УДК 343.81
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
О. А. ПОГУДИН,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики и менеджмента
E-mail: pogudinoa@mail. ru
Академия права и управления ФСИН России
Перспективы совершенствования уголовно-судебной политики и практики исполнения уголовных наказаний тесно связываются с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. В статье проанализированы содержание концепции и ее целевые ориентиры. Сделан вывод о том, что механизмы реализации концепции нуждаются в дальнейшем осмыслении и совершенствовании.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, концепция, реформирование, развитие, оптимизация, производство, инновации, персонал уголовно-исполнительной системы, механизм реализации.
Распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р утверждена подготовленная Министерством юстиции РФ и ФСИН Концепция развития уголовно-исполнительной системы (УИС) до 2020 года - основной руководящий документ по ее радикальной модернизации. Безусловно, настоящий факт - знаковое событие, свидетельствующее о том, что вопросы совершенствования деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, находятся в поле зрения государственной власти. С ее появлением связываются перспективы успешного реформирования УИС, заключающегося в «оптимизации уголовного преследования в зависимости от общественной опасности деяния и личности правонарушителя, минимизации негативных последствий лишения человека свободы, включая распространение криминальной субкультуры, а также повышении
предупредительной функции административной ответственности» . Ожидается весомой роль концепции и в деле противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности.
Конечно, реформа УИС обусловлена целым рядом объективно существующих для этого предпосылок: от необходимости приближения российских исправительных учреждений (ИУ) к «западному» пониманию тюрьмы до фактического решения извечной для России проблемы гуманизации наказания. По-прежнему, однако, традиционным итоговым пунктом реформирования пенитенциарного ведомства в любой исторической ретроспективе выступает «повышение эффективности работы учреждений и органов УИС». Зато теперь - до достижения ими «уровня европейских стандартов обращения с осужденными и соответствующих потребностей общественного развития» .
Что же представляет собой современная уголовно-исполнительная система страны, пока не достигшая в своей нынешней деятельности «европейских стандартов»? На 1 января 2010 г. в ее учреждениях содержались 864 тыс. чел., в том числе в 755 исправительных колониях - 723,9 тыс., в семи тюрьмах - 2,8 тыс., а в 62 колониях для несовершеннолетних - 5,9 тыс. чел. В УИС отбывают срок по приговору суда более 69 тыс. женщин, а в 13 домах ребенка проживают 846 детей. По числу заключенных на 100 тыс. чел. населения Россия занимает лидирующую позицию: каждый десятый осужденный в мире «сидит» на ее территории.
В состав ФСИН входят около 2,5 тыс. уголовно-исполнительных инспекций (УИИ), в которых состоят на учете 534,4 тыс. чел., приговоренных к наказанию без изоляции от общества. Производственный сектор УИС включает 205 федеральных государственных унитарных предприятий ИУ, 505 центров трудовой адаптации осужденных, 38 лечебно - и 40 учебно-производственных мастерских. Состояние трудовой занятости в местах лишения свободы оценивается величиной, едва превышающей 149 тыс. чел., а объемы произведенной в них продукции, выполненных работ и оказанных услуг (по итогам 2009 г.) - 25,0 млрд руб. Среднедневной заработок занятого трудом осужденного 143 руб.
При исправительных и воспитательных колониях функционируют 315 вечерних общеобразовательных школ, 521 учебно-консультационный пункт и 339 профессиональных училищ. Количество осужденных, ежегодно освобождающихся без профессии, составляет в среднем 15-19 тыс. чел. Штатная численность персонала УИС - 350 тыс., в том числе сотрудников, имеющих специальные звания, - 259,6 тыс. чел. .
На 1 января 2010 г. более 90 % осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, состояло на диспансерном учете по поводу различных заболеваний. Из 433,7 тыс. чел., больных социально значимыми заболеваниями, 16,7 % - страдают психическими расстройствами, 9,4 % - активным туберкулезом, а 12,9 % - ВИЧ-инфекцией. Более 25 тыс. осужденных являются инвалидами, а 88,4 тыс. чел. - алкоголики и наркоманы .
Также на 1 января 2010 г. более 218 тыс. чел. являлись осужденными за убийство и умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, 262,7 тыс. чел. - за разбой, грабеж и кражу, около 2 тыс. - за бандитизм, 2,28 тыс. - за преступления в сфере экономики и 1,83 тыс. чел. отбывали наказание за хулиганство. Среди всех «сидельцев» 48 % осуждены второй, третий и более раз, свыше 60 % имеют установленные судом сроки наказания от 3 до 10 лет включительно .
В ходе реформы предусматривается замена существующей системы исправительных колоний на два основных вида учреждений. Первый вид - это тюрьмы (общего, усиленного и особого режимов), а второй - колонии-поселения с усиленным и обычным наблюдением с сохранением лечебных исправительных и профилактических учреждений и следственных изоляторов. Воспитательные колонии
реорганизуются в воспитательные дома (или центры) для несовершеннолетних правонарушителей. Производство и инфраструктуру планируется иметь преимущественно в колониях-поселениях с усиленным наблюдением, а работа на строящихся или развивающихся государственных объектах станет прерогативой тех арестантов, кто будет отбывать наказание в колониях-поселениях обычного типа .
Озвученный тезис получил соответствующее отражение в виде одной из ключевых задач, которая, впрочем, наравне с иными подобными задачами, как-то «совершенствованием уголовно-исполнительной политики, направленной на социализацию осужденных», «повышением эффективности управления УИС», «изменением идеологии применения основных средств исправления осужденных», «обеспечением необходимого уровня социальной защиты работников УИС», формирует основную идеологию упомянутой концепции. По словам официальных лиц ФСИН, концепции не столько реформирования, сколько развития системы исполнения наказаний, отказывающейся от своего исторического наследия в виде исправительных колоний, которые до сих пор представляли собой отретушированный вариант исправительно-трудовых лагерей недавнего советского прошлого.
Оставим в стороне имеющиеся достаточно серьезные юридические противоречия в толковании самой сути реформы УИС и ее последствий (в том числе по поводу «лагерей недавнего советского прошлого»), выявленные советником Конституционного Суда РФ заслуженным юристом РФ В. С. Ов-чинским , а также разносторонние оценки возможных криминологических характеристик будущего российского общества. В конечном итоге разбираться в проблемах и перспективах уголовной и уголовно-исполнительной политики государства - задача ученых-правоведов. Наша цель - проанализировать в организационно-экономическом отношении содержание концепции как основного ведомственного документа, определяющего вектор развития УИС на ближайшее десятилетие. В частности, просматриваются ли в ней те действенные механизмы, которые способны обеспечить достижение пенитенциарным ведомством намеченных им и широкомасштабно заявленных правительству страны высот?
Если не ограничивать себя «скольжением» по поверхности документа или, как говорят физики,
«поиском под фонарем», а попытаться заглянуть в его скрытые «полости», то возникает непреодолимое желание обратить внимание его разработчиков на, как минимум, три важных обстоятельства.
