Особенности взаимоотношений на государственной службе определялись еще в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 г.:
"Глава пятьдесят четвертая. О коллежских служителях, чтоб вышним своим послушание чинили, против же того и оные по каждому характеру и почтению поступали.
В протем повелевает его царское величество, чтоб подчиненныя служители коллегиев, канцеляреи и кантор надлежаще послушание вышним своим чинили. А сии б против того, яко своими в чине помощники и служители по каждому характеру и почтению поступали и не соизволяет его величество, (чтоб на и последние служители в коллегиях не пристоичным поступком, побоями и другим непорядочным образом, но по приговорам и правам, трактиваны были) а всем между собою быть в соединении и чинить друг другу общим верным трудолюбием и прилежною работою в его величества службе всякое вспоможение".
Представляется совершенно правильным стремление императора обеспечить согласие и сотрудничество внутри действующих подразделений государственной службы. Современное российское законодательство такого положения о взаимоотношениях начальника со своими подчиненными не содержит.
Одна из обязанностей государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закрепленная в п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, состоит в исполнении поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" эту норму излагал иначе: государственный служащий "обязан исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных". Новое законодательство исключило позицию "в порядке подчиненности" и развило часть, касающуюся "незаконных" указаний начальника.
Личностный характер служебных отношений начальника и подчиненного гражданского служащего определяется требованием п. 4 ч. 1 ст. 42 Закона № 79-ФЗ, который предусматривает, что при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей. Интересным является также отношение к государственным гражданским служащим высшей группы должностей; например, предусматривается, что решение о поощрении и награждении руководителя Инспекции страхового надзора по федеральному округу, как территориального органа Федеральной службы страхового надзора, а также о наложении на него дисциплинарного взыскания принимает только министр финансов РФ (п. 13 Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу, утв. приказом Минфина России от 28 декабря 2004 г. № 126н).
В административном аппарате Российской Федерации, как и бывшего СССР, часто имеет место действие должностных лиц "через голову". Например, мы регулярно наблюдаем по телевидению, как бывший и нынешний президенты дают указания различным министрам хозяйственного сектора, в то время как их непосредственным начальником является Председатель Правительства РФ.
"Не будет никакой модернизации, никакого быстрого экономического роста, никаких прорывов в развитии, пока безымянный маленький клерк будет подсовывать президенту заведомо ложные решения. Или пока президент будет проглатывать подобные унижения", - совершенно правильно отмечает М. Кваша. По его мнению, предложения Д. Медведева ускорить модернизацию существующих и строительство новых нефтеперерабатывающих предприятий, наладить производство высококачественных и конкурентоспособных нефтепродуктов, которые соответствуют мировым стандартам", что "должно быть приоритетом всех наших крупных компаний", основаны на неверной информации, подсунутой президенту. Он пишет: "Президента обманули. Никакой это не приоритет. А новые мощности в нефтепереработке России не нужны. Существующие-то избыточны". И объясняет это высказывание президента бородатым мифом, подобным тому, будто рентабельнее вывозить сырую нефть.
В Законе № 79-ФЗ запрет на исполнение незаконного приказа вышестоящего начальника установлен ст. 15:
"Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения" (ч. 2). И более того: "В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами" (ч. 3). Такое регулирование представляется отчасти переложением контроля законности приказа с лица, его отдающего, на исполнителя.
Обратим внимание, что в приведенных выше нормах форма взаимодействия начальника и подчиненного определена не как приказ, а как поручение.
Другой крупной проблемой во взаимоотношениях начальника и подчиненного является проблема делегирования полномочий. Каждый должен отвечать только за свою заранее нормативно установленную область государственных функций. Очевидно, необходимо нормативно затруднить перекладывание функций ответственного должностного лица на иного исполнителя, в том числе методом делегирования полномочий.
Общие принципы служебного поведения государственных служащих утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, где особо отмечена роль государственного служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим. Он призван, в частности, принимать меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений (п. 3 Указа).
Особая роль руководителя государственного служащего по новому законодательству РФ о государственной службе связана с урегулированием конфликтов интересов на государственной службе. Это новый для российского права институт, представляющий, по сути, один из объектов правового регулирования и состава правонарушений. "Конфликт интересов - это противоречие между личными интересами чиновника и законными интересами государства", - определяет данный институт Д. А. Медведев. Примером конфликта интересов можно назвать выполнение каких-либо властных действий государственного служащего в сфере хозяйственной деятельности или любых иных сферах, затрагивающих интересы его родственников.
Разрешение ситуации конфликта интересов урегулировано ст. 19 Закона № 79-ФЗ.
В соответствии с ч. 1 данной статьи конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или связанных с ним лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы (ч. 4 ст. 19 Закона).
Подробнее ситуация разрешения конфликта интересов урегулирована постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113, которым утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений.
В п. 3 Положения приведены определения используемых для целей этого Положения понятий:
- - материальная выгода - экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;
- - личная выгода - выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
- - предконфликтная ситуация - ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.
Законом № 79-ФЗ в ч. 4 ст. 19 установлено, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном данным Законом.
Сам конфликт интересов напрямую связан с материальным положением гражданского служащего и его внедолжностной деятельностью. Важнейшим инструментом контроля за неосновательным обогащением государственного служащего является обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако ч. 2 ст. 20 Закона № 79-ФЗ называет такие сведения сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
Когда сведения о материальном положении должностного лица могут составлять государственную тайну, возникает ощущение, что эти сведения нужны только президенту, да еще в альтернативном порядке каким-либо группировкам, оформившимся в виде общественной организации. В то время как в контроле за материальным ростом благосостояния при выполнении государственных служебных обязанностей прямо заинтересован народ, не желающий допускать казнокрадов на государственные должности. При подобных законодательных формулировках государственный служащий становится неподконтрольным обществу лицом.
