Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
Важность и необходимость разработки источников российского административного права обусловлены серьезной трансформацией их системы. Недостаточная эффективность источников административного права обусловливает необходимость научного анализа причин, вызвавших изменения их системы в современных условиях, оценки последствий этих изменений, а также выработки мер, позволяющих модернизировать систему источников отечественного административного права, оптимизировать ее развитие.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, источники права, административное право, норма права, система.
Sources of administrative law and their system
Ordina Olga Nikolaevna, assistant professor of the Chair of Administrative Law of the Volga-Vyatskij Institute (Branch) of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, candidate of juridical sciences.
Importance and need of developing the theme of the sources of Russian administrative law is at present caused by the serious transformation of their system, caused by the social, political and economic reforms, proceeding in the Russian society. Insufficient source strength of administrative law causes the need for scientific analysis of causes, which caused changes of their system in the contemporary conditions, the estimation of the consequences of these changes, and also production of the measures, which make it possible to modernize the system of the sources of domestic administrative law, to optimize its development.
Key words: normative lawful act, sources of law, administrative law, rule of law, system.
Тема источников российского административного права является одной из основных для отечественной административно-правовой науки и привлекает повышенное внимание исследователей. Но при этом до сих пор наблюдаются серьезные разногласия по широкому кругу относящихся к ним вопросов. Так, отсутствует адекватный понятийный аппарат, единообразное понимание и применение базовых научных терминов. Среди ученых-административистов отсутствует четкое понимание источников административного права, нет единой концепции их исследования, и это в первую очередь вызвано неоднозначностью самого изучаемого феномена.
Решение данной задачи осложняется еще и тем, что существенно сближаются внешние формы выражения административно-правовых норм в различных государствах мира. Интеграционные процессы, происходящие в мировом сообществе, повлекли существенные изменения в системе источников административного права. Влияние этих процессов на отечественную административную правовую сферу все еще недостаточно исследовано и вызывает столько же споров, сколько и вопросов о сущности и содержании источников административного права.
В феномене источников административного права преломляются важнейшие проблемы проводимой модернизации государственного управления. В современных условиях решение проблем понимания содержания и совершенствования системы источников административного права во многом связано с результатами административной реформы в целом. Реализация идеи правового государства предполагает наличие научно обоснованной концепции административного законодательства. А развитие источников административного права, как показывает анализ, происходит без какой-либо системы.
Научные административно-правовые исследования необходимо направить на выявление всех возможных источников административного права в рамках российской правовой системы, на изучение их связей и место каждого из них в их системе. Можно сказать, что научная разработка понятия "источники административного права" и их системы диктуется потребностями реформирования управленческих отношений в нашей стране, тенденциями и приоритетами развития отечественного законодательства.
До настоящего времени в отечественной юридической науке отсутствует общепринятое понятие "источник административного права". Усматривается определенная преемственность в подходах к определению источников административного права в работах советского и постсоветского периодов. В то же время определение понятия "источник административного права" претерпело существенные изменения, связанные с интеграционными процессами в мировом сообществе, которые повлекли преобразования, затронувшие российскую правовую систему. Источник административного права стал рассматриваться шире, чем нормативный правовой акт, содержащий нормы административного права. Современными учеными он трактуется как официальный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы, что позволяет существенно расширить круг источников административного права и рассматривать иные формы, кроме нормативного правового акта, в качестве источников административного права.
На наш взгляд, под источниками административного права следует понимать используемые государством официальные документальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) административно-правовых норм, исходящие от государственных органов и должностных лиц (как Российской Федерации, так и ее субъектов), органов и должностных лиц муниципальных образований, иных уполномоченных государством или органами местного самоуправления организаций и физических лиц, осуществляющих государственное управление на основе соответствующих нормативных правовых актов. Понятие источника административного права означает форму общих правил поведения (внешнюю форму их выражения), регулирующих отношения административного характера.
Представляется, что разнообразие форм, используемых для внутренней организации административного права, свидетельствует об определенном единстве содержания и форм источников административного права. Поэтому источник административного права в формально-юридическом значении следует рассматривать совпадающим не только с одной из форм выражения норм административного права, но и с их изменением или отменой. В частности, изменение или отмена норм административного права определяет соответствующее содержание административного права и объективирует его новую форму - постановление суда, что приводит к необходимости официального признания со стороны государства нового вида источника административного права в соответствующей содержанию форме.