Первое, насколько высока точность прогноза достижения УИС намеченных ею рубежей и были ли учтены многочисленные социально-экономические условия, ее определяющие? Ведь реформирование УИС - процесс многоаспектный и, без всяких сомнений, комплексный, который не может «замыкаться» на самой системе исполнения наказаний вне связи с перспективами социально-экономического и политического развития всего общества. Именно динамика всестороннего общественного развития, в основе которого лежит его экономический базис, обусловливает реальные предпосылки для позитивного изменения в обществе социально-правовых ориентиров, включая сферу деятельности правоохранительных институтов, к числу которых относится УИС. Следовательно, успех реформы в значительной мере будет зависеть, во-первых, от того, как скоро нынешняя, по свидетельству экспертов, первобытно-капиталистическая или, говоря словами В. Л. Иноземцева, «аномальная» экономика страны станет «неоиндустриальной», способной «производить уникальные знания, новые продукты и технологии, полезные людям» . И, во-вторых, насколько быстро российское общество, кстати, названное Президентом РФ Д. А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию РФ (ноябрь 2009 г.) «архаичным», преодолеет собственный системный кризис, в котором оно находится .
Второе, присутствует ли в концепции тот эффективный «инструментарий развития», который позволил бы трактовать данный документ как единственно верное и понятное каждому сотруднику УИС «руководство к действию»? Может ли двигаться вперед отдельно взятая социальная система, когда само общество с присущими ему признаками «архаичности», отличается низкой политической культурой и правовым нигилизмом, неразвитостью ценностей и институтов демократии, катастрофическим уровнем коррупции и закрытостью власти, а его экономика хронически отстает и, видимо, еще долго будет отставать от развитых стран? Подтверждением сказанного служит опубликованный прогноз развития отраслей промышленности страны на 2011-2013 гг. Аналитики опять усматривают, что он оказался «прогнозом развития без модернизации» и по-прежнему продиктован экспортно-сырь-
евой моделью, все еще доминирующей в экономике России .
Наконец, третье. От кого в наибольшей мере зависит претворение в жизнь идей нынешней концепции? Видится ли тут абсолютной роль законодателя с первостепенным повышением качества принимаемых в этой связи нормативных правовых актов или все будет исходить от административно-управленческого искусства центрального аппарата ФСИН, исполнительских функций территориальных органов или реальных изменений в работе правоохранительных структур и судебных институтов? А каков истинный интерес к концепции обязаны проявить региональные власти? Ведь наряду с УИС задача социальной адаптации и исправления осужденных, особенно в условиях реализации наказаний, альтернативных лишению свободы, возлагается, согласно концепции, в основном на органы местного самоуправления.
Сформулированные вопросы вряд ли можно назвать надуманными, ибо ответы на них, по убеждению автора, заставляют понять, что на сегодняшний день главное в концепции: набор громких лозунгов, облаченных в красивую оболочку, или сущность организационно-правовых и экономических механизмов, обеспечивающих ее реализацию? Действительно, зададимся вопросом: настолько ли все написанное в концепции всесторонне осмыслено, взвешено и выверено, чтобы считать обсуждаемый документ результатом основательной и профессиональной работы его авторов?
Заметим, наряду с заранее оптимистическими суждениями, касающимися перспектив реализации концепции (а таких официальных суждений в рамках ФСИН большинство), в литературе присутствуют и мнения серьезных экспертов, оценивающих ее между тем с критических позиций. «Осторожные» в выводах специалисты резонно «привязывают» темпы будущих в УИС преобразований с «определенными изменениями в общественном сознании» . На весьма серьезном замечании останавливается, например, профессор Д. Корецкий: «Мы можем написать самую замечательную концепцию развития чего угодно. Но это не значит, что все благостные намерения, предусмотренные в ней, смогут реализоваться на практике. Основной ее недостаток заключается в отсутствии конкретики» .
Не совсем радужные прогнозы в отношении реализации изложенных на страницах концепции идей можно обосновать, опираясь на осмысленное
изучение каждого ее параграфа, воочию убеждаясь в справедливости приведенного ранее резюме авторитетного ученого. Основанием для такой гипотезы выступает не только и не столько то, что нынешняя реформа УИС (впрочем, как и все предыдущие, обусловленные соответствующими федеральными целевыми программами) не предполагает выделения на эти цели дополнительного бюджетного финансирования. Хотя очевидно, что строительство новых тюрем и перепрофилирование существующих колоний требуют немалых государственных денег. Не менее существенным обстоятельством является «расплывчатость» и некорректность в понимании любого непредвзятого аналитика значительного числа ее конечных ориентиров и, стало быть, «технологии» их успешного достижения. Поэтому, как минимум, недоумение вызывает тот факт, что помпезность и пафос подобных ожиданий преподносятся «потребителям» концепции из числа сотрудников УИС в виде аксиом, сильно напоминающих расхожие в прошлом догмы советского периода.
Обратимся теперь к сути вопроса. Основным вектором реформы УИС выступает «оптимизация» (с точки зрения авторов, развитие, совершенствование, обеспечение, повышение эффективности и т. п.) всех сторон ее функционирования. Это «волшебное» слово либо присутствует почти в каждом разделе концепции, либо формирует его внутреннюю «начинку». «Оптимизации» должны быть подвергнуты «системы охраны исправительных учреждений и следственных изоляторов», «размещение мест отбывания наказания на территории страны», «маршруты конвоирования осужденных». Нуждаются в «оптимизации» «системы закупок для нужд УИС» и «системы оплаты труда осужденных», «социальная, психологическая и воспитательная работа с ними», «структура уголовно-исполнительных инспекций» (заметим, что во многих районных, городских и административно-территориальных образованиях их еще необходимо создать!) и иные, требующие «оптимизации» и совершенствования процессы и объекты. Но за всем этим многословием, к сожалению, совершенно не видно конкретного содержания возможных в УИС преобразований, действительно соответствующих сущности однозначного и понятного математикам и экономистам термина «оптимизация».
К примеру, какими критериями оптимальности (экономическими, социальными, криминологическими) и рамками необходимых ограничений (фи-
нансовых либо территориально-географических) должны руководствоваться специалисты, которые уже «завтра» станут заниматься проектированием и передислокацией ИУ? Что понимается под «оптимизацией системы закупок» и на какую реальную величину следует повысить, как того требует концепция, ее «экономичность, эффективность и прозрачность»? Какими «рычагами» должен обладать персонал учреждений УИС для «оптимизации социальной, психологической и воспитательной работы» с арестантами, даже если она осуществляется «на основе функционального взаимодействия сотрудников всех служб ИУ (где критерии и показатели подобного взаимодействия?) с привлечением (на каких организационно-правовых и мотивационных началах?) представителей органов исполнительной власти и институтов гражданского общества»? Чем следует вооружиться для «установления оптимальной нагрузки на работников УИС, работающих в непосредственном контакте с осужденными и лицами, содержащимися под стражей»? Почему нормативы их штатной численности должны устанавливаться «на основе принятых норм законодательства РФ и международной практики», а не наоборот, исходя из оценки трудоемкости выполняемых ими служебных функций и анализа организации труда каждой группы персонала? На чем основывались авторы концепции, предлагая «закрепить норматив штатной численности уголовно-исполнительных инспекций исключительно на уровне 2,1 % от среднегодовой численности осужденных, состоящих в них на учете»? Где, наконец, «спрятана» реальная процедура «оптимизации систем оплаты труда лиц, отбывающих наказание» в условиях начатого тиражирования вопроса «о создании в условиях тюремного содержания небольших (правда, неизвестно, какой площади и с какой технико-технологической составляющей) рабочих камер-мастерских и внедрении в них индивидуальных форм занятости»?