18 мая 2009 г. принят Указ Президента РФ № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
Новое положение статуса государственного гражданского служащего в отношениях со своим руководством заключается в тех диспозициях Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609, где в целях обеспечения защиты персональных данных, хранящихся в личных делах гражданских служащих, закрепляются права гражданских служащих (п. 6):
- а) получать полную информацию о своих персональных данных и обработке этих данных (в том числе автоматизированной);
- б) осуществлять свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право получать копии любой записи, содержащей персональные данные гражданского служащего, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
- в) требовать исключения или исправления неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением Федерального закона. Гражданский служащий при отказе представителя нанимателя или уполномоченного им лица исключить или исправить персональные данные гражданского служащего имеет право заявить в письменной форме представителю нанимателя или уполномоченному им лицу о своем несогласии, обосновав соответствующим образом такое несогласие. Персональные данные оценочного характера гражданский служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения;
- г) требовать от представителя нанимателя или уполномоченного им лица уведомления всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные гражданского служащего, обо всех произведенных в них изменениях или исключениях из них и др.
Одним из рычагов воздействия на руководство является забастовка, однако в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона № 79-ФЗ государственным служащим она запрещена. И это вполне обоснованно, так как посягательство в данном случае совершается не на вышестоящее должностное лицо, а на само государство, поскольку порядок, установленный в государстве, реализуется именно государственными служащими. Можно сказать, что в лице государственных служащих мы видим само государство. Требовать чего-то от государства для государственных служащих является нонсенсом, государство обеспечивает своих выразителей всем необходимым. Иначе с одной стороны - это не государственные служащие, а с другой - не государство.
Разрабатывая свои знаменитые "двенадцать принципов производительности", Гаррингтон Эмерсон, американский теоретик научного управления, сформулировал правильный, на наш взгляд, принцип взаимоотношений начальника и подчиненного, основанный на взаимозависимости различных звеньев единого производственного цикла, в котором одинаково важно завязаны и тот и другой. Обеспечивать своими указаниями и действиями производительную работу подчиненного - вот суть роли начальника. Этот принцип в наших условиях действует не всегда.
В современных условиях низкого профессионального уровня руководителей в стране возникают ситуации, когда прямо на рабочем месте якобы без ведома руководителя ведомства возникают криминальные группы, организуются преступные сообщества. Например, в ноябре 2007 г. в Мосгорсуде коллегия присяжных вынесла обвинительный вердикт четырем старшим офицерам управления уголовного розыска ГУВД Москвы, входившим в организованную преступную группировку, руководил которой генерал МЧС Владимир Танеев. Бывший начальник управления безопасности МЧС России создал это преступное сообщество в 1997 г. В сентябре 2006 г. Московский окружной военный суд за совершение тяжких и особо тяжких преступлений приговорил Танеева и шестерых бывших сотрудников МУРа к лишению свободы на срок от 15 до 20 лет.
Особые отношения руководителя с подчиненным государственным служащим возникают в силу секретности. Так, в ходе проверок, проведенных УФСБ и столичным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ в 2009 г., неожиданно выяснилось, что ряд столичных милицейских начальников, допущенных к государственной тайне по форме "совершенно секретно", неоднократно выезжали за границу без санкции своего руководства.
Государственно-служебные отношения - отношения складывающиеся в процессе выполнения в пределах полномочий и прерогатив государственной власти и управления закрепленных совокупностью правовых, социальных и организационных норм, стандартов, традиций по реализации конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных условий и задач.
Это публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.
Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:
отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;
отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.
Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.
Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т.д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.
Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:
1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;
2) изменение служебного правоотношения;
3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;
4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;
5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т.д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;
6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).
Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:
1) оно является государственно-правовым, т.е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, - они имеют особый государственно-правовой статус;
2) государственно-служебное правоотношение - это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;
3) государственно-служебное правоотношение - это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой - соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т.е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;
4) служебное правоотношение - это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;
5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего - государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.
6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т.е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.
Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.
Госслужащие вступают в многообразные отношения с обществом и другими людьми. По своей сути любые отношения выступают как зависимость и взаимозависимость объектов вне их непосредственного взаимодействия.
Нравственные отношения – это особый вид отношений людей, которые возникают в процессе их жизни и связаны с нравственной оценкой поступков и результатов их деятельности. По своему содержанию нравственные отношения различаются в зависимости от того, по отношению к кому человек имеет определенные нравственные обязанности, и какой характер они носят. В самом общем плане различают три основных уровня общественных отношений, на которых вырабатываются и специфические нормы, и правила поведения:
1) это отношения людей как граждан данного государства, регулируемые, прежде всего правом – нормами поведения, которые имеют силу закона.
2) отношения в функционально-ролевой сфере деятельности. Здесь поведение, помимо правовых норм, регулируется также особыми правилами, которые исходят из специфики данного вида труда, профессии. Например, у госслужащих это особые требования, выраженные в законе о госслужащих в РФ, инструкциях, наставлениях и т. д.
3) имеется уровень межличностного общения, который распространяется на все сферы жизни. На этом уровне отношения регулируются нормами морали, которые действуют независимо от служебного положения людей, их профессии, знаний и т. д.
В чем же специфика нравственных отношений людей, объединенных в управленческие коллективы? Прежде всего, эта специфика состоит в самом назначении данных коллективов обеспечивать выполнение решений Президента РФ и государственную и экономическую защиту своего Отечества. Такая задача не стоит непосредственно перед трудовыми коллективами, призванными решать созидательные задачи. Никто эти задачи не стремится выполнить даже ценой жизни. Конечно, тут могут быть исключения, чрезвычайные обстоятельства, непредвиденные условия. Но сами эти исключения будут лишь подтверждать общее правило: трудовой коллектив призван создавать, а не управлять. Что касается управленческого коллектива, то он по своему предназначению призван при необходимости действовать в чрезвычайных условиях, в условиях, сопряженных с выполнением срочных и неординарных задач, когда основными продуктами деятельности являются социальная и экономическая защита людей.
Нравственные отношения госслужащих к обществу находят свое конкретное выражение в стремлении при любых обстоятельствах выполнить свои обязанности, свой долг. Высокая общественная значимость труда госслужащего, признание его всеми людьми высокоморальным, необходимым и жизненно важным для общества находит свое выражение в том, что госслужащие обеспечиваются всем необходимым для выполнения своих обязанностей за счет труда остальной части народа, пользуются его уважением и вниманием. И если мы все же встречаемся с негативным отношением к управленческим структурам определенных кругов, организаций, то это является следствием нравственного неблагополучия в нашем обществе. Такое положение обусловлено кризисом нравственности, существенной стороной которого является пересмотр старой системы ценностей, отказ от нее в пользу новой. На место безграничной веры в авторитеты, догматизированной морали приходит новая мораль, связанная с оправданием стремления людей к увеличению суммы удовольствий и наслаждений, личного комфорта и материальных благ, с развитием индивидуализма. Процесс этот, по-видимому, необходимый для общества в целом, оказался разрушительным для государства и его составляющих и отрицательно сказался на нравственном здоровье коллективов госслужащих. Впрочем, положение меняется к лучшему. Создаются и совершенствуются структуры государственной и муниципальной власти. Рассматриваются и другие документы, определяющие положение в обществе и жизнедеятельность государственных структур.