Содержательная сторона внешней формы (источника) административного права показывает, каким образом государственная власть и органы местного самоуправления создают, признают, объективируют, изменяют, отменяют общеобязательные правила, доводят их до адресатов. Государство, устанавливая и признавая систему форм административного права, наделяет их качествами официальности, предусматривает меры государственной защиты.
Все источники административного права являются единым целым, наполняющим его систему конкретным нормативным содержанием. Системность и иерархичность источников административного права являются основой эффективного функционирования системы административного права, что позволяет упорядочить общественные отношения в сфере управления.
Система источников административного права является сложным образованием, имеющим взаимные связи между ее элементами. Синергетические свойства системы источников административного права указывают, что ее развитие определяется не столько внешними факторами, сколько процессами, происходящими внутри системы. Внешние факторы могут лишь моделировать систему источников административного права, а способность выполнить социальный заказ зависит от ее внутренних свойств. В переходный период система российского административного права не утратила своей целостности и функциональных возможностей, а лишь изменила свою целевую ориентацию и в соответствии с ней обновляет свою структуру. Внутри системы источников административного права проявляются сложные связи иерархии, взаимодополняемости, координации. Следовательно, состав, тенденции развития системы источников административного права находятся в непосредственной зависимости от ее системных качеств и свойств. Поэтому признание или исключение новых видов источников административного права должно рассматриваться через призму их системно-функциональных связей.
Ввиду интеграционных процессов, происходящих в настоящее время, и общих тенденций развития системы источников административного права необходимо восполнить эту систему источниками административного права, которые существуют фактически, но пока не получили официальную оценку со стороны государства.
После принятия Конституции Российской Федерации сформировалась четырехуровневая система источников административного права: 1) федеральный уровень; 2) уровень субъектов Федерации; 3) уровень муниципальных образований; 4) уровень локальных нормативных правовых актов. Необходимо закрепление вопросов иерархического построения системы источников российского права в Федеральном законе "Об источниках права Российской Федерации".
— это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.
Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные . Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и управленческих актов. В современных условиях система источников административного права усложняется, поскольку в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.
Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).
В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.
К числу правовых источников административного права относятся:
- федеральные конституционные законы; федеральные законы;
- постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ;
- правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
- нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:
- законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
- правовые акты органов местного самоуправления, их администрации и исполнительных органов, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий.
Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов РФ, а также , являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции данных органов.
В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.
Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.
Виды источников административного права:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – включаются в систему источников норм административного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
2. Конституция РФ, а также конституции и уставы субъектов Федерации – содержат нормы, имеющие определенную административно-правовую направленность, например нормы, устанавливающие основы организации и функционирования исполнительной власти и др.
3. Законы (федеральные, конституционные, основы законодательства, а также законы субъектов Федерации) – регулируют различные вопросы в сфере организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и т. д.
4. Указы Президента РФ и нормативные правовые акты глав субъектов Федерации – определяют правовой статус федеральных органов исполнительной власти, которые находятся под руководством Президента РФ и глав субъектов Федерации (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.)).
5. Постановление Правительства РФ и нормативные правовые акты правительств (администраций) субъектов Федерации – утверждают различного рода правила и порядок осуществления той или иной деятельности в сфере управленческой деятельности (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 330).
6. Нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления – регулируют различные сферы общественных отношений в соответствии с переданными государственно-властными полномочиями.
7. Публичные договоры – федеративные, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов и т. д.
Формы источников административного права:
– правила – чаще всего обязательны для обеих сторон управленческого процесса, утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;
– положения – делятся на предметные (группируют нормы, призванные регулировать определенную группу отношений, и органические);
– инструкции, порядки, методические указания (рекомендации);
– уставы – в данной форме группируется значительное количество норм;
– кодексы – группируют нормы института административной ответственности. Систематизация – это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами.
Цель систематизации – упорядочение накопленного нормативно-правового материала с его последующим анализом, в результате чего определяются взаимосвязи законодательных актов, выявляются противоречия, дублирование, пробелы и другие недостатки; далее, как следствие, вместо нескольких законов разрабатывается комплексный закон в определенной сфере.
Тема 3. Административное право
- Понятие, система и источники административного права.
- Правовой статус и структура органов государственного управления (органов исполнительной власти).
- Правовые основы государственной гражданской службы.
- Административное правонарушение: понятие, состав.
