Порядок судебного обжалования нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Оспаривание нормативных правовых актов Оспаривание нормативных правовых актов

(в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ

от 10.06.2010 N 13 , от 09.02.2012 N 3)

Обсудив материалы проведенного обобщения практики рассмотрения судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, Пленум отмечает, что у судов возникли вопросы, требующие разрешения. В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов Пленум Верховного Суда Российской Федерации постановляет дать судам следующие разъяснения:

1. Лица, перечисленные в частях 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции Российской Федерации, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:

об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;

об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральным законом от 02.07.2013 N 153-ФЗ статья 138 Налогового кодекса РФ изложена в новой редакции, в пункте 4 которой указано, что обжалование организациями и физическими лицами в судебном порядке актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц производится в порядке, предусмотренном соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", статьей 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. Частью 4 статьи 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации). При этом следует иметь в виду, что к иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные статьей 27 ГПК РФ и пунктом 1 части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (статья 23 ГПК РФ).

Установленная частью 4 статьи 251 ГПК РФ подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт.

3. По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. В соответствии с частью 1 статьи 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

4. В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1 , пункта 3 статьи 22 , статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании части 3 статьи 45 и части 2 статьи 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

5. Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в части 2 статьи 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

6. В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (часть 2 статьи 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

7. Заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в частях 5 и 6 статьи 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта или его части помимо копии этого акта либо его части должны быть приобщены копия заявления, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя (статья 132 , часть 6 статьи 251 ГПК РФ).

Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков (статья 136 ГПК РФ).

Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131 , 132 ГПК РФ при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ).

8. Учитывая, что главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, судья не вправе возвращать заявление в связи с тем, что заявитель предварительно не обращался в орган или к должностному лицу, издавшим этот акт, по вопросу его отмены или изменения.

9. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

10. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю.

11. Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда:

заявление неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку оно подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке. В определении следует указать нормы закона, согласно которым рассмотрение дела об оспаривании данного нормативного правового акта или его части должно осуществляться в ином судебном порядке;

в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица лицом, не имеющим права в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (например, профсоюзными организациями в защиту прав и свобод своих членов);

в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части;

имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246 , статья 248 , часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (части 1 и 2 статьи 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 ГПК РФ);

в заявлении оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со статьей 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

12. В связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1 - 3 статьи 34 , часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

13. Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Вместе с тем в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

14. Имея в виду, что в соответствии с частью 7 статьи 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта, судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным статьей 139 ГПК РФ.

15. Суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного заседания (часть 1 статьи 252 ГПК РФ). Извещение указанных лиц допускается, в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется.

(в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 N 3)

С учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных частью 4 статьи 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции (статья 226 ГПК РФ, часть 4 статьи 246 ГПК РФ), но и при кассационном рассмотрении дела (статья 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (часть 1 статьи 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции.

16. В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Определив в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает соответствующие орган или должностное лицо представить указанные доказательства. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица согласно части второй названной статьи могут быть подвергнуты штрафу. В необходимых случаях суд истребует доказательства и по своей инициативе.

17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

А) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1 , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями), а вопросы местного значения - в статьях 14 , 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

г) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации соответственно);

д) законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

е) исключен. - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 N 13;

(см. текст в предыдущей редакции)

ж) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

19. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда:

процедура принятия закона субъекта Российской Федерации противоречит части 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями);

нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

20. Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

22. Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

23. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Если в самом нормативном правовом акте установлена дата вступления его в силу, но в отношении нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений, предусмотрены специальные правила вступления их в силу (в частности, в отношении актов налогового, таможенного законодательства), следует проверять соблюдение этих правил при определении даты вступления в силу оспариваемого акта. Например, порядок вступления в силу нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, вводящего налог, необходимо признавать нарушенным, если такой акт вступил в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования, поскольку в данном случае не были соблюдены специальные правила вступления в силу актов законодательства о налогах, установленные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации.

24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

25. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

26. При рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

27. Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

28. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Вместе с тем исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98 , части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В том случае, если недействующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.

30. Принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

В том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части.

Е.Н. Каменева, аспирантка кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Вопрос об удалении нормативного правового акта субъекта Российской Федерации из правовой системы решается в судебном порядке в рамках правового спора между органом (должностным лицом), принявшим акт, и субъектом, требующим признания его незаконным. Сам факт наличия такого спора и его характер позволяют использовать термин "оспаривание правового акта".

Существует мнение, что оспаривание правового акта может осуществляться опосредованно, через спор заинтересованных субъектов о защите субъективных прав, и сводиться к решению вопроса о применении надлежащих нормативных актов и об отказе применения актов, в отношении которых суд установит, что они незаконны <*>. Данный спор и решение по делу не имеют целью исключить правовой акт из правовой системы, признать его незаконным и, следовательно, недействующим. Поскольку сам правовой акт не является предметом спора, решение по делу не лишает его правовой силы, соответственно, нельзя говорить и об оспаривании правового акта.

В связи с изложенным в настоящей статье речь пойдет о так называемом непосредственном оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Непосредственное оспаривание осуществляется безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В данном случае суд не отказывает в применении правового акта, а признает его неконституционным, несоответствующим законодательству, что влечет утрату им юридической силы, невозможность применения, изменение или отмену акта соответствующим органом. Хотя жалобы граждан или заявления прокуроров в интересах определенных лиц содержат ссылки на конкретные права, которые нарушаются оспариваемым актом, фактически предметом спора является признание правового акта незаконным. По этой причине подобные дела также следует относить к непосредственному оспариванию.

Споры о законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов, судами общей юрисдикции. В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, арбитражным судам не подведомственно рассмотрение дел об обжаловании нормативных правовых актов. Однако существует ряд федеральных законов, которые предоставляют право оспаривать нормативные правовые акты в арбитражные суды. В основном речь идет об обжаловании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. К примеру, такое право предоставлено организациям и индивидуальным предпринимателям в отношении нормативных актов налоговых органов ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации могут быть оспорены только в Конституционный Суд. Кроме этого, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации", а также Определением Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. конституции (уставы) субъектов Российской Федерации как акты, определяющие конституционный статус субъекта, могут быть предметом рассмотрения только в конституционном судопроизводстве, в том числе и на предмет соответствия федеральному закону, и не подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции <*>. На соответствие федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов, кроме конституций (уставов), могут быть оспорены в суды общей юрисдикции.