Нравственные отношения госслужащих проявляются в различных формах. Важнейшими из них являются долг, ответственность, честь, достоинство, совесть.
Вступая в отношения, друг с другом, госслужащие подчиняются дисциплине, требованиям законов, установившимся традициям, нравам, привычкам. Во всех этих формах нравственных отношений всегда существует две стороны – субъект и объект. Но эти стороны то и дело меняются местами. Например, человек, поскольку он имеет определенные обязанности перед обществом и другими людьми, выступает как субъект, а общество и другие люди – как объект его моральной деятельности. Но этот же человек является объектом моральных обязанностей для других людей, для общества, поскольку оно тоже должно защищать его интересы. С одной стороны, общество формулирует обязанности отдельной личности и оценивает ее поступки. Но, с другой стороны, моральные требования становятся личным долгом и ответственностью каждого человека и активно проводятся в жизнь. Кроме того, личность морально оценивает общество, его социальный порядок, механизм управления, навязываемые им законы поведения и т.д., низводя его тем самым до уровня объекта.
Чем выше сознательность человека, тем более он способен самостоятельно контролировать и направлять свои действия, тем в большей мере он является самодеятельным субъектом.
Нравственные отношения характеризуются системой ценностей, сложившейся или зарождающейся в обществе. Моральные ценности выступают как ориентиры поведения человека. В качестве моральных ценностей выступают установления и принципы, нормы и правила поведения, образ жизни и идеалы. Опираясь на сложившуюся в обществе систему ценностей, сознание человека получает возможность давать последовательную, относительно устойчивую нравственную оценку поступкам, поведению людей.
Нравственные ценности пронизывают собой всю духовную культуру общества, преломляясь в философских концепциях, в произведениях искусств, в воспитании, в образе жизни и поведении людей.
В идеале моральный авторитет, достоинство, престиж личности должны определяться ее делами и мотивами, поступками и эмоционально-волевыми качествами. Реальные усилия личности, ее отношение к труду, творческая активность – вот что раскрывает ее действительные достоинства, степень ее моральности. В свою очередь, моральность поведения охраняется санкциями, которые могут быть различными: от общего презрения, остракизма до восторженного поклонения, окружения того или иного поступка ореолом славы, героизма. В целом нравственная жизнь характеризуется системой санкций. В отношении военнослужащих эта система предполагает разнообразные меры поощрений и взысканий, определяемые законами. Поскольку люди действуют нередко в привычных повторяющихся условиях, постольку к их действиям общественное мнение прикладывает общезначимую оценку, рекомендует тот или иной образец решения. Такими образцами могут служить жизнедеятельность и поведение выдающихся личностей, героев художественных произведений и т. д. Их образцы могут быть эталонами, критериями моральности отношений. Они содержат в себе идеальное нравственное начало – идеал.
Свое нормативное выражение нравственные отношения получают в этикете. В своей сути этикет управленца представляет собой определенную совокупность нравственных по своему содержанию и эстетически впечатляющих по форме правил поведения госслужащих. Рассматривая поведение человека как единство нравственного и эстетического, этикет главным образом объясняет не «почему», а как нужно поступать в той или иной ситуации, он всегда выступает как внешняя сторона нравственных отношений.
В этикете проявляются общечеловеческие черты нравственных отношений. Он предполагает восприятие каждого человека как личности независимо от его служебного положения, достоинства и знания. Вместе с тем, в правилах этикета выражены и элементы дифференцированного отношения к людям. Дело в том, что они фактически неравны, находятся на различных ступенях социальной лестницы, могут отличаться друг от друга по физическому и умственному развитию, образованию, культуре. Существенное значение имеют, и различия по возрасту, полу и т. п.
Все многообразие нравственных отношений, регулируемых этикетом, базируется на следующих важнейших принципах:
Гармоничность поведения. Этот принцип определяет воспитанность человека в полном объеме, в единстве его внутренних и внешних качеств, содержания и формы. Гармоничность предполагает единство этического и эстетического в поведении человека.
Систематичность в выполнении предписаний и правил этикета. Систематичность означает соблюдение норм этикета не от случая к случаю, а постоянно. Необходимо соблюдать правила приличия ко всем без исключения лицам и тогда, когда человек остается наедине с собой.
Творческий подход и целесообразность. Это важный принцип этикета предполагает у человека способность гибко мыслить и быстро ориентироваться в изменяющейся социальной среде. Ведь то, что уместно и целесообразно в одних условиях, может вовсе не подходить к другим. Догматическое следование этикету может поставить человека в крайне неловкое положение.
Искренность и естественность в поведении. В данном принципе выражены наиболее специфические качества подлинно красивого поведения. Их наличие говорит о высокой культуре поведения, о нравственном совершенствовании человека.
Естественность в поведении – это итог воспитания и самовоспитания. Необходимо добиваться автоматического выполнения правил, превращать их в привычку поведения. В привычке действия автоматизируются и совершаются на основе потребности поступать так, и не иначе. Такой «автоматизм» поступков придает выполнению требований этикета точность, беспрекословность, свободу и раскованность в действиях;
Скромность и тактичность. Скромность является прямым следствием таких качеств как совесть, стыд, самокритичность, простота, умение быть самим собой. Одним из выражений скромности является тактичность. Такт - это мера, способность чувствовать границу в своем поведении. Отсутствие такой способности говорит о невоспитанности;
Чувство меры – это моральная интуиция воспитанного человека, как бы подсказывающая ему наиболее верный подход, наиболее тонкую, осторожную, деликатную линию поведения по отношению к окружающим. Правила, которыми руководствуется тактичный, деликатный человек нередко начинаются с частицы «не»: не допускай, не говори, не обращая внимания, не затрагивай и пр.