По глубокому убеждению автора, так называемая «оптимизация систем оплаты труда» в целях, как того требует концепция, возможностей компенсации ущерба потерпевшим от преступлений без ненужных элементов наукообразия сводится исключительно к весьма обыденному житейскому принципу «чем больше, тем лучше». Что может стать источником повышения доходности труда работников по приговору? Неужели главенствующими здесь условиями опять следует считать лишь призывы к «обеспечению осужденным трудовых
гарантий», «созданию справедливой (неясно, правда, можно ли оценить меру этой справедливости?) контролируемой системы их мотиваций к законопослушному поведению»?
Разумеется, одна из причин чрезвычайно низких заработков арестантов кроется в их профессиональной подготовке, фактически реализуемой без учета, как призывает концепция, «результатов мониторинга прогнозных потребностей в рабочих кадрах УИС и региональных рынков труда с целью высоких гарантий их последующего трудоустройства и ресо-циализации». Но какие службы обяжут проводить подобный «мониторинг» в ближайшем будущем и где возможно для этого сэкономить материальные средства? Чья это задача: администрации образовательных при ИУ учреждений, производственных служб или социальных работников мест заключения? Более того, один лишь «мониторинг», как бы качественно он не проводился, не гарантирует освободившимся и желающим адаптироваться к жизни на свободе осужденным перемещение с периферии рынка труда в сторону более привлекательной его ниши . По крайней мере решение вопроса обязано учитывать «внесистемные», но сильно связанные с УИС факторы, к которым относятся миграция иностранной рабочей силы, состояние занятости и оплаты труда в регионах, степень развития в них производственной инфраструктуры, малого и среднего предпринимательства. И от местных властей многое может зависеть - принимать или не принимать им результативные законодательные решения, содействующие отбывшим срок гражданам в их дальнейшем трудоустройстве в государственных и частных организациях.
Важно понимать, законы экономики незыблемы, идет ли речь о производственной деятельности коммерческих структур либо «тюремных» учреждений, так или иначе заявивших себя участниками рынка. И в том, и в другом случае источником увеличения заработной платы является устойчивый рост производства и его доходности, что в свою очередь обеспечивается спросом на труд и его результаты. Другими словами, заработок любого исполнителя прямо зависит от величины создаваемой в организации добавленной стоимости (вновь созданной стоимости). Только она с позиций любой экономической теории характеризует общественную значимость произведенного продукта, его ценность и полезность для потребителя. Возможно ли подобное в «исправительных учреждениях нового типа»,
если и федеральные унитарные предприятия УИС, и центры трудовой адаптации осужденных, прямо скажем, далеко не справляются с аналогичной задачей ? Кредиторская задолженность, низкие показатели трудовой занятости осужденных и норм их выработки, формальный подход к организации работы по освоению новых видов изделий, недостаточный уровень обеспечения ИУ самостоятельно производимой продукцией, мизерная, а то и отрицательная рентабельность производства - типичные проблемы производственного сектора УИС за последнее десятилетие. Создание же камер-мастерских с индивидуальными формами занятости в них осужденных приведет не к изготовлению ими конкурентоспособной продукции, а к элементарной «кустарщине», никак не связанной ни с возможностями погашения лицами, отбывающими лишение свободы, судебных исков, ни с «высокими гарантиями их трудоустройства после освобождения». Конечно, можно закрыть глаза на будущий производственный примитивизм, уже сейчас во многом подменивший некогда мощный промышленный потенциал УИС, но это, к сожалению, не приведет к желанной «оптимизации систем оплаты труда осужденных», а скорее приблизит окончательную деградацию «тюремного» производства .
Заметим, мы вовсе не желаем вставать на путь огульной критики содержания концепции, а лишь хотим напомнить, что подлинная задача любого сходного с ней циркуляра - вносить ясность и отражать общий «замысел, определяющий стратегию конкретных действий при осуществлении любых реформ, проектов, планов, программ» . В обсуждаемом документе «замысел», безусловно, есть, «стратегия конкретных действий» отсутствует.
Иные типичные примеры ограниченного понимания всякой «конкретики действий» следует привести, обратившись еще раз к Д. Корецкому. «Сколько метров будет приходиться на заключенного в новых тюрьмах? Какую зарплату станут получать сотрудники УИС? Каким должно стать питание заключенных по калорийности и номенклатуре? На каком этапе реализации концепции будут строить 26 новых следственных изоляторов? Из каких средств - планового бюджетного финансирования или экономии?» . Подобные конструктивные замечания делаются им и в отношении службы пробации - специальных органов, осуществляющих за рубежом надзор за освободившимися или
условно осужденными лицами, а также предоставляющих им помощь в социальной реабилитации. «Откуда взять эту замечательную службу и как эту пробацию осуществлять? Социально-политических и экономических предпосылок для решения подобных вопросов нет. Имеется также ряд других важных моментов, например уровень заработной платы работников службы пробации. Если она станет достойной, то можно прогнозировать один результат, а если такой, как у нынешних сотрудников УИС, то тогда следует ожидать иных последствий. Еще потребуется разработать систему и принципы деятельности новой службы, обеспечить контроль, найти жилые и служебные помещения. Откуда все это возьмется - в концепции не говорится. Речь идет не о том, чтобы что-то и как-то назвать. Все гораздо сложнее. Да, нужно создавать с нуля службу пробации, однако без материальной базы говорить об эффективности нет смысла» .
Никто из разработчиков концепции, и это самое существенное, не акцентирует внимание на экономическом обосновании предполагаемого развития УИС. За счет каких внутренних резервов пенитенциарная система способна реорганизоваться и чему может быть равен бюджет подобных реформаций? Официальных данных по этому поводу нет. Сам факт, что финансирование мероприятий, предусмотренных этим документом, предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, ничего не проясняет, а названная В. С. Овчинским сумма, близкая к 500 млрд руб. , скорее всего, нуждается в более точной диагностике. К тому же, как повлияет предстоящий процесс «тюремного строительства» на численность и структуру личного состава УИС, его социально-правовую защиту? Ведь «за счет использования в работе инновационных технологий» будущая кадровая политика предполагается быть направленной на «сокращение их штатной численности». И тут же приводится тезис, близкий к обратному - на «обеспечение сбалансированности процессов сохранения и обновления количественного и качественного состава кадров, повышение их профессиональной компетенции».
По мнению автора, это далеко не полный перечень всех проблемных вопросов, возникающих при изучении текста концепции, на которые пока нет убедительных ответов, надо полагать, как у широкой общественности, так и у самих авторов концепции.