В статье будут затронуты вопросы оспаривания нормативных правовых актов субъектов Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и судах общей юрисдикции.

Одним из способов оспаривания действительности нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о Конституционном Суде) <*> установлен перечень лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд, полномочия Суда, процедура принятия решения и другие вопросы.

Говоря о процедуре оспаривания правовых актов субъектов в Конституционном Суде, следует подчеркнуть, что последний разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации только нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 85 Закона о Конституционном Суде устанавливает два специальных требования к запросам в Конституционный Суд, которые по отношению к нормативным правовым актам субъектов формулируются следующим образом:

1. Запрос допустим, если нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов.
2. Запрос допустим, если заявитель считает нормативный акт либо отдельные положения не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти субъектов или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Представляется, что конституционность нормативного акта субъекта должна быть проверена прежде всего с позиций принципа разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти, а затем уже по содержанию норм (материальный контроль) и по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль). Конституционный Суд должен оценивать как буквальный смысл акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном Суде). Несоответствие нормативного акта хотя бы одному из перечисленных оснований проверки налагает на Конституционный Суд обязанность признать нормативный акт неконституционным.

Правом обратиться в Конституционный Суд наделены граждане (объединения граждан) и суды. Однако их право ограничено оспариванием только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Граждане могут обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод таким законом, а суды - с запросом о его конституционности.

Конституция Российской Федерации и Закон о Конституционном Суде не предусматривают право любого гражданина обратиться с конституционной жалобой в интересах других лиц на нарушение их прав. В конституционном судопроизводстве не допускаются "народные жалобы" в отличие от гражданского судопроизводства.

Жалоба на нарушение законом субъекта Российской Федерации конституционных прав и свобод допустима, если он затрагивает конституционные права и свободы. Необходимо указать, какие конкретно права и свободы затронуты. Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли действительно нарушены права гражданина в конкретном деле.

Жалоба также допустима, если закон субъекта применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (п. 2 ст. 97 Закона о Конституционном Суде). В Конституционный Суд необходимо предоставить копию официального документа, подтверждающего применение или возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела.

Закон может быть оспорен лишь в части, примененной или подлежащей применению в деле заявителя. Для признания жалобы допустимой не имеет значения, имеется ли решение суда общей юрисдикции, каково его содержание и рассмотрено ли дело всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд не проверяет судебные решения, их обоснованность и законность.

Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд лишь в том случае, если он полагает, что имеется неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его конституционные права и свободы закон субъекта.

В жалобе на нарушение прав и свобод ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" граждане указали, что установленное данным Законом проведение выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах нарушает равенство прав избирателей по признаку места жительства, а также нарушает права кандидатов в депутаты и, следовательно, ч. 2 ст. 3 Закона противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации <*>. Данный Закон был применен в конкретном деле, поскольку в соответствии с ним были проведены выборы в Законодательное Собрание; кроме этого, граждане обращались в Оренбургский областной суд с жалобой на нарушение их прав и свобод, однако в удовлетворении жалобы он отказал. Верховный Суд Российской Федерации оставил решение областного суда без изменения. Таким образом, указанная жалоба отвечала требованиям допустимости. Необходимо отметить, что в постановлении, принятом в связи с рассмотрением этого дела, Конституционный Суд в качестве доказательства применения Закона Оренбургской области в конкретном деле указал лишь на проведение выборов в соответствии с ним.

Конституционный Суд 23 марта 2000 г. признал оспариваемые нормы Закона Оренбургской области не соответствующими Конституции Российской Федерации. Одновременно Конституционный Суд вышел за пределы требований, изложенных в жалобе, и рассмотрел конституционность Закона Оренбургской области "Об утверждении схем избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области". Хотя Конституционный Суд указал, что данные законы должны рассматриваться в их взаимосвязи, представляется, что он вышел за рамки своих полномочий, установленных ст. 74 Закона о Конституционном Суде, предусматривающей, что Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

На сегодняшний день дела по жалобам граждан на нарушение прав и свобод законами субъектов Российской Федерации составляют небольшой процент в общей массе дел Конституционного Суда.

В практику судебного контроля введен институт обращения судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Статьей 101 Закона о Конституционном Суде установлено, что суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона.

Предметом запроса может быть закон субъекта Российской Федерации любого содержания, необязательно затрагивающий конституционные права и свободы граждан.

В Конституционный Суд может обратиться любой суд при рассмотрении дела в любой инстанции. Понятие "суд" включает в себя как судью, единолично рассматривающего дело, так и коллегиально действующие составы суда. Полномочие обратиться с запросом в Конституционный Суд предоставлено судам при рассмотрении любых дел. В запросе суда необходима прямая ссылка на те нормы Конституции, которым оспариваемый закон субъекта не соответствует.