Все указанные принципы этикета регулируют поведение госслужащих в основной сфере их жизнедеятельности – на государственной гражданской службе.
Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:
Эта группа требований связана с наличием у чиновников властныхраспорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т.д.);
Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт,что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину.
Такие качества, которые определяются тем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения. Здесь важно то, что общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, которые различаются интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т. д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать.
Качества, объясняемые «Эффектом аквариума». Это особое положениегосударственного служащего в обществе: к нему приковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.
При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований. Из них основные, которые должны предъявляться к государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий:
Приверженность высшим нравственным принципам, верность государству;
Государственный служащий должен ставить государственные интересы выше индивидуальных, частных интересов, целей и задач политических партий, других общественных объединений;
Соблюдение принципов государственной службы;
Постоянная готовность выступить на защиту Конституции, федеральных законов и законов субъектов федерации, никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от законных требований по государственной должности;
Честная служба государству;
Стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций;
Отсутствие в деятельности государственного служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, предоставления особых благ и привилегий другим субъектам, за особое вознаграждение или без него, с другой;
Никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;
Не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы;
Никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;
Не заниматься предпринимательской деятельностью;
Разоблачать коррупцию и постоянно бороться с ней в государственных органах;
Соблюдать деловой режим и корректность общения с гражданами и коллегами;
Стремиться создавать деловой имидж государственного служащего;
Не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях;
Избегать злоупотребления служебным положением, корыстной или иной личной заинтересованности;
В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.
Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона;
Недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.
Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.
Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, – первое условие всякой деятельности.
Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.
Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Таким образом, духовная культура государственного служащего проявляется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный уровень). Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответственен перед людьми.
Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности.Характерные признаки служащего
Каждая социальная категория граждан — рабочий, крестьянин, пенсионер — имеет свой строго определенный законодательством правовой статус, основанный на едином для всех правовом статусе гражданина.
Рабочий, крестьянин в процессе своего труда воздействуют на объекты природы в ее первозданном виде (шахтер, рыбак, землепашец и др.) или на уже профильтрованные предшествующим трудом человека природные объекты — машины, механизмы, сооружения и т.д. (токари, слесари, механизаторы, строители и др.). Здесь отношения рабочего, крестьянина с объектами и предметами их труда регулируются технологическими нормами и технико-экономическими нормативами, поэтому рабочий в процессе своего труда своими действиями не порождает каких-либо юридических последствий для других лиц, может создавать их только для себя, да и то лишь по поводу своего труда (его оплаты, соблюдения или, наоборот, нарушения установленных технологических норм и технико-экономических нормативов, добросовестности к выполнению трудовых обязанностей и т.д.), но это уже область трудового правового регулирования , одинакового как для рабочих, так и для служащих. Служащий же в процессе своего труда воздействует на человека, точнее, на сознание человека и его поведение (лечит, учит, воспитывает, администрирует и т.д.), поэтому процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы . Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.
Таким образом, статус любого служащего характеризуется тем, что он призван и должен служить человеку, обществу , государству , имея объектом своего трудового воздействия человека, его сознание, а в процессе своего труда вступает в правовые отношения, своими служебными действиями создает и вызывает юридические последствия для других лиц, с которыми он взаимодействует. Отношения же служащего по поводу его труда (оплаты, предоставления отпуска, создания необходимых условий труда и т.д.) принципиальных отличий от аналогичных отношений у рабочего не имеют, относятся к области трудовых отношений служащего и регулируются нормами трудового, а не административного права .
Виды службы и служащих по действующему законодательству
Существует очень много видов службы: государственная и муниципальная служба , гражданская служба в общественных организациях, на предприятиях и в социально-культурных учреждениях, частная служба по различным видам обслуживания физических и юридических лиц , причем в каждом из этих видов службы по различным классификационным основаниям можно выделить много их разновидностей. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2007 г.) выделяет три главных вида государственной службы:
государственная гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов , государственных органов субъектов Российской Федерации , лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Общей правовой основой организации и функционирования данной службы является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 29 марта 2008 г.), имеет ряд своих разновидностей по сферам, отраслям и видам государственной деятельности;
Государственная служба как организационно-правовая категория, элемент государственной организации и правовой институт
В содержание организационно-правового института государственной службы входят три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов , его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата , определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и т.д. Причем все это должно быть выполнено государством еще до того, как служащий займет свое служебное место и начнет свою профессиональную деятельность по осуществлению определенных государственных функций и полномочий); 2) сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего).
Понятие государственной и муниципальной службы и служащего. Категории и группы должностей государственной и муниципальной службы
По функционально-должностным признакам и полномочиям, отражающим роль каждого служащего в осуществлении функций органа, в котором они состоят на службе, они делятся на три большие группы: руководящий состав (руководители), основной состав (специалисты) и вспомогательно-обслуживающий персонал.
Особую и специфическую категорию служащих составляют должностные лица. Общим для всех отраслей права элементом характеристики понятия должностного лица можно считать наличие у него организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных полномочий. Но при этом в административном праве термин и понятие «должностное лицо» многозначны и относятся к нескольким видовым категориям служащих.
Должностные лица многочисленных государственных контрольно-инспекционных органов (государственных инспекций), пользующихся правом применения мер административного предупреждения, пресечения и административных взысканий, тоже составляют особую и специфичную группу государственных служащих — должностных лиц, исчерпывающий перечень которых дан в КоАП РФ.
Поступление на службу и способы замещения должностей на государственной и муниципальной службе
Проблема поступления на службу включает в себя следующий комплекс вопросов: правовые основания поступления на службу, правовые условия и порядок — сам процесс поступления на службу, включая способы замещения должностей на государственной и муниципальной службе .
Правовые основания поступления на службу — это те конкретные нормы, которые предусматривают саму возможность гражданина поступить на государственную или муниципальную службу и получить статус государственного или муниципального служащего соответственно. Общим правовым основанием поступления на службу являются ст. 32 Конституции РФ и конкретные статьи упоминаемых ранее федеральных законов о службе, предусматривающие право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также Реестры федеральных государственных должностей государственной службы , государственных должностей государственной службы субъектов Федерации и муниципальных должностей муниципальной службы, в которых дается исчерпывающий перечень соответствующих должностей, подлежащих замещению гражданами.
