодательства
10. рассмотреть разграничение полномочий органов государственной власти по регулированию цен на услуги субъектов естественных монополий, порядок уведомления антимонопольного органа о сделках и действиях
11. изучить особенности антимонопольного регулирования в области связи, энергетики и торговли.
Для достижения указанных выше целей и решения поставленных задач настоящее исследование основывалось на общенаучном диалектическом методе научного познания, предполагающего объективность и всестороннее познание исследуемых явлений. Наряду с этим применялись исторический, системно-правовой, сравнительно-правовой, логический методы исследования.
Для решения поставленных задач и последующей формулировки выводов определена следующая структура курсовой работы: введение, основная часть, которая включает в себя пять глав, заключение и библиографический список.
Основой российского антимонопольного законодательства является Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Закон содержит ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договора для хозяйствующих субъектов, которые занимают доминирующее положение. Наличие последнего устанавливается на основе определения доли компании в общих продажах на рынке или определения совокупной доли, которую занимают на рынке несколько крупнейших (в смысле объема продаж) компаний.
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю за соблюдениемантимонопольного законодательства.
В действующем законодательстве предусмотрена административная и уголовная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства.
Административная:
Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления. Для органов государственной власти установлен запрет на издание актов (в том числе нормативных) совершение действий, ограничивающих конкуренцию, или которые могут привести к ограничению конкуренции.
- Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, дающее возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
- Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности
- Недобросовестная конкуренция. Недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.
Уголовная ответственность:
Недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем заключения ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществления ограничивающих конкуренцию согласованных действий, неоднократного злоупотребления доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекли извлечение дохода в крупном размере.
44. Правовое регулирование конкуренции и ограничения монополистической деятельности на товарных рынках.
Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Статья 8 Конституции гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены 135-ФЗ «О защите конкуренции», в том числе предупреждения и пресечения:
Монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
Недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
| " |
8. Повышение качества жизни населения;
9. Проведение структурной перестройки экономки, адекватной требованиям рынка ВТО, обеспечивающей расширение производство конкурентоспособной продукции;
10. Развитие внешнеэкономической деятельности со странами Ближнего и Дальнего зарубежья;
11. Эффективное использование ресурсов региона;
12. Организация обучения кадров современным методам анализа хозяйственной деятельности предприятия и принятию управленческих решений по устойчивому развитию хозяйствующих субъектов.
Управление безопасностью экономического развития региона осуществляется через разработку прогнозов и программ социально-экономического развития. Не менее значимым при этом является оценка экономического потенциала, который является исходной точкой формирования научно-обоснованной концепции устойчивого и безопасного развития территории.
Важную роль в разработке программы устойчивости экономического развития региона играет прогнозирование. Оно охватывает различные сферы жизни региона: демографическую ситуацию, ресурсный потенциал, включая природные ресурсы, потребительский спрос, динамику производства по отраслям и районам, результаты внедрения инноваций в экономику и прочее.
Завершать прогнозную работу должен сводный экономический прогноз, характеризующий в обобщенном виде макроэкономическую ситуацию в регионе, темпы и основные пропорции экономического развития. Проблема состоит в том, чтобы дать не простую констатацию возможностей будущего развития, а нацелить процедуру прогнозирования на выбор обоснованного устойчивого и безопасного экономического развития региона. В этих целях целесообразно сформировать целостную модель воспроизводственного процесса экономики региона и на её основе определить взаимно сбалансированную систему основных параметров безопасного и устойчивого экономического развития, разработать инструментарий управления экономической безопасности региона.
Литература
1.Таджикистан в цифрах. Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан. Душанбе, 2013.
2. Кочергина Т.Е. Экономическая безопасность. Издательство: Феникс. Серия: Высшее образование. 2007.
3. Черенков В.Е. Современные направления и механизмы обеспечения экономической безопасности.
Алексенко И.В.
Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ антимонопольного законодательства
В статье проводится анализ результатов антимонопольного контроля за органами государственной власти субъектов РФ, на основании которого делаются предложения по совершенствованию законодательства в рамках реализуемой антимонопольной политики
Ключевые слова: антимонопольное регулирование, антимонопольное законодательство, федеральная антимонопольная служба РФ, преференции, торги.
Практика антимонопольного регулирования показывает, что антиконкурентные действия (бездействия), соглашения/ согласованные действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.
Закон о защите конкуренции в ст. ст. 15 и 16 устанавливает перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
В ст. 15 данного Закона предусмотрен запрет на принятие актов и осуществление действий (бездействия) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования России и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования России), Центральным банком Российской Федерации, если такие акты или действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и/или осуществления таких действий (бездействия) .