Следует отметить, что суды не пользуются своим правом обращения в Конституционный Суд в отношении законов субъектов. Исключение составляет Верховный Суд Российской Федерации. Однако Конституционным Судом к настоящему времени по запросам Верховного Суда принято лишь два постановления. Такое положение дел объясняется рядом факторов: нежеланием, а зачастую неумением судов подготовить запрос, а также нерешенностью вопроса, является ли направление запроса обязанностью или правом суда.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> установлено, что суд общей юрисдикции должен обратиться в Конституционный Суд с запросом, если у него возникали сомнения в конституционности соответствующего нормативного акта субъекта. Однако, если он твердо убежден, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не соответствует Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует, суд должен вынести решение непосредственно на основании норм Конституции. Такая позиция объясняется тем, что ч. 4 ст. 125 Конституции не содержит указаний на обязанность судов направлять в Конституционный Суд запросы о проверке конституционности законов, применяемых в конкретном деле. Нет такой обязанности и у граждан, считающих, что примененный или подлежащий применению в деле закон нарушает их конституционные права и свободы. "Обращение в суд в связи с защитой субъективных прав ни для кого не может устанавливаться в качестве обязанности, но всегда только право, которое определенные субъекты используют по своему усмотрению; иное противоречило бы природе правосудия" <**>. Нельзя не согласиться с этим мнением, но только учитывая, что они относятся к правам граждан, а не к полномочиям судов. Суды призваны защищать права и свободы граждан. Решение Конституционного Суда о признании акта неконституционным, как известно, ведет к утрате его силы. Следовательно, если признать обращение в Конституционный Суд правом судов, то законы, в отношении которых возникает сомнение в их конституционности, не лишаются юридической силы, они могут применяться в другом деле, должны исполняться гражданами, организациями, органами власти. Может возникнуть парадоксальная ситуация, когда в одном случае акт не будет применен судом, а в другом деле будет применен как законный, что прежде всего отразится на правах и интересах граждан, будет подрывать существующий правопорядок.

В связи с этим более верной представляется позиция, нашедшая отражение в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" <*>, обязывающая суды общей юрисдикции в случае, если они придут к выводу о несоответствии закона субъекта Российской Федерации Конституции, обратиться в Конституционный Суд.

Обязанность обратиться с запросом возникает и тогда, когда суд, отказавшись от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешит дело на основе норм Конституции.

Последствием признания нормативного правового акта субъекта или его отдельных положений неконституционными является утрата ими юридической силы. Как правило, акты утрачивают силу с момента оглашения решения. В то же время Конституционный Суд в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Закона о Конституционном Суде в своем решении определяет порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования. Исходя из этого Конституционный Суд в исключительных случаях, когда признание нормативного акта утратившим силу затрагивает права и свободы граждан, может отложить исполнение своего решения; но это не означает, что нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются не соответствующими Конституции на будущее. Они признаются таковыми в момент вынесения решения. Конституционный Суд устанавливает срок приведения неконституционного акта в соответствие с Конституцией, а в случае если акт не будет приведен в соответствие, срок утраты им силы. В частности, в п. 9 мотивировочной части Постановления от 30 января 2001 г. N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации Конституционный Суд установил, что налог с продаж, введенный на основании федерального закона законами субъектов Российской Федерации, является источником доходной части бюджетов субъектов и местных бюджетов <*>. Немедленное признание оспариваемых положений утратившими силу может повлечь неисполнение указанных бюджетов и привести к нарушению прав и свобод граждан. В связи с этим Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также ряда законов субъектов Российской Федерации, но в то же время установил, что указанные положения должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, во всяком случае, утратят силу не позднее 1 января 2002 года.

В случае признания акта неконституционным и утраты им юридической силы отмены акта со стороны органа или должностного лица, его принявшего, не требуется. Более того, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами, в том числе судами.

Однако решение Конституционного Суда является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на неконституционном акте либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения неконституционных нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В связи с указанным выше Постановлением Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П возник вопрос, можно ли оспаривать законы субъектов Федерации на предмет их соответствия п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", признанного неконституционным, однако не утратившим силу. С одной стороны, в случае возникновения спора о соответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Закону Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" суд общей юрисдикции в соответствии с Законом о Конституционном Суде не может выносить решение на основании неконституционного закона. Он должен отказать в принятии искового заявления либо прекратить производство по делу. В то же время данный Федеральный закон не утратил силу, и, если нормативный правовой акт субъекта ему противоречит, он может быть проверен на соответствие Федеральному закону до утраты им юридической силы. Такая позиция была выражена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 1 июня 2001 г. по делу по жалобе гражданина о признании несоответствующим федеральному законодательству Закона города Москвы "О налоге с продаж". Представляется, что эта позиция не соответствует Закону о Конституционном Суде. В то же время она не лишена определенной логики. Однако ее правовое оформление требует внесения изменений в Закон о Конституционном Суде.

Правоприменительные акты, включая решения судов, основанные на неконституционном акте, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

К сожалению, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации такого основания для пересмотра решения, как признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, нет. Следовательно, при вынесении решения о пересмотре дела суд должен ссылаться на нормы Закона о Конституционном Суде, к примеру, п. 2 ст. 100. Целесообразно внести дополнения в процессуальное законодательство, поскольку именно процессуальные кодексы регулируют отношения в области осуществления правосудия.

Важно подчеркнуть, что Конституционный Суд не является по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Он самостоятелен и не подменяет другие суды. В свою очередь, последние также не должны рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции Конституционного Суда.

Право оспаривать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции в соответствии с законодательством Российской Федерации принадлежит гражданам, организациям, прокурорам, органам государственной власти, органам местного самоуправления.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации подсудны судам субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" изложил свою позицию по вопросам полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области рассмотрения вопросов оспаривания нормативных правовых актов, а также разграничения компетенции между этими судами и Конституционным Судом. Данное Постановление только усилило неопределенность в решении указанных вопросов и в определенной мере ограничило полномочия судов.

Конституционный Суд, давая толкование ст. ст. 125, 126, 127 Конституции в указанном Постановлении, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия нормативных правовых актов, перечисленных в п. п. "а", "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, в том числе нормативных правовых актов субъектов, иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции, до принятия федерального конституционного закона, в котором будут закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел и другие вопросы. Только с появлением такого закона суды будут наделены правом признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П суды заняли двойственную позицию: в одних случаях они отказывали в принятии заявления или прекращали производство по делу, в других - рассматривали такие споры. В частности, Московский городской суд отклонил ходатайство представителей правительства Москвы по делу по жалобе на Постановление правительства Москвы от 11 ноября 1997 г. N 797 "Об изменении порядка регистрации акционерных обществ в г. Москве" о прекращении производства по делу в соответствии с Постановлением от 16 июня 1998 г. N 19-П. В апреле 1999 года Верховный Суд со ссылкой на данное Постановление отменил решение Московского городского суда и прекратил производство по делу.

