Права на осуществление местного самоуправления. Право граждан на местное самоуправление: региональный аспект. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление как основа конституционного строя России, и его место в системе народовластия.

Местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление - это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ . Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней - федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.

При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям .

Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправлени я (о гарантиях местного самоуправления говорится в главе 5 настоящего учебника).

Право граждан на осуществление местного самоуправления.

Общественные отношения, составляющие предмет
муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений,
возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения
населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.
Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.
В суде могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, а также действия (бездействие), нарушающие права на местное самоуправление. Необходимо особо отметить, что граждане вправе обжаловать решения органов местного самоуправления, в том числе муниципальные правовые акты.

Общественные отношения, составляющие предмет
муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических,
финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений,
возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения
населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право
на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной
власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и
право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления
возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения
муниципального образования.
Судебная защита права на местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Более того, право на судебную защиту как гарантия местного самоуправления прямо закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации.
Судебный механизм защиты нарушенных прав является наиболее универсальным и эффективным. В судебном порядке можно защищать свои права в случае их нарушения неограниченным кругом субъектов: физическими и юридическими лицами, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.
Право на местное самоуправление в судебном порядке может защищаться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и гражданами, проживающими на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.
Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.
В суде могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, а также действия (бездействие), нарушающие права на местное самоуправление. Необходимо особо отметить, что граждане вправе обжаловать решения органов местного самоуправления, в том числе муниципальные правовые акты.

Вопрос 72 Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве

Согласно статье 70 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 06.10.2003 органы и должностные лица МСУ в соответствии с федеральными законами несут ответственность перед
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Такая иерархия установления ответственности органов и должностных лиц МСУ не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность МСУ как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Население является основным субъектом прав МСУ. Поэтому, прежде всего, необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением.
МСУ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения (осуществляется населением в значительной мере через органы МСУ – важно обеспечить зависимость органов и должностных лиц МСУ от населения (основного субъекта прав МСУ)).
Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением, закрепляемые в законодательстве о МСУ (организационный механизм осуществления норм МуП об ответственности органов и должностных лиц МСУ определяет население МО в уставе МО).
1) Ответственность выборных должностных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом (основания для отзыва выборного лица МСУ – только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке).
ФЗ 2003 предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Упрощенная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима (предупреждению необоснованного отзыва, приводящего к дестабилизации МСУ в соответствующем МО, должно служит право на судебную защиту).
2) ФЗ 2003 устанавливает, что в уставе МО могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц МСУ (основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц МСУ – не исключаются другие (помимо отзыва) институты, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и должностных лиц МСУ).
3) В уставе МО могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц МСУ, замещающих свою должность по контракту или по решению представительного органа, выборного должностного лица МСУ (в этом случае ответственность наступает перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы).
4) Устав МО может предусматривать основания и формы ответственности главы МО, избранного на свою должность представительным органом МСУ .
В уставе МО могут закрепляться различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц МСУ (наиболее распространенная форма – отчеты органов и должностных лиц МСУ перед населением).
Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц МСУ, контроля за их деятельностью важна инициатива жителей МО, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

21. Полномочия субъектов рф

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Наделение ОМС законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией:

Принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ’ и наименований;

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

Регулирование законами в соответствии с ФЗ ^ 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

Законодательство о муниципальной службе;

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

Е.С. Шугрина

ПОНЯТИЕ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Термин «местное самоуправление» является довольно многозначным.

В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное за-ведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам.1

Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления».2 В главе 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, оно является конституционным по смыслу части 2 статьи 3, части 2 статьи 32, статей 130-133 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления.3 Кроме того, в статье 133 Конституции РФ речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Кон-

ституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

Федеральный законодатель достаточно быстро высказал свою позицию по рассматриваемому вопросу, отнеся права местного самоуправления к числу конституционных. Так, уже в июне 1994 г. Государственная Дума принимает постановление, в котором регулируются отдельные вопросы обеспечения конституционных прав населения на местное самоуправление.4 Чуть позже, в 1996 г. Государственная Дума принимает новое постановление, в котором фактически уточняется формулировка самого права на местное самоуправление - речь уже идет о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.5 Однако это право по-прежнему называется конституционным. В ноябре 1999 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федерального закона «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».6 Федеральные законы 1995 и 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат отдельные статьи, посвященные праву граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

Определенный интерес представляет анализ позиции Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу - как формулирует Конституционный Суд данное право, что под ним понимает и относит ли его к числу конституционных.

Еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ, рассматривая закрепленные в Конституции РФ права, уже назвал право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2).7 Причем в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов раскрыл, что понимается под правами граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133).

В 1997 г. в постановлении по «Удмуртскому» делу Конституционный Суд РФ поднял вопрос о невозможности лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения8. Однако в особом мнении судьи Н.В. Витрука отмечается, что Конституция РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (часть 2

статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не согласие и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.

В этом же году в другом постановлении Конституционный Суд РФ указал, что наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.9 Если в предыдущих постановлениях Конституционного Суда речь шла о населении поселений как о носителе конституционных прав, то в данном постановлении фактически заложена база для признания муниципального образования как субъекта данного конституционного права.

Вопрос о важности обеспечения права на осуществление местного самоуправления был поднят в другом постановлении Конституционного Суда РФ. Так, было отмечено, что, для того чтобы защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.10

В 1998 г. в постановлении по делу «Республики Коми» Конституционный Суд РФ опять повторил высказанную ранее позицию о невозможности лишения населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12). Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления.11

Линия на необходимость установления гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления был продолжена и в других постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, Конституционным Судом был поднят вопрос о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах.12

В 2000 г. в постановлении по «Курскому» делу13 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъ-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

явления через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как создание самого муниципального образования, так и приобретение права проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления происходят на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ.