Правовые условия поступления на службу — это конкретные, предусмотренные законодательством обстоятельства, условия и требования к лицу, претендующему на занятие определенной должности: обстоятельства, препятствующие поступлению на государственную и муниципальную службу; профессиональные, квалификационные и иные (социально-психологические, характерологические и другие специфические для отдельных видов службы) требования, а также установленные законодательством определенные возрастные ограничения поступления на службу по некоторым конкретным должностям. Все они в совокупности выражают и закрепляют основы кадровой политики государства .
Порядок поступления на службу — это процесс поступления, процедура замещения должностей на государственной, муниципальной и других видах службы с последующим кадровым оформлением приема служащего на работу по соответствующей должности.
В настоящее время применяются четыре организационно-правовых способа замещения должностей на государственной и муниципальной службе: зачисление, назначение, выборы и конкурс.
Зачисление на службу по личной инициативе и заявлению кандидата на должность применяется для замещения внекатегорийных должностей вспомогательно-обслуживающего персонала, не относящихся к государственным и муниципальным должностям, но предусмотренных штатным расписанием в целях технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов (технические секретари, лаборанты, специалисты по компьютерному обслуживанию, архивариусы, курьеры и др.), а также для замещения младших муниципальных должностей.
Назначение как способ замещения должностей на государственной и муниципальной службе охватывает многие высшие, главные, ведущие, старшие и некоторые младшие государственные и муниципальные должности государственной и муниципальной службы соответственно.
Конкурс на замещение вакантной государственной или муниципальной должности государственной или муниципальной службы обеспечивает право граждан на равный доступ соответственно к государственной и (или) муниципальной службе. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, причем государственные и муниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. По действующему законодательству в конкурсном порядке замещаются вакантные старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности федеральной и государственной службы субъектов Федерации, а также высшие, главные и старшие муниципальные должности муниципальной службы.
Конкурс — это, по существу, замещение должности в порядке соревнования. Претенденты на занятие соответствующей должности сами заявляют о своем желании посостязаться, а конкурсная комиссия и администрация органа оценивают их документальные, профессиональные, личностные данные и на этой объективной основе отдают предпочтение одному из них с использованием различных методик оценки.
Выборы как способ замещения государственных и муниципальных должностей применяются достаточно широко. Через выборы замещаются государственные должности Президента РФ , глав администраций субъектов РФ (Президенты республик в составе Российской Федерации, Губернаторы краев и областей), Председателя Государственной Думы и краевой (областной) думы, а также должности председателей комитетов всех государственных органов представительной (законодательной) власти . Еще более широко выборность применяется в системе местного самоуправления (выбираемые непосредственно населением должностные лица и должностные лица, из бранные представительными органами).
Характерный признак выборности как способа замещения любых, где бы то ни было, должностей — то, что избираемое лицо выдвигается из числа тех, кто избирает (население, депутатский корпус и т.д.). Отсюда вытекает то, что в своей последующей деятельности избранное лицо полностью подотчетно тем, кто его избрал, ответственно перед ними, поскольку они всегда могут его отозвать.
Прохождение службы и аттестация государственных и муниципальных служащих
Процесс прохождения службы включает в себя реализацию служебных должностных прав и обязанностей, периодическую аттестацию, а также возможное применение к служащему мер поощрения и ответственности за должностные проступки вплоть до увольнения со службы. По своему содержанию и характеру все права и обязанности служащего можно разделить на три группы: общие, особенные и специальные.
Общие для всех государственных и муниципальных служащих права и обязанности закреплены в Конституции РФ , федеральных законах о различных видах государственной службы , а также в соответствующих аналогичных законах субъектов РФ , в уставах муниципальных образований и других нормативных правовых актах государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления .
Всякий государственный или муниципальный служащий имеет право на следующие действия (процедуры): ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; продвижение по службе, переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета , а также участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной и муниципальной службы ; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав , социально-экономических и профессиональных интересов; внесение предложений по совершенствованию государственной или муниципальной службы в любые инстанции; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с его государственной или муниципальной службой соответственно, и др.
При осуществлении своих служебных полномочий каждый государственный и муниципальный служащий обязан: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; инициативно и добросовестно исполнять свои должностные обязанности; обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан ; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; своевременно рассматривать в пределах своих должностных полномочий и обязанностей обращения граждан, общественных объединений , предприятий , учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним в установленном порядке законные решения; соблюдать установленные в государственном или муниципальном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной документацией; хранить государственную и иную охраняемую законом служебную тайну ; постоянно поддерживать необходимый уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных должностных обязанностей.
В качестве своеобразных гражданских обязанностей служащих можно рассматривать и установленные законом ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой.
Все вышеперечисленные права и обязанности являются общими, потому что, во-первых, распространяются на всех без исключения государственных и муниципальных служащих, независимо от конкретного вида государственной деятельности, отрасли и сферы государственного управления или местного самоуправления; во-вторых, закреплены они в нормативных правовых актах общего надотраслевого масштаба и характера (Конституция РФ, конституции или уставы (основные законы) субъектов РФ, уставы муниципальных образований, общие федеральные и законы субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе). Особенные права и обязанности государственных и муниципальных служащих отражают и закрепляют видовую специфику различных сфер государственной деятельности (служащие судебных, прокурорских органов, представительных органов законодательной власти , исполнительной власти и т.д.).
Специальные права и обязанности государственных и муниципальных служащих отражают специфику служебной деятельности отдельных категорий служащих: право иметь и применять при определенных обстоятельствах оружие и специальные средства, право на специальную охрану, предоставление некоторым должностным лицам определенных административно-юрисдикционных полномочий и т.д. Специальные права и обязанности отдельным категориям служащих предоставляются, как правило, федеральными законами и некоторыми иными нормативными правовыми актами отраслевого масштаба и характера действия, например, законами о внутренних войсках , о милиции и др.
Законная, инициативная и целесообразная реализация общих, особенных и специальных прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих есть основа содержательной характеристики процесса прохождения ими службы. При этом важным элементом прохождения службы является аттестация служащих.