Пытаясь смягчить позицию, нашедшую отражение в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, Конституционный Суд в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П установил, что полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, если оно основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует соответствующий федеральный конституционный закон. Следовательно, Постановлением подтверждается право судов общей юрисдикции рассматривать дела о соответствии законов субъектов федеральным законам в порядке нормоконтроля по заявлению прокуроров.

Однако Конституционный Суд полагает, что утрата законом субъекта Российской Федерации юридической силы возможна только в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, отмена закона принявшим его органом не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда. Признать закон субъекта противоречащим федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу суд общей юрисдикции не может.

В конечном итоге Конституционный Суд постановил, что суды общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Различия же между понятиями недействительный и недействующий, юридические последствия признания актов таковыми объясняются различиями между несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону. Представляется, что такое обоснование различий терминов носит надуманный характер. Конституционный Суд внес путаницу в использование таких терминов, как "отмена", "признание недействительным, недействующим", "утрата юридической силы".

Можно согласиться с Особым мнением судьи Конституционного Суда Г.А. Жилина по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", указывавшего, что "сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду". Он полагает, что понятия "недействительный" и "недействующий" выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах. Признанием акта недействующим устанавливаются последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным. Понятие недействительности нормативных актов характеризует материально-правовые последствия вступления решения суда в законную силу для защиты субъективных прав, нарушенных актом.

Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации установил в резолютивной части Постановления от 11 апреля 2000 г. N 6-П право уполномоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону, возложив на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует статьям 125, 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5, 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3, 36 Закона о Конституционном Суде.

Поскольку в Постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. N 6-П речь идет о законах, остается нерешенным вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции в отношении иных нормативных правовых актов субъектов. Представляется, что указанные положения Постановления необходимо распространить и на иные нормативные правовые акты субъектов.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Порядок обжалования гражданами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (далее - ГПК РСФСР), Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>.

Право граждан на обращение в суд ограничено определенными рамками. Раньше граждане не имели право оспаривать акты вне связи с нарушением их прав и свобод. Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ были внесены изменения в ГПК РСФСР, в частности, было установлено, что в случаях, предусмотренных законом, граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц. Такое право принадлежит также государственным органам, органам местного самоуправления, организациям. По-прежнему граждане могут обжаловать акты в связи с нарушениями прав и свобод, но уже не только в отношении себя или конкретных лиц, но и в отношении неопределенного круга лиц, что предоставляет широкие возможности в отношении оспаривания нормативных актов субъектов Российской Федерации, поскольку несоответствие этих актов федеральному законодательству, как правило, влечет нарушение прав и свобод граждан. Как отметил судья Конституционного Суда Н.В. Витрук в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П, при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных актов в порядке нормоконтроля должны быть применены конституционные положения о праве граждан на судебную защиту. "Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта".

Предметом жалобы гражданина в соответствии со ст. 239.2 ГПК РСФСР могут быть нормативные правовые акты субъектов, в результате издания которых нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Жители г. Москвы обратились в Московский городской суд с жалобой о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ряда статей Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве", обосновывая свое обращение в суд тем, что данным Законом нарушается их право, а также право всех жителей Москвы на осуществление местного самоуправления. Мосгорсуд удовлетворил жалобу и признал оспариваемые положения Закона города Москвы противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению.

Не могут быть предметом рассмотрения судами общей юрисдикции нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В ГПК РСФСР не установлено право судов отменять соответствующее решение органа государственной власти или должностного лица. Если суд признает жалобу обоснованной, он признает нормативный акт или его часть незаконными и принимает решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. В соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта или его части незаконными этот акт или его часть считаются недействующими. Обязанность изменить или отменить нормативный акт возлагается на орган, принявший акт. Кроме этого, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в случае установления обоснованности жалобы суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица, государственного служащего за действия, приведшие к нарушению прав и свобод.

К моменту вынесения решения судом о незаконности нормативного правового акта субъекта этим актом могли бы быть нарушены права широкого круга лиц, в соответствии с ним были изданы правоприменительные акты. Поэтому является необходимым в решении определить порядок его исполнения, действия государственных органов для устранения негативных последствий. Как правило, в решениях, касающихся нормативных правовых актов субъектов, особенно законов, устанавливается лишь их несоответствие федеральному законодательству.

Орган государственной власти обязан исполнить решение суда, в том числе отменить незаконный акт и сообщить об этом суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения возможно привлечение государственного служащего к уголовной ответственности в соответствии со статьей 315 УК РФ. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> установлена возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта в случае невыполнения решения суда в установленном порядке и в срок.

К субъектам, имеющим право оспаривать в судах правовые акты органов государственной власти, относится прокурор. Прокурор может подавать заявление о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, а также жалобу в интересах конкретного лица на действия органов государственной власти и должностных лиц, если этими действиями нарушаются права и свободы. К примеру, прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащем применению Закона города Москвы "О финансовых ресурсах района в городе Москве" в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", закрепляющих право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Решением Мосгорсуда от 27 апреля 2001 г. заявление было удовлетворено. Определением Верховного Суда от 29 июня 2001 г. решение было оставлено в силе.

В конечном итоге хотелось бы отметить, что существующий порядок оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации несовершенен. Требуется детальная проработка и закрепление в законодательстве эффективного механизма защиты прав граждан и организаций не только путем непосредственного обращения в суд с жалобой, но и путем оспаривания уполномоченными субъектами незаконных нормативных правовых актов. Для этого необходимо законодательно разграничить полномочия Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, принять федеральный конституционный закон, который позволит судам общей юрисдикции признавать нормативные правовые акты субъектов незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу, внести изменения в процессуальное законодательство, упорядочив процедуру оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, рассмотрения судом таких дел, последствия признания нормативных правовых актов незаконными.

АПК РФ.

Регистрации нормативных актов министерств и ведомств утвержден Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 в редакции от 11.02.99 N 154, от 30.09.02 N 715 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

В п.15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста РФ от 14.07.99 N 217, дан перечень актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию. В этот перечень включены акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты), но при условии, что они не содержат новых правовых норм.