В заключение следует остановиться на двух не менее актуальных проблемах, касающихся непосредственно «кадрового обеспечения и социального статуса работников УИС», а также «использования в УИС инновационных разработок и научного потенциала». Первые проблемы с завидным постоянством переносятся от одного концепта к другому. А если и решаются, то, как и следует ожидать, далеко не в полном объеме. Тем не менее радикальное решение проблемы кроется, по мнению автора, гораздо глубже. Персоналу учреждений и органов УИС зачастую отводится роль «объекта воспитательного воздействия», «кадрового ресурса» или «кадрового инструмента», необходимого для решения поставленных перед пенитенциарной системой задач. Сотрудник УИС - всего лишь средство достижения цели, а никак не сама цель. Подмена цели средством, а результата процессом - старая болезнь большинства реформаторов от властно-управленческих структур до руководителей любого ведомства. А это, как известно, означает только одно: «инструменты» порой оказываются далеко не совершенными, а поставленные цели, к удивлению их преследователей, - никогда не достижимыми.
Конечно, следуя концепции, «широкое применение практики материального и морального стимулирования работников УИС» в целях удовлетворения их потребностей, безусловно, необходимо. Однако, говоря словами одного из классиков японского менеджмента, люди помимо денег хотят получать удовольствие от своей работы и гордиться ею. Им должно быть не только престижно, но и комфортно работать в пенитенциарной (впрочем как и иной правоохранительной) «отрасли», наиболее полно реализуя свой человеческий и ее социальный капитал. А это уже связано с потребностями совершенно иного порядка. Их реализация предполагает формирование организационной культуры в УИС, не столько формально прописанной на бумаге в виде недавно принятого этического кодекса сотрудника, сколько закрепленной в виде позитивных традиций, ценностных ориентиров, способов взаимодействия и отношений между людьми, линий их поведения и разделяемых норм внутри самой уголовно-исполнительной системы.
Установление для всех представителей ФСИН единой системы ценностей, трансляция всеми руководителями служб и рядовыми работниками образцового этического поведения - пожалуй, одна из самых сложных и трудоемких задач, связанных
сначала с реальным обновлением «количественного и качественного состава кадров», а затем уже с совершенствованием методов его стимулирования. В управлении на основе ценностей видится суть работы с персоналом, а не в абстрактных, повторяющихся десятилетиями ожиданиях законодательного «обеспечения высокого социального статуса работника УИС». Только в подобных условиях, как представляется автору, следует рассчитывать на практическую реализацию озвученного в концепции весьма «смелого», но исключительно верного тезиса о «внедрении конкурсной системы замещения должностей правоохранительной службы, включая проведение конкурсных испытаний».
Отдавая дань модной ныне формуле, называемой инновационным развитием страны, авторы концепции, конечно же, не могли обойти стороной все то, что связано с «использованием в УИС инновационных разработок», в том числе в сфере «надзора за поведением осужденных посредством электронного мониторинга спутниковой навигации ГЛОНАСС». Сложно судить, насколько данные проекты экономически эффективны. Никто не сопоставлял затраты на реализацию подобной функции с «земли» и из космоса. Но то, что подобные проекты сегодня крайне «эффектны» - сомнений не вызывает.
Между тем внешне благая идея привнесения в УИС технологических нововведений от «внедрения электронного делопроизводства, включая оснащение всех учреждений и органов УИС автоматизированными рабочими местами и перевода в цифровой формат полного объема информационных фондов и архивов» до «использования в работе персонала инновационных технологий», выглядит с позиций сегодняшнего дня, мягко говоря, утопической.
Ведь новации, и в этом вся суть, не есть что-то отдельное, изолированное, формальное новшество, рожденное само по себе либо по желанию отдельно взятых руководителей. Причина появления нововведений - предпосылки и объективные обстоятельства, сформированные историей развития любой социально-экономической системы, включая государство и отдельные его институты . Инновации, по свидетельству экономического классика А. Маршалла, есть следствие «ускорения уже давно набиравшего в обществе силу широкого конструктивного движения» . При отсутствии в современной России подобного «движения» или так называемом «росте без развития», надеяться
на скорое внедрение в УИС кроме как обыденных компьютерных «средств механизации» (внешних по отношению к ней) зачастую бесполезно.
Адекватная же ведомственная научная среда как другое важнейшее условие для научно-исследовательской деятельности, представляемая в виде специфического социального пространства, в котором она только и может эффективно осуществляться, в основном отсутствует. Новизна, практическое внедрение с выраженным социально-экономическим результатом, прикладной характер решаемых ведомственными «храмами науки» задач, близких, как того требует концепция, к «современному уровню развития пенитенциарных систем иностранных государств», вряд ли при «стихийном» подходе к выбору тематики НИР, склонности большинства их исполнителей к «бумаготворчеству» и околонаучным занятиям способны стать реальностью даже в перспективе. Не случайно, по оценке директора ФСИН России, практическая ценность ведомственных научных изысканий сегодня равна нулю. Ни в одном научном учреждении и научно-педагогическом коллективе невозможно производить что-либо значимое посредством ума и интеллекта, не имея шанса (возможности, желания, условий, предпосылок) материализовать разработку в практической деятельности. И УИС здесь не исключение.
Объективными источниками нововведений в ведомстве призваны выступать исключительно сами процессы, протекающие внутри уголовно-исполнительной системы (т. е. в процессе самой деятельности УИС), создающие, впрочем, условия для их дальнейшей внутри нее «диффузии». Однако эти процессы в силу собственной противоречивости, да и инертности самой пенитенциарной системы не смогли за весь двадцатилетний постсоветский период обусловить настоящую потребность в создании и реализации подобных новшеств, поскольку не являлись генераторами (или индикаторами) назревающих в местах лишения свободы объективных изменений. Ведь побуждающими любые реформы в УИС факторами следует считать «политические», сильно обусловленные требованиями к отечественным учреждениям, исполняющим наказания, со стороны Совета Европы.
Поэтому основная задача повышения «уровня инновационности» системы по исполнению наказаний (как и любой общественной формации) заключается в порождении собственного спроса не только на «внешние», но и «внутренние» инновационные
продукты (объясняющие правомерность реализации и «технологию» внедрения реформационных проектов в ее практической деятельности), до сих пор, как правило, отсутствующего. Существенная, по мнению автора, идея подобных продуктов - экономическое обоснование принимаемых органами управления ФСИН соответствующих решений во всех сферах деятельности (охрана, надзор, конвоирование, производство, образование осужденных и т. д.) и меры по экономии государственных инвестиций и обеспечению рационального финансирования реформы УИС.
Обобщая изложенное, следует остановиться на следующем. Концепция развития УИС, красиво заявленная и внешне хорошо отретушированная, сейчас уже не предполагает всестороннего анализа и широкого обсуждения со стороны специалистов, практиков, общественного мнения. Вне зависимости от того, идеальная она или нет, пришло время «людям в погонах» ее выполнять. Но следует заметить, не «кавалеристскими» методами или посредством излюбленной многими «кампанейщины», а с помощью основательно выверенных организационно-экономических механизмов, содержание которых, надо думать, еще потребует своего серьезного осмысления. В противном случае подобная концепция рискует превратиться в очередной помпезный документ, состоящий лишь из одних многообещающих формулировок.