Нарушения антимонопольного законодательства органами власти считаются одними из серьезных нарушений, поскольку зачастую сопряжены с ненадлежащим осуществлением органами власти контрольно-надзорных и разрешительных функций в отношении участников и (или) потенциальных участников рынка и оказывают крайне негативное воздействие на рынок. При активной работе региональных властей по увеличению валового регионального продукта иногда возникает проблема регионального экономического экстремизма. Она возникает, например, как ограничение проникновения на региональные рынки производителей иных регионов. Данные действия, безусловно, противоречат принципу единства экономического пространства Российской Федерации.
Содержание нарушений региональными органами власти законодательства о защите конкуренции зачастую сводится к созданию искусственных административных барьеров. В том числе барьеров входа на рынок на местном уровне, выражающихся в неопределенных и усложненных административных процедурах по согласованию размещения средств связи на земельных участках, на зданиях, сооружениях и внутри них. Барьеры создаются, например, при получении разрешительных документов на строительство зданий и сооружений; получении лицензий на освоение того или иного месторождения на рынках глиняного (керамического) кирпича и нерудных строительных материалов; получении иных видов лицензий, в том числе лицензировании аптечных учреждений. "Монополистами здесь, как правило, выступают государственные или муниципальные аптечные учреждения. В больших городах существуют аптечные сети, занимающие долю рынка свыше 35%, т.е. имеющие признаки доминирующего положения); получении разрешений на торговлю (муниципальных аттестатов) .
Существует дискриминационный подход к оказанию государственных и муниципальных услуг. Отсутствие четкого регламента оказания услуг делает такой подход возможным. Органы местного самоуправления оказывают противодействие малому бизнесу в реализации возможности преимущественного права выкупа арендуемых муниципальных помещений. Помимо прочего имеет место проведение необоснованных проверок, организация давления посредством использования административного ресурса.
Задача антимонопольного органа - эффективно противодействовать таким незаконным действиям органов власти, местного самоуправления и компаниям, ведущим недобросовестную конкуренцию. При этом используются полномочия по выдаче обязательных для исполнения предписаний и привлечению должностных лиц к административной ответственности.
В 2011 году антимонопольными органами в отношении органов власти возбуждено 5763 дела (статьи 15, 16, 17, 17.1, 18, 19-21 Закона о защите конкуренции) или более половины от общего количества возбужденных дел.
В 2011 году отмечается сокращение количества дел о нарушении властными субъектами антимонопольного законодательства по отношению к предыдущему периоду (на 5,6%). Такое сокращение связано, в частности, и с информационной политикой антимонопольных органов, задача которой состоит в формировании в обществе понимания необходимости конкуренции, перспектив ее поддержки и развития.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» осуществляющим государственное регулирование цен, допускаются факты превышения торговых надбавок, установленных к ценам на продукты питания.
Имеют место факты непринятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления достаточных мер к сдерживанию цен на основные продукты питания.
Одним из видов нарушений антимонопольного законодательства региональными органами власти является незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации. Такие нарушения связаны в первую очередь с изданием незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.
В некоторых регионах незаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводятся прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.
Массовый характер носят подобные нарушения в области ветеринарии, когда на региональные управления ветеринарии незаконно возлагаются обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то, что Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской
Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой соответствующей услуги .
Незаконные препятствия доступу отечественного бизнеса на региональные рынки вводятся также в иных сферах предпринимательской деятельности, чаще всего в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Распространены факты, когда на уровне законов субъектов Российской Федерации возможность осуществления торговли алкогольной продукцией в разных районах субъекта ставится в зависимость от размера уставного капитала. Между тем согласно ч.3.2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» субъекты Российской Федерации вправе устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования только к минимальному размеру оплаченного уставного капитала. Подобные нормы региональных законов фактически допускают не предусмотренные федеральным законодательством ограничения конкуренции на рынке алкогольной продукции, ограничивают свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, ставя отдельные хозяйствующие субъекты, имеющие больший размер уставного капитала, в преимущественные условия по отношению к иным, имеющим меньший размер уставного капитала.
В ряде случаев незаконные ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации напрямую связаны с нарушениями в области сертификации продукции. В частности, такие ограничения обусловлены введением дополнительных требований по сертификации продукции, работ и услуг, не предусмотренных федеральным законодательством, необоснованным расширением сферы обязательной сертификации.