В связи с этим практикой Верховного суда РФ выработан подход, при котором суду необходимо признавать незаконным акт в случае установления факта нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта (Бюллетень Верховного суда РФ N 8, 1998 г., стр.15).

Р.Г. Волкова*

СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблема качества действующего законодательства, в том числе регионального, породила различные способы выявления и устранения имеющихся недостатков нормативных правовых актов, одним из которых является их судебное оспаривание.

Понятие оспаривания нормативных правовых актов. В российском законодательстве, применительно к проверке судом соответствия оспариваемых нормативных правовых актов законам и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, используются различные термины: «оспаривание»1, «обжалование»2, «проверка конституционности»3, что не способствует четкости и однозначности в формулировании соответствующих норм правовых актов, затрудняя их толкование и применение. Разнообразие терминов нуждается в унификации, выработке единого обобщающего понятия.

Из всех перечисленных выше терминов, применяемых законодателем для обозначения судебного контроля законности норма-

* Волкова Раиса Григорьевна - научный сотрудник отдела права ИФиП УрО РАН.

1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (гл. 23) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

2 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993. № 19. Ст. 685; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (глава XII).

3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447 (Ст. 72, 84-87 и др.).

тивных правовых актов, наиболее широким по объему и общим по смыслу является «оспаривание нормативного правового акта», поэтому он может быть использован в качестве универсального. Его обобщающий характер отмечается и в литературе. В частности, Д.И. Черкаев понимает термин «оспаривание» правовых актов «как наиболее общий для судебных дел, в ходе которых предметом судебного спора является проверка юридической силы (обязательности) правового акта»1.

Термин «оспаривание нормативных правовых актов» впервые официально применен законодателем в Федеральном законе от 7 августа 2000 года №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»2. Действующее процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года3 (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации 2002 года4 (далее - ГПК РФ) посвящают судебному рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов отдельные главы, не определяя при этом само понятие оспаривание нормативных правовых актов.

В общелитературном смысле понятие «оспаривание» толкуется как объявление спорным, заявление о своем несогласии с чем-нибудь5, что вполне может быть использовано и при определении юридического смысла исследуемого термина. Поскольку само по себе обращение в судебный орган за разрешением вопроса о соответствии конкретного нормативного правового акта закону или

1 Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер, 2001. № 12.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. № 33. Ст. 3346.

3 Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 30. Ст. 3012.

4 Федеральный закон Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4532.

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С. 373.

иному нормативному правовому акту большей юридической силы свидетельствует о наличии спора, об отсутствии согласия между сторонами. В данном случае имеет место спор, предметом которого является соответствие или несоответствие нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспорить законность нормативного правового акта можно только в суде. Закон не предусматривает каких-либо обязательных процедур досудебного обращения за разрешением сомнений в законности оспариваемого акта. Более того, правовой акт приобретает статус оспариваемого только в случае несогласия нормотворческого органа с оценкой его как не соответствующего нормативному правовому акту более высокой юридической силы и обращения заинтересованного лица в суд за разрешением возникшего противоречия.

Можно предложить следующее определение исследуемого понятия: оспаривание нормативного правового акта - официальное обращение заинтересованного лица в суд с заявлением о разрешении вопроса о законности нормативного правового акта, который, по мнению заявителя, не соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы.

Для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта процессуальное законодательство предусматривает общие и специальные требования. Общим для всех заявителей является требование о несоответствии оспариваемого акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы. В качестве специального требования (для граждан) является нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя. В этой части понятие «оспаривание» включает в себя понятие «обжалование» и выступает по отношению к нему как более широкое по объему.

Понятие «обжалование» в юридической литературе длительное время определялось однозначно с понятием «жалоба», как «обращение в государственный либо общественный орган или к их должностным лицам по поводу нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина, общественной организации, предприятия и т.д.)»1. М.В. Карасева, учитывая при-

1 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 122.

менение термина «обжалование» в Конституции СССР 1977 г., уточняет его ранее действовавшее значение и определяет как «обращение (в смысле активного действия гражданина) или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов»1. Поэтому обжалование возможно только в случаях выявления нарушения прав и охраняемых законом интересов конкретного лица.

Проверка конституционности нормативных правовых актов -понятие, используемое при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дел о соответствии нормативных правовых актов (в том числе региональных) Конституции Российской Федерации и может быть расценено как частный случай оспаривания нормативных правовых актов в определенном суде. Поэтому его объем, несомненно, уже объема понятия «оспаривание» нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые могут быть оспорены в суде. Виды нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые могут быть оспорены в судебном порядке, перечислены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»2. В соответствии с п. 5 ст. 27 упомянутого закона в судебном порядке могут быть обжалованы законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

В зависимости от юридической силы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на законы и обладающие по сравнению с ними меньшей юридической силой

1 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1989. С. 20.

2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.

подзаконные нормативные правовые акты. Высшую юридическую силу среди законов субъектов Российской Федерации имеет конституция либо устав субъекта Российской Федерации1.

Нормативные правовые акты в зависимости от их статуса можно также подразделить на действующие и недействующие. Действующими являются принятые и опубликованные в установленном законом порядке нормативные правовые акты. К недействующим относятся нормативные правовые акты, не вступившие в силу, утратившие силу и акты, действие которых приостановлено.

Анализ норм права позволяет сделать вывод, что в судебном порядке могут быть оспорены только нормативные правовые акты (их отдельные положения), которые на момент обращения в суд были действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения. Такой вывод следует в первую очередь из обязательного требования законодателя указывать в заявлении об оспаривании нормативного правового акта сведения об его опубликовании2. «Если же заявителем не представлены сведения об опубликовании оспариваемого нормативного акта, то судья должен оставить заявление без движения»3 и предоставить заявителю срок для устранения выявленных недостатков. При неисполнении указаний судьи заявление возвращается заявителю (ст. 136 ГПК РФ).

В силу п. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Также не могут применяться любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для все-

1 Подробнее об этом см.: КазанцевМ.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: УрО РАН, 1998. С. 19-23.