Список литературы
1. Антипъев А. Г. К вопросу о формировании цивилизованного рынка труда в «архаичном» обществе // Человек и труд. 2010. № 5. С. 37-38.
2. Антипъев А. Г. «Архаичное» российское общество и проблемы его модернизации // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 6. С. 3-13.
3. Борисов А. Б. Большой экономический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2009.
4. Валова В. И. Влияние уголовного законодательства и судебной практики на изменение численности и состава осужденных // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2011. № 4. С. 10-17.
5. Иноземцев В. Л. Будущее России - в новой индустриализации // Экономист. 2010. № 11. С. 3-15.
6. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2010 № 12. С. 2-15.
8. Максименко А. А. Основы аксиологической концепции менеджмента // Менеджмент в России и за рубежом. 2010. № 3. С. 3-17.
9. Маркаръян Р. С точки зрения адвоката... // Преступление и наказание. 2010. № 12. С. 8-9.
10. Московский А. Нововведения: природа, источники, мотивация // Экономист. 2010. № 7. С. 28-35.
11. Об объявлении решения Коллегии Федеральной службы исполнения наказаний «О ходе реформирования производственного сектора уголовно-исполнительной системы»: Приказ ФСИН России от 15.10.2010 № 436.
12. Овчинский В. С. Из ГУЛАГА в «Крытку» (О реформе системы исполнения наказаний) // Российский криминологический взгляд. 2010. № 1. С. 351-356.
13. Погудин О. А. Проблемы трудовой адаптации лиц, освободившихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, требуют комплексного решения // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. № 1. С. 14-17.
14. Погудин О. А. Оплата труда осужденных и реформирование уголовно-исполнительной системы // Человек и труд. 2011. № 1. С. 37-42.
15. Прогноз на 2011-2013 гг.: развитие отраслей промышленности // Экономист. 2010. № 11. С. 27-58.
16. Реймер А. А. Содержание и основные этапы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2009. № 12. С. 3-5.
17. Реймер А. А. Об итогах деятельности уголовно-исполнительной системы в 2010 году и задачах на 2011 год // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2011. № 4. С. 2-9.
18. УИС-2009 в цифрах // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2010. № 4. С. 2-4.
Анна Михайлова, юрист, г. Москва.
Людмила Музалева, "ЭЖ-Юрист".
Несмотря на перемены, произошедшие в стране в последние годы, уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию РФ в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными, развитие гражданского общества, что свидетельствует о необходимости изменений в данной сфере. Для реализации этих целей была принята Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.
Цели и задачи
Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 N 1772-р, предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы (УИС), ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую функционирование уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года.
Основными целями Концепции являются не только повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития, сокращение рецидива преступлений, совершенных бывшими заключенными, за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы и развития системы постпенитенциарной помощи таким лицам, но и гуманизация условий содержания заключенных под стражу и отбывающих наказание в виде лишения свободы, повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов.
Для реализации поставленных целей необходимо совершенствование уголовно-исполнительной политики (организации исполнения наказаний), направленной на социализацию осужденных. Кроме того, нужно изменить структуру уголовно-исполнительной системы. Предполагается создание новых видов учреждений, осуществляющих исполнение наказаний в виде лишения свободы и отказ от коллективной формы содержания осужденных.
Важным является положение Концепции о необходимости раздельного содержания осужденных с учетом тяжести совершенного преступления и криминологической характеристики осужденного.
Для того чтобы процесс отбывания наказания не был столь мучительным и достиг своей цели, а последующая адаптация в обществе бывшего заключенного прошла легко, необходимы изменение идеологии применения основных средств исправления осужденных в местах лишения свободы с усилением психолого-педагогической работы с личностью, разработка новых форм проведения воспитательной работы, организация образовательного процесса и трудовой занятости осужденных в условиях отбывания наказания, а также дополнение системы поощрений осужденных различными стимулами к правопослушному поведению и активной ресоциализации. Планируется расширение форм организации культурного досуга осужденных, клубной и кружковой работы, привлечение к этой работе деятелей искусства, культуры и спорта, в том числе имеющих широкую известность и позитивный авторитет, пополнение библиотечных фондов.
Формирование инфраструктуры
Для сохранения социально полезных связей осужденных, доступности места отбывания наказания для их родственников, за исключением случаев, требующих изоляции членов организованного преступного сообщества, а также обеспечения безопасности самого осужденного предлагается оптимизировать размещение мест отбывания наказания на территории России.
Наряду с модернизацией и оптимизацией системы охраны исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также укрепления материальной базы следственных изоляторов, исправительных учреждений и уголовно-исполнительных инспекций требуется формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение должного уровня соцзащиты работников УИС, внедрение современных технологий и технических средств в практику исполнения наказаний.
Немаловажным направлением развития уголовно-исполнительной системы является расширение сферы применения наказаний и иных мер, не связанных с лишением свободы. В этой связи предлагается внести в законодательство РФ изменения, предусматривающие применение электронных средств контроля по месту жительства подозреваемого, обвиняемого в совершении преступлений в качестве альтернативы содержанию под стражей.
Многие проблемы существующей УИС являются следствием ослабления ведомственного контроля, который также нуждается в совершенствовании. Наравне с гласностью должна существовать подконтрольность УИС институтам гражданского общества. В этой связи необходимо сотрудничать со структурами гражданского общества, общественными объединениями (деятельность которых может оказывать гуманитарно-воспитательное воздействие на осужденных). Кроме того, следует активизировать взаимодействие с традиционными конфессиями, в частности обеспечить осужденным возможность участия в религиозных обрядах, реализовывать совместно с традиционными конфессиями гуманитарные проекты. Также нужно совершенствовать духовно-нравственное и патриотическое воспитание осужденных, организовывать и проводить в исправительных учреждениях воспитательные мероприятия, направленные на формирование и развитие у заключенных стремления к общественно-полезной деятельности, соблюдению требований законов и принятых в обществе правил поведения.
Важнейшим направлением в развитии уголовно-исполнительной системы является международное сотрудничество с пенитенциарными системами иностранных государств, международными органами и неправительственными организациями.