Следует отметить, что до 23 августа 2009г. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривалась ответственность должностных лиц властных субъектов за действия (бездействие), ограничивающие конкуренцию. В такой ситуации антимонопольный орган мог привлечь к административной ответственности должностных лиц органов власти лишь в случае неисполнения ими предписания, содержащего требование о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Как следствие, в статью 14.9 КоАП были внесены изменения, вводящие административную ответственность должностных лиц властных субъектов за любые действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В части применения статьи 14.9 КоАП в 2011 году по отношению к 2010 году отмечается тенденция к существенному увеличению как количества дел об административных правонарушениях, количества постановлений о наложении штрафа, так и сумм штрафов, подлежащих уплате, и оплаченных, что подтверждает эффективность изменений, внесенных в КоАП.
Государство и муниципальные образования на сегодняшний день продолжают оставаться наиболее масштабными собственниками. Данное обстоятельство является одной из предпосылок для сокращения избыточной части публичного имущества, не задействованного в обеспечении государственных и муниципальных функций. Рыночные механизмы приватизации публичной собственности предполагают, прежде всего, извлечение максимального дохода от продажи имущества за счет применения конкурентных процедур, информационной открытости и обеспечения равных прав частных лиц на доступ к торгам. Однако необходимость защиты ряда
конституционно значимых ценностей, выполнения социальных обязательств обуславливает возможность отступления от аукционных (конкурсных) процедур отчу ж-дения имущества из публичной собственности, а равно и от рыночных механизмов предоставления его во временное пользование частным лицам. Системный анализ показывает, что сферы применения инструментов льготной приватизации, а также иных мер имущественной поддержки отдельных категорий граждан и организаций за счет публичной собственности весьма разнообразны.
Право на получение физическими и юридическими лицами мер имущественной поддержки от государства и муниципальных образований, нельзя отнести к числу конституционных. Основания для его возникновения, его содержание, порядок реализации регламентируются федеральным законодательством, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований с учетом достигнутого уровня социально-экономического развития государства и обязательств, принятых на себя политическим руководством страны в программных документах.
Практика предоставления преференций на уровне субъектов РФ свидетельствует, что на настоящий момент возникают проблемы использования на региональном и муниципальном уровне практики неформальных преференций, зачастую либо крупным предприятиям («хорошим налогоплательщикам»), либо государственным или муниципальным структурам. Иногда эти преференции прикрываются необходимостью сохранения рабочих мест или налогооблагаемой базы, качеством производимой продукции (услуг). В качестве примера постоянных преференций можно указать поддержку деятельности унитарных предприятий, работающих в сфере ЖКХ. В большинстве случаев они монополизируют сферу управления многоквартирными домами, что приводит к снижению качества оказываемых услуг населению и повышению стоимости услуг.
В целях совершенствования механизма предоставления государственных и муниципальных преференций, а также контроля за их предоставлением и использованием ФАС России внесла предложения по замене согласительной процедуры на уведомительную, а также о размещении на сайтах органов власти информации о предоставленных преференциях и введении обязательной процедуры отчетности хозяйствующих субъектов по итогам использования преференций.
Одна из важных функций антимонопольного органа - контроль за размещением заказа. Одним из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно, являются торги. Применительно к размещению заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд имеет место двоякое влияние на становление конкурентных отношений: здесь происходит конкурсный, а значит, конкурентный отбор заявок; и использование бюджетных средств, что также оказывает влияние на конкуренцию. Помимо норм, направленных на увеличение числа конкурентоспособных субъектов на рынке, немаловажное значение для развития конкурентных отношений имеют и нормы, регламентирующие специальные способы заключения договоров. Речь идет о возможности для различных субъектов на конкурентной основе предложить свои товары и услуги. Так, заключение договора на торгах, когда множество поставщиков товара (работ, услуг) может предложить свой товар покупателю, является удобным способом покупки товара надлежащего качества по приемлемой цене. Как отмечают исследователи данного способа заключения договора, «торги -это способ заключения договора, имеющий в своей основе конкуренцию между субъектами гражданско-правовых отношений на право быть стороной договора и
призванный обеспечить заключение договора на оптимальных условиях для стороны, прибегшей к торгам» .