2 Ст. 251 ГПК РФ, ст. 192 и 193 АПК РФ.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: опыт первого года / Интервью председателя судебного состава по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Кнышева В.П. и судьи Верховного Суда Российской Федерации Потапенко С.В. // Адвокатские вести, 2004. № 2.

общего сведения. Не подлежащий применению правовой акт как отсутствующий не порождает никаких юридических последствий, поэтому не может быть предметом судебного оспаривания.

При обращении в суд граждан с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов закон установил также специальное требование: оспариваемым актом должны быть нарушены права и законные интересы заявителя. Не вступившие в силу в установленном порядке нормативные правовые акты, в том числе субъектов Российской Федерации, не влекут правовых последствий. Поэтому они не могут служить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут.

На практике наибольшую сложность вызывают вопросы оспаривания недействующих нормативных правовых актов - не вступивших в силу, временно приостановленных и утративших силу. Законодательство не содержит норм, прямо запрещающих оспаривание в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде недействующих нормативных правовых актов.

Оспаривание не вступивших в силу нормативных правовых актов (в том числе по причине их не опубликования в установленном законом порядке) законодательством не предусмотрено, но и прямо не запрещено. На практике суды в таких случаях не принимают обращения к рассмотрению. Не является здесь исключением и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Определением от 4 марта 2004 г. № 50-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа по причине не вступления в силу оспариваемых заявителем норм1.

Вероятно, законодатель не предусмотрел право оспаривания не вступивших в силу нормативных правовых актов с целью пре-

2004 г. №50-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации”»

дотвращения необоснованных обращений в суд. Между тем проверку законности не вступившего в силу правового акта можно использовать в качестве превентивной меры от применения незаконных нормативных правовых актов, а также для предотвращения порождаемых применением таких актов незаконных последствий, что значительно эффективнее их последующего исправления. С учетом огромного массива регионального законодательства возможен дифференцированный подход к определению видов нормативных правовых актов, законность которых может быть проверена в порядке предварительного судебного нормоконтроля. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаева «ввести предварительный конституционный контроль отдельных наиболее важных законов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (например о внесении поправок в конституции, уставы субъектов Российской Федерации...)".

Возможность оспаривания временно приостановленного нормативного правового акта зависит от момента приостановления его действия. Акт, действие которого временно приостановлено, в определенный период времени не действует. Поэтому здесь возможно применение по аналогии правил об оспаривании нормативного правового акта утратившего силу. Временное приостановление силы нормативных правовых актов, как нам представляется, служит препятствием для обращения в суд в период блокирования их действия, но не является основанием для прекращения производства по делу, если временное прекращение действия оспариваемого акта наступило после принятия судом заявления об его оспаривании.

По вопросу оспаривания в арбитражном суде правовых актов, утративших силу, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что в случае, «если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании норма-

1 Будаев К.А. О разграничении полномочий судов по новому Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» // Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 128.

тивного правового акта этот акт в установленном порядке отменен, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать»1. Аналогичные разъяснения для судов общей юрисдикции содержатся и в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации. Длительное время суды, руководствуясь упомянутыми разъяснениями, прекращали производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае его отмены соответствующим нормотворческим органом. Так, по причине признания оспариваемого акта утратившим силу органом его издавшим Определением Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2003 г. было прекращено производство по делу об оспаривании отдельных положений распоряжения мэра г. Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. № 958-р. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определение Санкт-Петербургского городского суда оставила без изменения. В обосновании принятого решения со ссылкой на ст. 253 ГПК РФ было указано, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых свободой прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 мая 2005 г. № 244-О указал, что сама по себе утрата силы нормативным правовым актом после подачи заявления в суд лицом, считающим, что этим актом нарушаются его права и свободы, не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Суд не может прекратить производство по делу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, поскольку фактически это приведет к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод и не отвечает публичной потребности в разрешении

1 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», п. 6 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2004. № 10.

спора о законности оспариваемого акта по существу1. Таким образом были устранены расхождения в позициях судов общей юрисдикции и арбитражных судов с позицией Конституционного Суда Российской Федерации в отношении оспаривания утративших силу нормативных правовых актов.

Так, согласно ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае отмены оспариваемого акта или утраты им силы к началу или в период рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации, производство по делу может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку в результате признания оспариваемого акта неконституционным он утрачивает юридическую силу с момента издания, проверка конституционности утратившего силу или отмененного акта является важной гарантией наиболее полного восстановления нарушенного права.

Подведомственность и подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Подведомственность дела судам конституционной юрисдикции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 125) к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесено разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Региональный нормативный правовой акт, изданный по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, не может быть проверен на соответствие Конституции Российской

2005 г. №244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Ка-реевой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005. № 2. Ст. 3396.

Федерации. Проверка законности таких нормативных правовых актов возможна в ином суде, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, поскольку никакой другой орган, кроме Конституционного Суда Российской Федерации не вправе оценивать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам ведения субъектов Российской Федерации, вообще не могут быть проверены на соответствие основному закону государства. Такое положение противоречит принципу прямого действия Конституции Российской Федерации.

Основные вопросы региональной конституционной юстиции разрешены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, согласно ст. 27 которого субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать на своей территории конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на его территории, конституции (уставу) этого субъекта. Проблемы подведомственности разрешаются в законах субъектов Российской Федерации об их конституционных (уставных) судах.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации вопрос об инстанционной подсудности дел не возникает. В то же время сегодня «широкое распространение получила точка зрения о необходимости установления инстанционности конституционного судопроизводства в России», согласно которой «при разрешении споров, возникающих по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституционным (уставным) судам целесообразно отвести роль первой инстанции с предоставле-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 1. Ст. 1.

нием права обжаловать их постановления в федеральном Конституционном Суде»1.

Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам. Дела об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дело2.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13 августа 2004 г. разъяснил, что поскольку в Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» арбитражные суды не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать заявления об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, «заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)»3.