Аттестация государственных и муниципальных служащих проводится не реже одного раза в четыре года (и не чаще одного раза в два года) для определения уровня профессиональной подготовки служащего и соответствия его занимаемой должности, а также для решения вопроса о присвоении ему более высокого квалификационного разряда, что может служить правовым основанием и условием продвижения его по службе. Порядок и условия проведения аттестации государственных и муниципальных служащих устанавливаются федеральным и законодательством субъектов Федерации.
Аттестация служащих государственных и муниципальных органов призвана способствовать совершенствованию деятельности этих органов по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственных и муниципальных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности, а также решению вопроса о присвоении служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, специального звания, дипломатического ранга и т.д.). Аттестации подлежат федеральные и государственные служащие субъектов Федерации, замещающие в государственных органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности категорий «Б» и «В», а также муниципальные служащие, замещающие младшие, старшие, главные и высшие муниципальные должности.
В результате аттестации служащему дается одна из следующих оценок: соответствует замещаемой должности; соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности; не соответствует замещаемой должности. Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на рассмотрение руководителя органа мотивированные рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.
Результаты аттестации служащего, оформленные надлежащим образом, представляются руководителю органа, который с учетом их принимает решение: о повышении служащего в должности; о присвоении служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда; об изменении служащему надбавки за особые условия службы; о включении служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность.
В случае признания служащего не соответствующим замещаемой должности он направляется на повышение квалификации или переподготовку либо с его согласия переводится на другую должность.
Управление реализацией государственной кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы
Вопросы организации государственной и муниципальной службы — это прежде всего разработка и реализация кадровой политики на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях по подбору и расстановке кадров, призванные обеспечить эффективность и слаженность работы всех государственных и муниципальных органов. Подбор и расстановка кадров по различным должностям на государственной и муниципальной службе осуществляется по профессионально-деловым качествам (образовательный уровень и профессиональная подготовка, специальные знания и практический опыт, необходимые для успешного выполнения всего комплекса должностных полномочий) и социально-личностным качествам (умение работать с командой единомышленников, выдержка и самообладание, организаторские способности и умение располагать к себе людей, воля, целеустремленность и некоторые другие личностно-психологические и характерологические качества).
Разработка предложений по государственной кадровой политике возложена на Академию государственной службы при Президенте РФ , а ее формирование и реализация — на специальные государственные органы .
Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ является федеральным органом по вопросам государственной службы, призванным осуществлять координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Совет по кадровой политике при Президенте РФ — консультативный орган Президента РФ по вопросам разработки и обеспечения реализации кадровой политики в системе исполнительной власти Российской Федерации. Его основными задачами являются: по поручению Президента РФ — координация функционирования системы государственной службы и кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти ; анализ состояния и эффективности использования интеллектуального, управленческого и предпринимательского потенциала страны; определение механизмов координации деятельности органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней в работе с кадрами; подготовка предложений по подбору и расстановке кадров на ведущие должности в системе исполнительной власти и некоторые другие.
Кадровая служба любого государственного или муниципального органа обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций и испытаний при замещении соответствующих должностей; оформляет все решения государственных и муниципальных органов, связанных с прохождением службы, ведет личные дела служащих; консультирует и информирует служащих по затрагивающим их интересы кадровым вопросам; организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации служащих.
Меры поощрения и стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих
За успешное и добросовестное исполнение государственными и муниципальными служащими своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к ним применяются различные виды поощрений и стимулирования, основания, условия и порядок применения которых устанавливаются федеральным и законодательством субъектов Федерации.
Для проведения общественной оценки материалов о награждении государственными наградами и обеспечения объективного подхода к поощрению при Президенте РФ действует специальная Комиссия по государственным наградам.
Для поощрения служащих за высокое профессиональное мастерство установлены многочисленные почетные звания Российской Федерации, например, «Заслуженный юрист Российской Федерации», «Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации» и многие другие.
Политика применения всех мер поощрения государственных и муниципальных служащих направлена в целом на то, чтобы поощрять служащего за конкретные достижения и высокие показатели, а не просто за хорошую работу.
Ответственность служащих за служебные проступки.Дисциплинарная ответственность служащих за служебные (должностные) проступки и ее виды
Существует два аспекта ответственности как социальной категории: позитивный, когда ответственность рассматривается в качестве внутреннего регулятора поведения личности в связи с долгом, обязанностью (ответственность служащего человека перед самим собой, своей собственной совестью), и негативный (ретроспективный), когда ответственность рассматривается под углом зрения отрицательной оценки содеянного со стороны населения, коллектива, общества и государства , как реакция общества на нарушение его интересов и установленных правил, как применение санкций за нарушение существующих правовых норм . Это юридическая ответственность личности перед обществом и государством, потому что всякое общество ограждает себя от всевозможных посягательств с помощью ответственности. Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного поведения лица со стороны общества и государства, заключающегося в причинении виновному лицу отрицательных последствий материального или морального характера, в применении санкций за правонарушения .
Лица же, замещающие государственные должности государственной службы , а также не являющиеся выборными муниципальные должности муниципальной службы и любые другие служебные должности в гражданских и общественных учреждениях, могут привлекаться к одному из трех видов дисциплинарной ответственности: дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности и дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.
Дисциплинарная ответственность служащих по специальным уставам и положениям (уставная ответственность) предусмотрена для служащих тех отраслей и сфер государственной деятельности, где действуют такие уставы и положения. Этот вид дисциплинарной ответственности распространяется, например, на военнослужащих , служащих МВД, таможенных органов , органов и учреждений прокуратуры , на работников железнодорожного транспорта, морского флота и ряда других отраслей и сфер государственной деятельности.
Ответственность по дисциплинарным уставам и положениям (уставная ответственность) считается наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности служащих, потому что, во-первых, здесь нередко предусматривается возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершенные за пределами службы позорящие и дискредитирующие публичную власть аморальные и административные проступки; во-вторых, предусматриваются некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий, например, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; в-третьих, за грубое нарушение должностных обязанностей возможно в качестве меры дисциплинарного взыскания увольнение не только из конкретного учреждения, но и из системы данной отрасли (из органов прокуратуры, МВД, таможенных органов и т.д.).
Дисциплинарная ответственность служащих в порядке подчиненности распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, а также на не являющихся государственными или муниципальными служащими руководителей и некоторых должностных лиц государственных и не государственных организаций и учреждений.