Совершенствование организационной структуры
Для того чтобы уголовно-исполнительная система России соответствовала реалиям сегодняшнего дня, а названные задачи и предложения успешно претворялись в жизнь, необходимо реформирование системы учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, и совершенствование их организационно-структурного построения, которое предполагает:
- изменение видов исправительных учреждений для содержания осужденных в местах лишения свободы с фактическим прекращением их коллективного содержания, постоянного пребывания осужденных в состоянии стресса, обусловленного необходимостью лавирования между требованиями администрации и основной массы осужденных;
- создание правовых и организационных условий для замены существующей системы исправительных учреждений на два основных вида учреждений: тюрьмы (общего, усиленного и особого режимов) и колонии-поселения (с обычным и усиленным наблюдением), при сохранении созданных для выполнения специальных задач лечебно-исправительных и лечебно-профилактических учреждений, а кроме того, преобразование воспитательных колоний для несовершеннолетних в воспитательные центры для лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте;
- разработку основанных на стандартах Европейских пенитенциарных правил (2006 года) моделей тюрьмы и колонии-поселения с учетом требований безопасности общества и персонала уголовно-исполнительной системы, а также необходимости реализации целей исправления осужденных;
- разработку технической документации, финансово-экономического обоснования, архитектурных проектов тюремных зданий, отвечающих требованиям европейских стандартов;
- раздельное содержание осужденных к лишению свободы, способных к ресоциализации с учетом тяжести и общественной опасности совершенных ими преступлений, сведений об их личности, поведения в местах лишения свободы, отношения к совершенному преступлению, с одной стороны, и осужденных, совершивших особо тяжкие преступления, прочно усвоивших и распространяющих элементы поведения криминальной среды, с другой стороны.
По международным стандартам
В целях соблюдения прав человека и подготовки осужденного к дальнейшей жизни в обществе требуется повышение эффективности управления УИС, а также использование инновационных разработок и научного потенциала. Это предполагает:
- регулярное проведение мониторинга состава осужденных и персонала в целях получения объективных данных для принятия решений о дальнейшем реформировании УИС;
- интеграцию автоматизированных систем УИС с автоматизированными системами судебных и правоохранительных органов;
- обеспечение пользователям информационными ресурсами УИС возможности доступа к сети связи общего пользования, сетям взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти на основе межведомственных регламентов и соглашений;
- предоставление осужденным и лицам, содержащимся под стражей, технической возможности использования широкого спектра телекоммуникационных услуг, в том числе средств видео-конференц-связи, электронной почты и др.
Пользование услугами связи очень важно для заключенных. Однако более существенным является создание необходимых материально-бытовых условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Согласно Концепции к 2017 году будет построено и введено в эксплуатацию 26 следственных изоляторов, условия содержания в которых будут соответствовать европейским стандартам, а также реконструированы объекты действующих следственных изоляторов. Это позволит привести условия содержания подозреваемых и обвиняемых во всех следственных изоляторах в соответствие с законодательством РФ и устранить основания для обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека.
В 2012 году планируется разработать и утвердить новые виды вещевого довольствия, отвечающие международным стандартам и современным потребительским свойствам, а к 2015 году - в полном объеме обеспечить новым вещевым довольствием осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Предполагается также, что будут своевременно исполняться санитарно-гигиенические требования к условиям содержания таких лиц согласно установленным нормативам. В соответствии с международными стандартами будет повышен и норматив жилой площади для осужденных, улучшена организация их питания.
В сфере медицинского обслуживания основным является формирование системы мер по повышению мотивации здорового образа жизни среди осужденных, создание для этого необходимых условий. Предполагается развитие медицинской службы УИС в соответствии с основными концептуальными направлениями совершенствования системы здравоохранения РФ, обеспечение гарантированного объема бесплатной медицинской помощи на основе его рационального распределения между учреждениями (подразделениями) здравоохранения уголовно-исполнительной системы и учреждениями государственной (муниципальной) системы здравоохранения, исходя из принципов повышения ее доступности и качества.
Приоритетным является приведение материально-технического оснащения медицинских частей, лечебно-профилактических учреждений, учреждений, обеспечивающих государственный санитарно-эпидемиологический надзор на объектах УИС, в соответствие с условиями и требованиями, установленными в сфере здравоохранения, укрепление и развитие сети санитарно-гигиенических и бактериологических лабораторий.
Привлечение к труду
В сфере трудовой деятельности и профессиональной подготовки осужденных предполагается:
- создание условий для трудовой занятости осужденных в зависимости от вида исправительного учреждения, совершенствование производственно-хозяйственной деятельности уголовно-исполнительной системы и повышение экономической эффективности труда осужденных;
- широкое использование в качестве одного из основных способов ресоциализации вовлечения в трудовую деятельность осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях;
- разработка новых принципов привлечения к труду осужденных в условиях тюремного содержания и строгой дифференциации их содержания, создание небольших рабочих камер-мастерских и внедрение индивидуальных форм занятости;
- проработка вопроса об установлении для учреждений, в которых отбывают наказание несовершеннолетние, специального налогового режима с целью направления доходов от труда осужденных на улучшение условий их содержания;
- создание дополнительных рабочих мест и развитие производственной и социальной сферы уголовно-исполнительной системы;
- активное привлечение коммерческих организаций к созданию производственных участков в колониях-поселениях;
- расширение производства сельскохозяйственной продукции и стимулирование создания колоний-поселений с сельскохозяйственным производством в зонах с благоприятными климатическими условиями;
- разработка наиболее перспективных направлений производственной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы в целях приоритетного обеспечения нужд УИС собственным производством и выпуска конкурентоспособной продукции;
- обновление производственной базы учреждений уголовно-исполнительной системы с учетом сформулированных направлений и приоритетов производственной деятельности;
- оптимизация системы оплаты труда осужденных в целях повышения возможностей компенсации ущерба потерпевшим от преступлений и государству, обеспечение работающим осужденным гарантий, связанных с их трудовой деятельностью, осуществление своевременного пересмотра расценок по оплате их труда в зависимости от изменения производственного процесса, изменение размера части заработанных денежных средств, направляемых на лицевой счет осужденного;
- определение прогнозных потребностей в рабочих специальностях и специалистах по отраслям и регионам по укрупненным группам профессий, востребованных на рынке труда;
- совершенствование и развитие системы начального профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных, сохранение, передислокация, перепрофилирование и создание новых образовательных учреждений начального профобразования, реализующих все формы организации образовательного процесса с различным объемом обязательных занятий осужденных;
- осуществление профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных с учетом результатов мониторинга прогнозных потребностей в рабочих кадрах учреждений уголовно-исполнительной системы и региональных рынков труда, в том числе по дефицитным рабочим специальностям, в целях создания высоких гарантий трудоустройства и возвращения в общество законопослушных граждан;
- участие учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в региональных целевых программах занятости населения и развитии системы социального партнерства в сфере подготовки рабочих кадров из числа осужденных;
- разработка программ профессиональной подготовки с учетом заявок от органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций.
Немаловажным является и дальнейшее развитие благоприятных условий для получения осужденными общего, начального, среднего и высшего профессионального образования посредством заочного и дистанционного обучения, разработка и внедрение специальных методик обучения, учитывающих уровень умственного развития и педагогической запущенности осужденных, а также образовательных и коррекционных программ работы с различными категориями осужденных. Должна повыситься и роль высших образовательных учреждений ФСИН России и межрегиональных психологических лабораторий территориальных органов УИС в разработке и проведении научно-прикладных исследований, внедрении диагностических программ и инновационных технологий психологической работы с осужденными, адаптации передового отечественного и зарубежного опыта работы.
Планы - в жизнь!