1 Гаврюсов Ю.В. «Проблемы совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» // Материалы круглого стола «Статус и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти» / Вестник Уставного Суда Свердловской области, 2003. № 1(6). С. 77; Геляхов А.С. К проблеме реализации «осуществления правосудия» в России: (посредством конституционного и административного судопроизводства) // Там же. С. 129.

2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2003. № 2.

3 Пункт 14 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 г. № 80 «О неко-

Исходя из общего положения о том, что рассмотрение дел по оспариванию нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) может быть отнесено к компетенции арбитражных судов только федеральным законом, сами субъекты не вправе устанавливать подведомственность споров по изданным ими правовым актам арбитражному суду. Так как по вопросам, отнесенным к сфере ведения субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты принимаются самими субъектами, они также не могут быть предметом оспаривания в арбитражном суде.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть оспорены в арбитражном суде субъекта Российской Федерации по месту нахождения правотворческого органа, акт которого оспаривается (ч. 1 ст. 34 и ст. 35 АПК РФ). В соответствии со ст.37 АПК РФ территориальная подсудность по данной категории дел может быть изменена по соглашению сторон до принятия арбитражным судом заявления к своему производству.

Подведомственность и подсудность дел судам общей юрисдикции. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) относит к компетенции судов общей юрисдикции проверку законности нормативных правовых актов во всех случаях, когда это не отнесено к компетенции иных судов (ст. 245 ГК РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа по месту нахождения правотворческого органа (ст. 26, 28 ГПК РФ). Сложности в данном случае возникают при определении подсудности дел суду города федерального значения.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством законность одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, кроме его конституции (ус-

торых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь, 2004. № 38.

тава), и нормативных правовых актов, изданных по предметам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, может быть проверена в судебном порядке как минимум дважды, а в субъектах, где есть конституционный (уставный) суд, - трижды. Такая ситуация возможна в связи с тем, что один и тот же региональный правовой акт может быть проверен на соответствие своей конституции (уставу) в конституционном (уставном) суде субъекта; на соответствие иному нормативному правовому акту субъекта, и нормативному правовому акту федерального уровня - в суде общей юрисдикции или федеральном суде; на соответствие Конституции Российской Федерации - в Конституционном Суде Российской Федерации. При этом для проверки конституционности нормативного правового акта (в том числе субъекта Российской Федерации) не имеет значения, проверена ли законность этого же акта в другом суде и вынесено ли решение по делу.

Правовые основания для удовлетворения судом заявленных требований. Общими основаниями для принятия судом решения о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием1.

Поскольку действующее законодательство не устанавливает четких критериев законности нормативного правового акта, при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта определенную сложность вызывает вопрос о предмете доказывания. При этом положительной оценки заслуживает появившаяся в последнее время практика определения в текстах вновь принимаемых нормативных правовых актов федерального уровня критериев несоответствия им иных нормативных правовых актов, что является четким ориентиром для судов и позволяет избежать судебных ошибок. В качестве примера можно привести ст. 6 Налогового ко-

1 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда № 8 от 01 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

декса Российской Федерации, установившую правило, согласно которому нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 ст. 6, признаются не соответствующими НК при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в том же пункте1.

Для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим суд должен осуществить его проверку не только по форме, содержанию норм, но и по порядку его принятия и введения в действие. Применительно к соотношению законов и иных нормативных актов термины «противоречие» и «несоответствие» не могут быть использованы как тождественные. Соответствие актов друг другу понятие более широкое, и не всегда нормативный правовой акт не соответствует акту более высокой юридической силы по причине их противоречия.

Согласно действующему законодательству, на соответствие друг другу могут быть проверены не только нормативные акты разной юридической силы, но и одноуровневые правовые акты, а также их отдельные положения. Противоречие отдельных норм может иметь место также внутри одного нормативного правового акта, поэтому отдельного рассмотрения требует вопрос соблюдения правотворческим органом правил законодательной техники. В связи с отсутствием федерального закона, устанавливающего обязательные правила законодательной техники при нормотворческой деятельности, суд может привлечь к участию в деле эксперта.

В судебном заседании также необходимо выяснить предмет ведения, по которому принят оспариваемый акт и полномочия правотворческого органа. При этом следует иметь в виду, что в тех случаях, когда отсутствует четкое разграничение сфер ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектом, при проверке законности правовых актов, изданных в сфере ведения субъекта Российской Федерации, вопрос о вторжении федеральных органов в компетенцию правотворческих органов субъекта Российской Федерации не может быть поставлен в принципе, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, компетенция субъекта Российской Федерации определяется как остаточная2.

Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 31. Ст. 3824.

2 Конституция Российской Федерации. Ст. 73.

Законодатель возложил бремя доказывания законности оспариваемого нормативного акта на орган его принявший (ст. 249 ГПК РФ, ст. 194 АПК РФ), что является исключением из принципа состязательности сторон и направлено на правильное и справедливое рассмотрение дела.

Правовые последствия судебного решения по делу об оспаривании нормативных правовых актов. По результатам рассмотрения дела суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации или отдельные его положения не соответствующими нормативному правовому акту более высокой юридической силы. Правовые последствия для лиц, оспоривших правовой акт, различны и зависят от того, каким судом принято решение.

Суды конституционной юрисдикции признают оспариваемый акт незаконным и не порождающим правовых последствий с момента его принятия.

Часть 2 ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что признание закона не соответствующим Конституции Российской Федерации во всяком случае влечет пересмотр разрешенного на его основе дела компетентным органом в обычном порядке. В Определении от 14 января 1999 г. № 4-О «По жалобе гражданки Петровой Ираиды Валерьяновны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации четко указал, что такой пересмотр осуществляется безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от наличия оснований для пересмотра дела, предусмотренных иными, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актами, поскольку данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующих устранению из действующего законодательства неконституционных норм и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц.

Основанием для защиты нарушенного права служит также положение ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которым решения судов и иных органов, основанные на актах, при-

знанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, то есть с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. При этом следует иметь в виду наличие в процессуальном законодательстве пресекательных сроков для обращения в суд с соответствующим заявлением, что требует от заинтересованных лиц своевременных действий по защите своих прав и законных интересов.