Действующее федеральное и законодательство субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе предусматривает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным либо муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться назначившим его на должность органом или руководителем одно из следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение с государственной гражданской службы по строго установленным законом основаниям.
Совершивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением принимавшего его на службу руководителя.
Дисциплинарная ответственность служащих по правилам внутреннего трудового распорядка распространяется на всех других лиц, работающих в государственных органах или органах местного самоуправления в целях технического обеспечения их деятельности, но не являющихся государственными или муниципальными служащими, а также на работников всех социально-культурных и иных учреждений и организаций любых форм собственности , не являющихся органами государственной власти или местного самоуправления.
Этот вид дисциплинарной ответственности выступает как средство обеспечения трудовой дисциплины указанной категории служащих, соблюдения ими трудового распорядка на предприятиях , в учреждениях, организациях, который определяется Правилами внутреннего трудового распорядка, утверждаемыми в соответствии со ст. 190 Трудового кодекса РФ работодателем с учетом мнения представительного органа работников организации.
Порядок или процедура дисциплинарного производства един для всех групп и категорий служащих. Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности любого служащего служит дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей службы и (или) трудовой дисциплины.
Для привлечения любого служащего к дисциплинарной ответственности требуется обязательное письменное его объяснение о причинах и обстоятельствах допущенного им нарушения должностных служебных обязанностей и предписаний. При этом при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение привлекаемого к дисциплинарной ответственности служащего.
По действующему законодательству дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске. При этом в любых случаях взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ст. 193 ТК РФ).
Основания и порядок прекращения служебных полномочий (увольнение со службы)
Законодательство предусматривает два рода оснований (фактов, имеющих юридическое значение) оставления должности, т.е. прекращения служебных полномочий. Одни исходят от самого служащего, порождаются его волей и желанием: увольнение по собственному желанию, выход на пенсию , поступление на учебу, призыв на военную службу и другие основания, предусмотренные ТК РФ.
Помимо оснований, предусмотренных законодательством о труде, увольнение государственного и муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе государственного или муниципального органа в следующих случаях: 1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной либо муниципальной должности государственной или муниципальной службы соответственно; 2) прекращение гражданства Российской Федерации; 3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного либо муниципального служащего действующим законодательством; 4) разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну ; 5) в случае выявления предусмотренных законом обстоятельств, препятствующих поступлению на государственную или муниципальную службу и нахождению на ней (ограниченная дееспособность , наличие судебного решения о запрещении занимать определенные должности и т.д.).
При прекращении государственной либо муниципальной службы в связи с выходом на пенсию служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд.
Государственная служба может исследоваться и как совокупность определенных правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают и при осуществлении служащими своей профессиональной" деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами.
Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования. Именно через них нормы права реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, в поведении граждан. Правоотношения имеют и системообразующую значимость, поскольку наличие специфических отношений, составляющих предмет регулирования определенной совокупности правовых норм, свидетельствует об относительной обособленности этих норм в системе права.
Данная категория глубоко и обстоятельно освещена в юридической литературе. При этом в работах по теории права дается общая характеристика правоотношений, их содержания и субъектов, раскрывается их роль в механизме правового регулирования.
Правоотношения,- складывающиеся, в сфере государственной службы, в основном исследовались в трудах специалистов по административному праву - А.П: Алехина и Ю.М. Козлова, Вельского, Б.Н. Габричидзе и А.Н. Чернявского, В.М. Манохина, Ю.Н. и других. В науке трудового права вопросы правоотношений государственных служащих затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Л.Я. Гинцбурга, К.П. Горшенина, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, З.С. Гафарова, С.А. Ивановой, Л.А. Чикановой, и других.
При этом у представителей данных отраслевых юридических наук сложились различные, а порою диаметрально противоположные точки зрения по вопросам о природе, структуре " и отраслевой принадлежности правоотношений, субъектами которых являются государственные служащие. В значительной степени эти расхождения во взглядах обусловливаются присущими наукам трудового и административного права различиями- в» принципиальных подходах к определению предмета правового регулирования соответствующих отраслей права.
В науке административного права отношения в сфере государственной службы рассматриваются как отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной» исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти.
При этом государственное управление в административном праве рассматривается в широком аспекте: не только как властная исполнительно- распорядительная деятельность государственных органов, но также и как внутриорганизационная деятельность в аппаратах самих государственных органов. Соответственно государственно-управленческие отношения подразделяются на «внешние отношения», складывающиеся между государственными органами, а также их служащими и различными объектами, не входящими в систему исполнительной власти (гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными организациями), и так называемые «внутриаппаратные (внутриорганизационные, внутрисистемные) отношения», опосредующие формирование системы органов исполнительной власти, их взаимодействие между собой, организацию службы в государственных органах, формы и методы внутриаппаратной работы.
Основываясь на этом делении управленческих отношений, представители науки административного права и отношения в сфере государственной службы также подразделяют на две основные группы. В первую группу включаются отношения между государственными органами, государственными служащими и управляемыми ими внешними социальными объектами, во вторую, - отношения по поводу организации и прохождения самой государственной службы, складывающиеся внутри государственного аппарата. В науке административного права эти отношения получили наименование соответственно "внешних" и "внутренних" служебных (государственно- служебных) отношений.
«Внутренние» служебные отношения в свою очередь подразделяются на структурные и функциональные отношения, направленные соответственно на формирование структуры и обеспечение функционирования государственного аппарата, на отношения по поводу организации службы, управления ею, и отношения по поводу ее практического осуществления.
С точки зрения ученых-административистов, все отношения в связи с формированием структуры государственной службы, ее организацией и управлением службой, складывающиеся как внутри государственного органа, так и в системе государственного аппарата в целом, принадлежат к сфере административно-правового регулирования. Что же касается отношений по поводу функционирования государственной гражданской службы, осуществления служебной деятельности, то здесь позиции представителей науки административного права расходятся.