- Административная ответственность и административное наказание.
Понятие, система и источники административного права
Административное право – это отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти. Администрация (от лат.administratio) - это управление, руководство.
Административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия.
К предмету административного права относятся административно-правовые отношения, которые можно разделить на три вида:
1) Внутриаппаратные отношения. Соответствующие правовые нормы закрепляют систему исполнительных органов власти, организацию их внутренней деятельности.
2) Внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.
3) Отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства.
Административное судопроизводство – это рассмотрение судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.
Главная составляющая предмета административного права – это группа отношений органов власти с гражданами и организациями.
Особенностью административно-правовыхотношений является то, что для большинства таких отношений характерно юридическое неравенство субъектов (одной стороне отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне).
Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.
Метод административного права – это совокупность правовых приемов и способов, с помощью которых регулируются управленческие отношения.
Метод регулирования административного права предполагает сочетание императивных и диспозитивных норм с преобладанием императивных.
Метод административно-правового регулирования включает в себя:
1. Установление определенного порядка действий (предписание).
2. Предоставление возможности совершать либо не совершать действия, предусмотренные административно-правовой нормой, в условиях, определенных данной нормой (дозволение).
Система административного права состоит из двух частей - Общей и Особенной.
Общая часть административного права включает основные институты административного права:
- понятие, предмет, метод административного права;
- субъекты административного права;
- основы организации и деятельности исполнительной власти;
- обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти
- административное правонарушение и административная ответственность.
Особенная часть административного права включает такие институты как:
· управление в экономической сфере,
· управление в социально-культурной сфере,
· управление в административно-политической сфере.
Виды источников административного права :
1. Законы РФ:
Конституция РФ;
Акты Федерального Собрания (федеральные конституционные законы; федеральные законы: Основы законодательства, кодексы и др.; декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания).
2. Подзаконные федеральные акты:
Указы, распоряжения Президента РФ;
Постановления, распоряжения Правительства РФ;
Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов.
3. Законы субъектов РФ:
Конституции, уставы субъектов РФ;
Законы субъектов РФ;
4. Подзаконные акты субъектов РФ:
Уставы, распоряжения глав исполнительной власти субъектов РФ;
Постановления, распоряжения правительств и иных органов исполнительной власти субъектов РФ;
5. Акты органов местного самоуправления.
Структура административного права в качестве одного из существенных параметров, отражающих его сущность, может быть описана традиционно – как совокупность составляющих административное право норм, объединенных в институты, подотрасли и части административного права.
Административное право – это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.
Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно – правовых институтов. В состав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения.
В Общую часть входят следующие группы институтов:
Закрепляющие основы государственного управления;
Регулирующие административно – правовой статус граждан;
Регулирующие основы организации и административно – правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;
Регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;
Определяющие формы и методы государственного управления;
Обеспечивающие законность управления.
Нормы Особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально – культурной и административно – политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.
Некоторые авторы выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно – юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно – деликтное право».
Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Административно – правовые нормы должны быть оформлены в таком виде, чтобы участники общественных отношений, которым они адресованы, могли с ними ознакомиться.
Огромное количество административно – правовых норм объясняется многообразием источников административного права, что, в свою очередь, обусловлено многообразием нуждающихся в регулировании управленческих общественных отношений.
К числу источников административного права относятся: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; акты палат Федерального Собрания; постановления Правительства Российской Федерации и утверждаемые ими положения и правила; постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, издаваемые федеральными органами исполнительной власти; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты их законодательных органов; акты президентов республик в составе Российской Федерации, имеющие нормативный характер, а также утверждаемые ими положения; постановления правительств субъектов Федерации, а также утверждаемые ими положения и правила; постановления глав администраций (губернаторов) субъектов Федерации и пр.
Наличие столь большого числа источников административного права, причем разной юридической силы, делает невозможным создание единого административного кодекса. Кодифицировать, возможно, лишь отдельные институты административного права, например институт административной ответственности.
Что касается принципов административного права, то можно называть следующие:
Иерархичность построения субъектов и их отношений;
Подзаконность деятельности;
Функционально – специализированный характер деятельности;
Участие граждан и их объединений в государственном управлении;
Осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.
Некоторые ученые предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделение двух категорий принципов: конституционных и организационно – функциональных. Если конституционные принципы (политико – юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.
В целом под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающих идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.