Суды общей юрисдикции, признают оспариваемый акт недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В данном случае законодатель наделил судебное решение обратной силой и распространил на общественные отношения, существовавшие до его принятия.

Нормативные правовые акты или их положения, признанные недействующими арбитражным судом, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу (ч. 4 ст. 196 АПК РФ). Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Датой принятия решения считается дата изготовления этого решения в полном объеме (ч. 2 ст. 176 АПК РФ), поэтому решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу после его изготовления в полном объеме.

Арбитражный суд, признавая оспоренный акт недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения, не позволяет лицу, оспорившему нормативный правовой акт, полностью восстановить свое нарушенное право. Поскольку до момента вступления решения суда оспоренный акт действовал и порождал определенные последствия, которые за этот период опосредованно признаются легитимными, право либо не может быть восстановлено полностью, либо нарушение права пресекается только на будущее время. Показательным в этом смысле является дело по иску Федерального государственного унитарного предприятия «Забайкальская железная дорога» о взыскании с ОАО «Читаэнерго» неосновательного обогащения, полученного от Истца в виде платы за

потребленную электроэнергию по тарифу, признанному в дальнейшем недействительным. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, отказывая в удовлетворении искового требования, пояснил, что поскольку решение РЭК Читинской области прекратило свое действие с момента вступления в силу решения арбитражного суда, то до этого момента плата за поставленную электроэнергию взималась по действовавшему на тот период тарифу и у энергоснабжающей организации неосновательное обогащение отсутствует1.

Различия в последствиях, порождаемых решениями различных судов, могут иметь для заявителя принципиальное значение. Отсутствие единообразия по такому важному вопросу ведет к неравноправию субъектов, оспаривающих нормативные правовые акты. Важным здесь является момент блокирования незаконного нормативного акта, так как от него напрямую зависит объем восстановления нарушенного права. Так, в случае признания нормативного правового акта недействительным (недействующим) с момента его принятия все порожденные им последствия опосредованно также признаются не соответствующими действующему законодательству, и нарушенное право подлежит восстановлению в полном объеме. Поэтому такой вариант судебного решения наиболее предпочтителен для заявителя.

Актов действующее законодательство не устанавливает, таким образом, эти акты могут быть обжалованы в любое время в период их действия. Не могут быть обжалованы недействующие нормативные правовые акты.

в суд общей юрисдикции

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления, или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации , законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций, обжалуются в суд (п. 2 ч. 1 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Решение суда по оспариванию нормативного правового акта может быть в течение 30 дней обжаловано в кассационном порядке в Московский областной Суд Российской Федерации. Обжалование в надзорном порядке производится в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в срок до шести месяцев, исчисляемый со дня следующего за днем вступления в силу судебного акта.

Обжалование нормативных правовых актов

в арбитражный суд

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражные суды рассматривают дела связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, под контроль арбитражного суда попадают только нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона - нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления при условии, что:

Проверка таких актов осуществляется на предмет их соответствия федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (за исключением Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ); такие акты затрагивают интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. проверка таких актов федеральным законом прямо отнесена к компетенции арбитражного суда.

Подача заявления в арбитражный суд об оспаривании нормативного правового акта регулируется статьями 125, 126, 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

(Извлечения из Арбитражного процессуального кодекса

Российской Федерации)

Статья 125. Форма и содержание искового заявления
1. Исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. Исковое заявление подписывается истцом или его представителем.
2. В исковом заявлении должны быть указаны:
1) наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
2) наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя ;
3) наименование ответчика, его место нахождения или место жительства;
4) требования истца к ответчику со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, а при предъявлении иска к нескольким ответчикам - требования к каждому из них;
5) обстоятельства, на которых основаны исковые требования, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;
6) цена иска, если иск подлежит оценке;
7) расчет взыскиваемой или оспариваемой денежной суммы;
8) сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
9) сведения о мерах, принятых арбитражным судом по обеспечению имущественных интересов до предъявления иска;
10) перечень прилагаемых документов.
В заявлении могут быть указаны и иные сведения, в том числе номера телефонов, факсов, адреса электронной почты, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайства об истребовании доказательств от ответчика или других лиц.
3. Истец обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении.

Статья 126. Документы, прилагаемые к исковому заявлению
К исковому заявлению прилагаются:
1) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;
2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и в размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;
4) копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
5) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления;
6) копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска;
7) документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
8) проект договора , если заявлено требование о понуждении заключить договор.

Статья 193. Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим
1. Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса.

1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;
3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями;
4) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;
5) требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;
6) перечень прилагаемых документов.
2. К заявлению прилагаются документы, указанные в пунктах 1 - 5 статьи 126 настоящего Кодекса, а также текст оспариваемого нормативного правового акта.
3. Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

ПОРЯДОК СУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЙ) ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Решения органов государственной власти (или индивидуальные правовые акты), а также действия (бездействия) органов государственной власти и их территориальных органов могут быть обжалованы как в суд общей юрисдикции, так и в арбитражный суд.

Действующим законодательством установлен трехмесячный срок для обращения в суд с подобными заявлениями, который исчисляется со дня, когда гражданину стало известно о нарушенном праве.

Обжалование решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления в суд общей юрисдикции

Подобные заявления подаются в районные суды (суды общей юрисдикции) по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.

(Извлечения из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации )

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений
Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
Статья 247. Порядок обращения в суд
1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.
В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).
2. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего
1. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
2. Заявление подается в суд по подсудности, установленной статьяминастоящего Кодекса. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
4. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства
К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд
1. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.
2. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Обжалование решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления в арбитражный суд

(Извлечения из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)

Статья 29. Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:
2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными
1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
4. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Статья 199. Требования к заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными
1. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса.
В заявлении должны быть также указаны:
1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) указанного должностного лица.
(в ред. Федерального закона от 01.01.2001 N 225-ФЗ)
2. К заявлению прилагаются документы, указанные в статье 126 настоящего Кодекса, а также текст оспариваемого акта, решения.
К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств указанному должностному лицу и другой стороне исполнительного производства.
3. По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.