Деление на «внутренние» и «внешние» служебные отношения используется и в литературе по трудовому праву. Представители науки трудового права (М.О. Буянова, В.И. Миронов, О.В. Смирнов, Л.А. Сыроватская, З.С. Гафаров, С.А. Иванова, В.Ш. Шайхатдинов) полагают, что те «внутренние» отношения, которые именуются учеными-административистами отношениями по поводу практического осуществления государственной службы, являются на самом деле трудовыми (служебными трудовыми) отношениями и входят в предмет трудового права. По их мнению, эти отношения являются разновидностью трудовых отношений, поскольку складываются на рынке труда между работником (государственным служащим) и работодателем (государством в лице государственного органа), опосредуют выполнение служащим определенной трудовой функции с включением его в трудовой коллектив конкретного государственного органа, имеют длящийся и возмездный характер. Вместе с тем, как отмечают названные авторы, служебным трудовым правоотношениям присуща своя специфика, - они носят публичный характер, непосредственно связаны с реализацией государственных задач и функций, регулируются не только общими нормами трудового права, но и специальным законодательством о государственной службе. Особенности служебных трудовых правоотношений проявляются также в их элементах: субъектах, объектах, содержании, юридических фактах.
Кроме собственно трудовых отношений, в предмете трудового права выделяются также и иные отношения, именуемые тесно связанными (смежными) или производными от трудовых отношениями. В отличие от собственно трудовых отношений, эти отношения непосредственно не направлены на опосредование применения труда, но предшествуют, сопутствуют им или вытекают из трудовых отношений. К ним относят отношения по трудоустройству, по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров непосредственно на предприятии, по надзору за охраной труда и соблюдением законодательства о труде, по рассмотрению трудовых споров. Некоторые авторы в качестве самостоятельных групп отношений в предмете трудового права выделяют отношения по социальному партнерству, называя их социально-трудовыми или социально-экономическими отношениями в сфере труда, и отношения ответственности сторон трудового договора.
Трудовой кодекс Российской Федерации (статья 1) к иным непосредственно связанным с трудовыми отношениям относит отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству у данного работодателя; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров.
Аналогично этому и в сфере государственной службы выделяются предшествующие, сопутствующие и вытекающие из служебных правоотношений: отношения по трудоустройству, профессиональной подготовке, повышению квалификации, материальному обеспечению служащих, в том числе после увольнения с государственной службы, а также отношения по рассмотрению служебных трудовых споров.
Изложенные точки зрения показывают, что при рассмотрении структуры и отраслевой принадлежности отношений в сфере государственной службы в науках административного и трудового права используются традиционные для каждой из этих отраслей конструкции предметов правового регулирования. Между тем, на наш взгляд, на основе только соответственно административно- правовых или трудоправовых представлений не удастся построить единую концепцию, отражающую специфику государственной службы как публичного института профессиональной трудовой деятельности по обеспечению реализации государственных задач и функций. При определении состава отношений, составляющих предмет правового регулирования государственной службы, требуются подходы, основанные на синтезе достижений наук административного и трудового права.
В свете сказанного необходимо прежде всего решить главную задачу, - корректно определить границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы. И в этой связи принципиальные возражения вызывает включение в его состав так называемых «внешних» отношений, - отношений государственного управления.
Существо государственно-управленческих отношений состоит в организующем воздействии субъектов государственного управления (государственных органов, должностных лиц, действующих от имени государства) на внешние по отношению к государственному аппарату объекты: органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, отдельных граждан. Здесь государство проявляет себя по отношению к гражданскому обществу как институт публичной власти, как организатор общественной жизни, в силу чего эти отношения являются публично- властными правовыми связями, отношениями реализации государственной власти.
В такого рода отношения, которые также можно назвать «внешними», вступают все работники, трудовая деятельность которых состоит во взаимодействии с вещественными или социальными факторами труда. Содержанием этих отношений предопределяются условия труда (трудовая функция работника, права, обязанности и ответственность, режим трудовой деятельности, особенности охраны труда, объем льгот и компенсаций и т.д.). Следовательно, по сравнению с трудовыми отношениями данные отношения имеют значение внешнего фактора, под воздействием которого определяется специфика содержания трудовых отношений.
«Внешние» отношения государственных служащих в этом смысле аналогичны рассматриваемым отношениям. Специфика этих отношений, состоящая в том, что они складываются в сфере государственного управления и поэтому имеют публично-властный характер, должна учитываться при установлении условий организации и прохождения профессиональной служебной деятельности. Однако применительно к самой государственной службе эти отношения имеют значение внешнего фактора, находящегося вне предмета ее регулирования.
Предметом трудового права являются не все отношения в сфере труда, а только те из них, которые возникают по поводу применения наемного труда, условий его использования, организации и управления. Точно также, предметом правового регулирования гражданской службы являются не все правовые связи, которые складываются с участием служащих, а только отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих. Иначе в сферу государственно-служебного регулирования попадет поистине безбрежный круг публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих.
Именно так обозначается сфера правового регулирования государственной службы в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» было сказано, что этим законом устанавливаются правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих. Согласно преамбуле и статье 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», этот Закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, и предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданских служащих.
Думается, что смешение «внутренних» и «внешних» отношений на государственной службе было обусловлено тем, что в определенный период отсутствовали специализированные нормативные правовые акты, основным предметом регулирования которых являлись именно вопросы организации государственной службы, порядка, и- условий ее прохождения, служебного статуса и социальной защиты государственных служащих. Отдельные нормы, относящиеся ю государственной службе и адресованные служащим, включались в такие нормативные правовые акты, которые по своему основному содержанию регулировали общие вопросы государственного устройства, публично-правового статуса* и структуры государственных органов, их компетенции, финансирования, отношений с гражданами и организациями. Такое комплексное регулирование в едином нормативном правовом акте вопросов и государственного управления, и государственной службы широко применялось в законодательной практике, и, думается, было целесообразным и эффективным, поскольку позволяло обеспечить тесную взаимосвязь между функциональными особенностями государственных органов и спецификой профессиональной деятельности служащих этих органов.
В этом плане весьма характерным примером нормативного правового акта, в котором «должностной функционал» гражданского служащего непосредственно увязан с функциями государственного органа, является- должностной регламент. В должностном регламенте, являющемся частью административного регламента государственного органа, наряду с квалификационными требованиями, должностными обязанностями, правами, ответственностью, процедурами служебного взаимодействия, показателями эффективности и результативности труда служащего содержится также перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, и организациям. Таким образом, должностной регламент является нормативным правовым актом, в котором в комплексе регулируются «внутренние» и «внешние» отношения гражданской службы.