В рамках дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы предполагается совершенствование научно-технического обеспечения деятельности психолога, оптимизация его диагностического инструментария за счет внедрения автоматизированных диагностических программ и формирования единого банка экспериментальных данных, позволяющего выделять ведущие криминогенные качества у осужденных за различные виды преступлений, оказывать индивидуальное и дифференцированное психологическое воздействие. В этой связи для лиц, осужденных за различные виды преступлений (преступления экстремистской и террористической направленности, преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности, корыстные преступления и др.), будут внедрены базовые (обязательные) программы психологической коррекции личности для формирования социальной направленности осужденных, профилактики деструктивных проявлений, их ресоциализации и дальнейшей интеграции в общество.
Концепция определила основные пути развития уголовно-исполнительной системы, которые вкупе с поставленными задачами являются не только своевременными, но и жизненно необходимыми. Многое, что сегодня предлагается сделать, уже давно должно было использоваться на практике. Но лучше поздно, чем никогда... Хотелось бы надеяться, что все запланированное будет в ближайшее время реализовано. Ведь задача государства и общества - не только наказать и исправить, но и сохранить человека для созидательной жизни, а это возможно лишь в том случае, если к нему относятся подобающим образом и соблюдаются его конституционные права.
До 2020 года
Служба охраны уголовно-исполнительной системы располагает самым крупным по численности кинологическим подразделением среди силовых ведомств России. На сегодняшний день она насчитывает 12,684 тыс. специалистов-кинологов и 21,968 тыс. служебных собак. Ежесуточно для усиления охраны учреждений и их объектов выставляется 9228 постов караульных собак, общей протяженностью 543,2 километра. Служебные собаки в УИС активно применяются при досмотре транспортных средств и грузов, проведении оперативно-режимных и розыскных мероприятий, для поиска наркотических средств, взрывчатых веществ и боеприпасов, в том числе при выполнении служебно-боевых задач на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.
Однако в работе кинологических подразделений также имеют место проблемы. Так, на сегодняшний день бюджетное финансирование ФСИН России не предусматривает расходы на приобретение служебных собак (щенков) и специального снаряжения для них. В результате чего их закупка осуществляется исключительно за счет внебюджетных источников учреждений, либо дохода, получаемого от производственной деятельности. Перепрофилирование унитарных предприятий в центры трудовой адаптации, перевод исправительных учреждений и следственных изоляторов УИС на бюджетное финансирование делает приобретение служебных собак и специального снаряжения изложенными путями невозможным. Ежегодная естественная убыль поголовья служебных животных (выбраковка по возрасту, рабочим качествам, болезни) составляет 11-12% (около 2500 голов). Работа по разведению и выращиванию собак служебных пород, проводимая племенными питомниками, созданными в десяти территориальных органах УИС, способна обеспечить восполнение лишь 15-20% всей естественной убыли поголовья служебных собак (до 500 щенков в год) и, как правило, только по месту дислокации (территориальной принадлежности).
При средней по России стоимости служебной собаки 20 тыс. рублей, комплекта специального снаряжения на одну собаку 1,5 тыс. рублей, ежегодная потребность в финансировании составляет: на приобретение служебных собак – 35 200 тыс. рублей, на специальное снаряжение – 51 847,1 тыс. рублей. Отсутствие бюджетного финансирования на данные цели приведет к тому, что уже через 5-7 лет выполнение задач, возложенных на кинологическую службу УИС, будет крайне затруднено, что негативным образом скажется не только на результатах работы кинологических подразделений, но и на эффективности выполнения задач по охране объектов.
Представленная перспективная концепция развития охраны учреждений уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года (далее – Концепция) является официальной системой взглядов руководства Федеральной службы исполнения наказаний на решение задачи обеспечения изоляции спецконтингента, в части профилактики побегов из-под охраны, безопасности исправительных учреждений, следственных изоляторов. Основными целями её реализации являются:
1. Модернизация инженерно-технического оборудования охраняемых объектов направленная на создание условий для гарантированного задержания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, совершающих покушение на побег, в границах охраняемых объектов, высокой степени защиты подведомственных объектов от вооружённых нападений и попыток незаконного проникновения на их территорию.
2. Оптимизация объёмов задач, выполняемых подразделениями охраны и специальными подразделениями по конвоированию, их штатной численности, расходов на оснащение объектов комплексами инженерно-технических средств охраны и надзора, поддержание их в работоспособном состоянии.
1. Утвердить прилагаемую Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.
2. Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, осуществлять в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на указанные цели.
3. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при планировании и осуществлении мероприятий по вопросам развития уголовно-исполнительной системы учитывать положения Концепции, утвержденной настоящим распоряжением.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
Концепция развития уголовно-исполнительной системы российской федерации до 2020 года
(в ред. распоряжения Правительства РФ от 31.05.2012 N 874-р)
I. Общая характеристика и современное состояние
уголовно-исполнительной системы
По состоянию на 1 января 2010 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы, обеспечивающих изоляцию от общества, содержалось 864 тыс. человек, в том числе:
в 226 следственных изоляторах и 164 помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов при колониях, - 131,4 тыс. человек;
в 755 исправительных колониях - 723,9 тыс. человек;
в 7 тюрьмах - 2,8 тыс. человек;
в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних - 5,9 тыс. человек.
В учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 69,1 тыс. женщин. При 11 из 47 исправительных колоний, предназначенных для отбывания наказания женщин, имелись дома ребенка, в которых проживало 846 детей.
В 2467 уголовно-исполнительных инспекциях состояло на учете 534,4 тыс. человек, осужденных условно или к отбыванию наказаний, не связанных с изоляцией их от общества.
Конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, обеспечивают специальные подразделения по конвоированию (32 управления и 39 отделов), которые ежегодно перемещают более 2 млн. человек.
Медицинское обслуживание осужденных и лиц, содержащихся под стражей, осуществляют медицинские части или здравпункты в каждом учреждении, а также 131 больница (различного профиля), 59 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом и 9 лечебно-исправительных учреждений для больных наркоманией.
Для обеспечения трудовой занятости осужденных организован производственный комплекс, в который входят 313 федеральных государственных унитарных предприятий, 505 центров трудовой адаптации осужденных, 37 лечебно-производственных и 40 учебно-производственных трудовых мастерских.
Общеобразовательное обучение осужденных организовано в 315 вечерних общеобразовательных школах и 521 учебно-консультационном пункте, 339 профессиональных училищах. В целях обеспечения свободы совести и вероисповедания осужденных действуют 510 культовых сооружений и 734 молитвенные комнаты.
Руководство учреждениями, исполняющими наказания, осуществляют территориальные органы уголовно-исполнительной системы и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, - Федеральная служба исполнения наказаний, находящаяся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации.
Штатная численность работников уголовно-исполнительной системы составляет 350,7 тыс. человек, в том числе имеющих специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы - 259,7 тыс. человек.
Медицинское обслуживание личного состава уголовно-исполнительной системы осуществляют 47 учреждений здравоохранения, в том числе 25 центров медицинской и социальной реабилитации, 13 больниц, 6 военно-врачебных комиссий и 3 санатория.