Вместе с тем, как указывается в Программе развития конкуренции, действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не в полной мере обеспечивает прозрачность и открытость процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективность оценки представленных участниками торгов предложений, что не способствует созданию равных конкурентных условий доступа к такому имуществу и влечет необоснованные преференции по отношению к отдельным компаниям. Четкий механизм контроля за проведением таких торгов, а также ответственность должностных лиц за нарушение порядка их проведения не установлены. В сфере размещения государственного и муниципального заказа региональный аспект может быть различен. При централизованном размещении региональных государственных и муниципальных заказов через специально созданный орган, контроль антимонопольного органа сосредоточивается в первую очередь на таких органах, при размещении заказа децентрализовано каждый заказчик становится объектом контроля. Размещение федеральных заказчиков, находящихся на территории региона контролируется антимонопольным органом непосредственно.
Реагирование на жалобы участников размещения заказа, поданные на действия заказчиков и комиссий, заключается и проверке их действий на соответствие законодательству, с принятием мер вплоть до аннулирования торгов. Значительное внимание антимонопольных органов обращает на себя политика региона и муниципалитетов, связанная с размещением заказа у субъектов малого предпринимательства.
Практика осуществления антимонопольного регулирования свидетельствует о проявлении регионального экстремизма (создание условий в документации, препятствующих участию иногородних компаний), проблему увода объема государственного и муниципального заказа на автономные учреждения. Для чего проводится контроль за целевым созданием таких учреждений и их финансированием. Антимонопольный орган пресекает сговор участников размещения заказа на торгах.
Кодекс РФ об административных правонарушениях, прежде всего, предусматривает ответственность за ненадлежащее использование публичного имущества, т.е. ответственность граждан и организаций, а не должностных лиц органов власти. При этом большинство из перечисленных норм направлены не столько на защиту титула государственной и муниципальной собственности, сколько на поддержание природоохранных и иных требований к использованию земель, лесов, недр и иных природных ресурсов. Лишь отдельные составы правонарушений в КоАП призваны охранять установленный порядок управления публичной собственностью, закрепляя санкции за следующие неправомерные действия ответственных должностных лиц. Данная практика свидетельствует о наличии пробела правового регулирования установления ответственности за нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества в соответствии со ст. 17.1 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции». В связи с этим заслуживает внимания, с учетом возможного заимствования, положительный опыт отдельных субъектов РФ (например, Волгоградской, Липецкой, Смоленской, Свердловской областей) по введению административной ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка распоряжения (управления) имуществом, находящимся в региональной или муниципальной собственности . Соответствующие охранительные нормы в региональных законах обладают универсальностью, поскольку
носят бланкетный характер, не ограничиваясь указанием на конкретные противоправные деяния.
Однако подобное законодательное регулирование нельзя признать совершенным, так как оно не позволяет обеспечить должную дифференциацию ответственности и создает сложности для правоприменителя при квалификации деяний, в связи с чем более перспективным представляется построение развитой системы специальных должностных составов в рассматриваемой сфере. В отдельных субъектах РФ встречаются соответствующие попытки, и противоправными признаются, в частности, следующие деяния:
Нарушение порядка учета объектов государственной и муниципальной собственности (Москва, Сахалинская и Читинская области);
Нарушение порядка предоставления земельных участков, находящихся в региональной и муниципальной собственности, в том числе непредоставление информации о свободных земельных участках, нарушение сроков рассмотрения заявлений, нарушение процедур и критериев предоставления земельных участков (Краснодарский край, Нижегородская, Свердловская и Сахалинская области).
Кроме того, нередко в субъектах РФ предусматривается административная ответственность физических и юридических лиц за нарушения в сфере управления и распоряжения региональной и муниципальной собственностью, а также ее использования.
Однако к внедрению и применению подобных составов следует подходить крайне взвешенно, поскольку в качестве административного проступка может быть квалифицировано лишь нарушение конкретных положений нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующих управление публичным имуществом. По этой причине не должны признаваться административными правонарушениями возможные действия юридических и физических лиц, владеющих государственным имуществом на основании договора аренды, безвозмездного пользования или иного договора и нарушающих условия этого договора. Соответствующие действия владельца имущества могут быть квалифицированы лишь как гражданско-правовые нарушения условий заключенных сделок (конечно, при отсутствии признаков состава иного административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния).
Кроме того, нормотворческая практика субъектов РФ, при которой определенные неправомерные действия в отношении публичного имущества на территории одних регионов признаются административными нарушениями, а на территории других - нет, представляется не вполне адекватной. Подобные существенные различия не имеют конституционно-правового основания, поскольку регулирование оборота публичного имущества и управления им (в части базовых принципов и общих требований) относится к вопросам федерального значения, а следовательно, и внедрение основополагающих охранительных норм должно производиться централизованно -на федеральном уровне. В целом же разграничение нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере следует закрепить в федеральном законе.
В сфере контроля над размещением государственного и муниципального заказа на территории субъекта Федерации действует, помимо антимонопольного органа, контрольный орган субъекта РФ, контрольные органы местного самоуправления и прокуратура. С учетом главенствующей роли ФАС в этой сфере необходимо проводить соответствующие координационные советы с выработкой общих подходов по контролю и привлечению к административной ответственности.
Аналогично обстоят дела с работой с естественными монополиями, субъектами малого предпринимательства, концессиями и иными вопросами, затрагивающими конкуренцию. Координация работы с органами исполнительной власти субъекта Федерации, отвечающими за соответствующее направление работы, необходима. Нужно выработать единые подходы к проблематике.
Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что на региональном и муниципальном уровнях используются практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров, дискриминационный подход к оказанию государственных услуг, проведение необоснованных проверок, организация давления посредством использования административного ресурса. Возможности органов власти используются в конкурентной борьбе и стали неотъемлемой ее частью. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики.
За последние годы, по данным ФАС России, доля нарушений антимонопольного законодательства органами власти субъектов РФ сохраняется на устойчиво высоком уровне. Около половины всех дел о нарушении антимонопольного законодательства приходится на долю антиконкурентных действий органов власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления зачастую ограничивают доступ хозяйствующих субъектов к правам пользования государственным и муниципальным имуществом.
Содержание нарушений региональными органами власти законодательства о защите конкуренции зачастую сводится к созданию искусственных административных барьеров, при получении разрешительных документов, получении лицензий, сертификатов, дискриминационного подхода к оказанию государственных и муниципальных услуг, проведение необоснованных проверок, организация давления посредством использования административного ресурса. Весьма распространенным является также практика передачи государственных заказов региональным автономным учреждениям.
Действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не в полной мере обеспечивает прозрачность и открытость процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективность оценки представленных участниками торгов предложений, что не способствует созданию равных конкурентных условий доступа к такому имуществу и влечет необоснованные преференции по отношению к отдельным компаниям. Четкий механизм контроля за проведением таких торгов, а также ответственность должностных лиц за нарушение порядка их проведения не установлены,
пальных услуг, проведение необоснованных проверок, организация давления посредством использования административного ресурса. Весьма распространенным является также практика передачи государственных заказов региональным автономным учреждениям.
Системный анализ показывает, что сферы применения инструментов льготной приватизации, а также иных мер имущественной поддержки отдельных категорий граждан и организаций за счет публичной собственности весьма разнообразны. Практика предоставления преференций на уровне субъектов РФ свидетельствует, что на настоящий момент возникают проблемы использования на региональном и муниципальном уровне практики неформальных преференций, прикрываемых необходимостью сохранения рабочих мест или налогооблагаемой базы, качеством производимой продукции (услуг).
Важным направлением повышения эффективности антимонопольного регулирования в субъектах РФ является работа по адвокатированию конкуренции среди органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходима регулярная работа по разъяснению антимонопольным органом целей и задач конкурентной политики, установленных антимонопольным законодательством требований к хозяйствующим субъектам и их деятельности, а также запретов и последствий их нарушений. Необходимо установить четкие правила проведения открытых торгов на право заключения договоров по передаче прав на государственное и муниципальное имущество, наладить взаимодействие с представительными органами власти региона и основных муниципалитетов. Поскольку решения, затрагивающие конкуренцию, принимаются органами государственной власти субъектов РФ, необходимо привлечение антимонопольного органа к экспертизе проектов таких решений (по аналогии с прокуратурой).
Литература
1. Егорушкин А.В., Полякова Е.А., Хохлов Е.С. Антимонопольное законодательство: очередной этап реформы / под ред. Е.С. Хохлова. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 56.
2. Матковский С.В. Роль и место антимонопольного органа в процессе экономического развития субъекта РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 8. С. 30 - 33.
3. Рубцова М. В. Типичные нарушения антимонопольного законодательства (данные на 2010 год) // http://do.gendocs.ru/docs/index-273762.html
4. Волков К.Н. Торги как способ заключения договора: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С.21.
5. Ст. 6 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. №52-03 «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»; ст. ст. 5.1, 5.6 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД; ст. 6.2 Кодекса Липецкой области об административных правонарушениях от 31 августа 2004 г. № 119-03; ст. ст. 14 - 15 Закона Смоленской области от 25 июня 2003 г. № 28-з «Об административных правоте рушениях на территории Смоленской области».