Профессиональную подготовку и повышение квалификации личного состава, а также научно-исследовательское обеспечение уголовно-исполнительной системы осуществляют 8 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, 74 учебных центра и пункта, институт повышения квалификации и 2 научно-исследовательских института с 3 филиалами.
Принимаемые меры, в том числе ежегодное увеличение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на содержание уголовно-исполнительной системы, позволили добиться определенных позитивных результатов в развитии уголовно-исполнительной системы, улучшить условия содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в том числе их размещение, питание, вещевое и медицинское обеспечение.
Совершенствуется нормативная правовая база деятельности уголовно-исполнительной системы, практика назначения наказаний и избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, введены новые виды наказаний, альтернативные лишению свободы.
Вместе с тем, несмотря на сокращение в течение последних 5 лет уровня преступности в стране, к 2010 году численность осужденных к лишению свободы увеличилась более чем на 115 тыс. человек, или на 18,6 процента.
Общее количество лиц, содержащихся под стражей, остается стабильно высоким, а в некоторых регионах их число значительно превышает количество мест в следственных изоляторах. По объективным причинам темпы строительства и реконструкции исправительных учреждений и следственных изоляторов не соответствуют динамике роста численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Вследствие этого в ряде учреждений установленные лимиты превышены на 20 - 40 процентов.
Переполнение учреждений ведет к общему ухудшению условий содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, нарушению предусмотренных законом прав и интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, увеличивает нагрузку на работников уголовно-исполнительной системы, создает конфликтные ситуации.
За несколько лет количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления возросло вдвое и достигло к 2010 году 80 процентов общей численности осужденных к лишению свободы. Более четверти осужденных приговорены к длительным срокам лишения свободы, почти половина - отбывает наказание второй раз и более, что приводит к увеличению удельного веса социально деградировавших граждан.
Более 80 процентов осужденных при поступлении в учреждения уголовно-исполнительной системы не имели профессиональных и трудовых навыков либо утратили их. Около 50 тыс. осужденных нуждаются в получении обязательного основного общего образования.
На 1 января 2010 г. более 90 процентов (около 800 тыс.) осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, состояло на диспансерном учете по поводу различных заболеваний, 433,7 тыс. - больны социально значимыми заболеваниями, в том числе 72,46 тыс. - психическими расстройствами, 40,77 тыс. - активным туберкулезом, 55,96 тыс. - ВИЧ-инфекцией, 42,47 тыс. - вирусным гепатитом, 62,04 тыс. - наркоманией, 26,32 тыс. - алкоголизмом. Более 25 тыс. осужденных являются инвалидами.
В связи с этим значительно возросла нагрузка на работников уголовно-исполнительной системы, участились связанные со служебной деятельностью случаи угроз в их адрес и нападений на них.
Проблема противодействия криминальным структурам требует решения целого комплекса вопросов, связанных с организацией надлежащего взаимодействия правоохранительных органов по нейтрализации внешних и внутренних факторов, создающих угрозу нормальному функционированию исправительных учреждений, то есть угроз со стороны находящихся на свободе криминальных "авторитетов" и угроз "внутри учреждения", исходящих от лидеров группировок осужденных отрицательной направленности.
Служба в уголовно-исполнительной системе не считается престижной среди населения страны. Заработная плата в уголовно-исполнительной системе в крупных городах и промышленно развитых регионах Российской Федерации существенно меньше среднего дохода населения в этих регионах. Несоответствие денежного довольствия объему, сложности и характеру работы является основным мотивом увольнения работников уголовно-исполнительной системы и снижения требовательности к персоналу.
Несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию Российской Федерации в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными и развитие гражданского общества. Указанные обстоятельства обусловили необходимость подготовки Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция).
О концепции развития уголовно-исполнительной системы
Российской Федерации до 2020 года
On the concept of the penal system the Russian Federation until 2020
Аннотация : В статье рассмотрена оптимизация Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Предложено внести изменения в отечественное уголовно-исполнительное законодательство.
Annotation : The article considers the problem of optimization of the Concept of development of the penitentiary system of the Russian Federation until 2020. Proposed to amend the penal laws.
Ключевые слова : уголовно-исполнительное законодательство. Уголовно-исполнительная система
Key words : penal legislation. The penal system
На наш взгляд, ход реализации «Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации (далее - Концепция) показывает необходимость корректировки отдельных положений этого нормативно-правового акта.
Анализ Концепции, включающий период ее подготовки и реализации позволяет сделать следующие выводы:
считать необходимым концептуально отказаться от строительства тюрем в России на период до 2024 года. Следует сохранять исправительные колонии и учреждения, созданные для выполнения специальных задач, - лечебно-исправительных и лечебно-профилактических. Считать концептуальное предложение о «перепрофилировании большей части исправительных учреждений в тюрьмы общего, усиленного и особого режима» правовым идеализмом;
в 2018 году разработать и внести в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы гендерный аспект, то есть определить условия отбывания наказания и условия содержания осужденных к лишению свободы женщин, что соответствует идеям гуманизации уголовно-исполнительной политики;
сохранить положения Концепции, касающиеся дифференциации содержания осужденных в зависимости от характера и степени общественной опасности совершенных ими преступлений, поведения во время отбывания наказания, криминального опыта, при исключении «перевода на тюремный режим»;
развивать положения Концепции, касающиеся содержания некоторых категорий осужденных в условиях покамерного содержания по криминологическим (патопсихологическим) и иным основаниям;
продолжить реализацию положений Концепции, касающихся обеспечения режима и безопасности учреждений уголовно-исполнительной системы;
исключить из Концепции словосочетание «медицинское обслуживание», использовать исключительно словосочетание «медицинская помощь», так как врачи, иные медицинские работники, не являются обслуживающим персоналом. При этом продолжить реализацию положений Концепции, касающихся медицинской помощи осужденным;
продолжить реализацию положений Концепции, касающихся материально-бытовых условий содержания осужденных;
развивать положения Концепции, касающиеся психологической работы с осужденными. Внести психологическую работу (вариант: психологическую помощь) в перечень основных средств исправления осужденных, предусмотренных УИК РФ, что не требует дополнительных бюджетных средств;
внести в Концепцию положение об обязательном лечении психических расстройств, не исключающих вменяемости, и возможности отбывать наказание, то есть различных форм психопатии (расстройств личности), неврозов, слабоумия, шизофрении в стадии ремиссии, что создает возможность исправления осужденных, страдающих этими психическими расстройствами;
на практике реализовывать положения Концепции, касающиеся психотерапевтической работы психолога, что не требует дополнительных бюджетных средств;
развивать положения Концепции, касающиеся подготовки высококвалифицированных специалистов за счет перехода образовательных учреждений высшего профессионального образования ФСИН России на бакалавриат и магистратуру. Полагаем, что руководители исправительных учреждений, территориальных органов, центрального аппарата ФСИН России должны иметь степень магистра права.
Список использованной литературы
1. Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 25.10.2010. - № 43. - Ст. 5544.