В 2002 г. в постановлении по делу «Злобина - Хнаева»14 указывается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления в различных, не противоречащих закону, формах. Контроль населения за деятельностью этих должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления.

Следует обратить особое внимание на новый подход к трактовке субъектов права на местное самоуправление. Уже достаточно четко говорится о муниципальных образованиях как о территориальных объединениях граждан. Эта позиция была дополнительно раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Челябинскому» делу следующим образом: «Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает, в том числе, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом РФ и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства».15

В вышеприведенных правовых позициях неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправления. Поэтому следует привести еще одну позицию Конституционного Суда, в которой указывается, что по смыслу конституционного регулирования

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130-133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории.16 Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления.

Эта же позиция была еще раз использована в 2006 г. при вынесении решения по «Кабардино-Балкарскому» делу.17 Конституционный Суд отметил, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131, часть 1, Конституции РФ). Следовательно, именно эти территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, при этом имеется ввиду, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории РФ.

Таким образом, на конституционный характер права граждан на осуществление местного самоуправления постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по «Курскому» делу,18 в котором Конституционный Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим ограничение прав местного самоуправления Конституционным Судом РФ трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Конституционный Суд РФ распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина).19

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения му-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается). Эта официальная позиция служит существенным аргументом в научном споре по поводу субъективных свойств права на осуществление местного самоуправления20.

Следует отметить, что в научной литературе нет однозначного мнения о том, что есть право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Например, по мнению судьи Верховного Суда РФ Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан).21 Схожей позиции придерживается и А.А. Сергеев, который утверждает, что «права местного самоуправления» - это комплексное понятие, объединяющее права муниципальных образований как субъектов публичных и гражданских отношений, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления.22

А.Р. Еремин выделяет право на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления и право на участие в местном самоуправлении. По его мнению, право на местное самоуправление -это комплексное право, включающее в себя общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, но реализуемые в пределах муниципального образования и имеющие своей целью организацию местного самоуправления на демократической основе с использованием государственно-правовых институтов. Под правом на осуществление местного самоуправления следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования. Под правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления предлагается понимать реализацию гражданином права на местное самоуправление, что позволяет выявить его индивидуальную волю, в отличие от реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления, позволяющего выявить коллективную волю посредством сложения воль индивидов.23

Н.С. Бондарь отмечает, что право на осуществление местного самоуправления составляет своего рода генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого стату-са24. По его мнению, характеристикой права на осуществление местного самоуправления являются отдельные правомочия, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимоотношений с муниципальной властью. К таким правомочиям относятся:

Права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления, - это целый комплекс,

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

система муниципальных избирательных прав граждан РФ; в силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования;

Права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии;

Право на равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, хотя напрямую и не закрепляется, в части 4 статьи 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе);

Право граждан на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Позже, в другой своей работе Н.С. Бондарь пишет, что права граждан РФ на осуществление местного самоуправления являются элементом (правомочием) права на участие в управлении делами государства, которое, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему содержанию правом, получающим многоуровневую нормативно-правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном Законе и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований.25

В.И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления, подчеркивает, что это не одинаковые юридические категории. Право на самоуправление не существует как субъективное право. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него, право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.26

«Понятие «право местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты».27

По мнению Д.Г. Жаромских, содержание конституционного права на осуществление местного самоуправления включает в себя классическую триаду правомочий субъективного юридического права (на совершение собственных действий, на требования от обязанного лица совершения дей-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ствий в пользу управомоченного и притязание); при этом в зависимости от характера решаемых вопросов местного значения в содержании данного конституционного права условно можно выделить уставно-правовые, организационные, территориальные, штатные и финансово-экономические правомочия.28

Также как и Н.С. Бондарь, В.И. Васильев выделяет отдельные правомочия, составляющие комплексное право на осуществление местного самоуправления. Но классификация правомочий уже иная. По его мнению, конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие:

Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

Участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии;

Иметь доступ к муниципальной службе;

Обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Кроме того, отмечается, что осуществление местного самоуправления предполагает и другие правомочия граждан, которые могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива.29

Таким образом, для полной характеристики права на осуществление местного самоуправления необходимо последовательно проанализировать, какие отдельные правомочия могут быть отнесены к этому комплексному праву и в каких формах может осуществляться право на местное самоуправление, может ли данное право быть ограничено, кто является субъектом его осуществления.

Теория муниципальных прав и свобод сейчас находится на этапе своего становления и развития. Пожалуй, наиболее последовательным разработчиком этой теории является Н.С. Бондарь; весомой вклад был сделан В.И. Васильевым, А.Р. Ереминым, В.А. Максимовым. Следует отметить, что в последнее время в работах, посвященных правам человека, начинают рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление или на его осуществление.

Чаще всего в литературе, посвященной правам человека, исследуется вопрос, к каким правам следует относить право на осуществление местного самоуправления. Наиболее традиционной является такая точка зрения: если исходить из того, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, при этом местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа, то право на местное самоуправление можно отнести к числу политических прав. Вместе с тем право на местное самоуправление следует рассматривать гораздо шире, поскольку само местное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. Поэтому политические права служат одним из инструментов реализации данного права.30

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

Политические права, свободы закрепляются не только в главе 2 Конституции РФ, специально посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и в иных главах Конституции РФ. Так, о самоопределении и равноправии народов говорится уже в конституционной преамбуле, а также в части 3 статьи 5. Право многонационального народа РФ на власть устанавливает статья 3 Конституции. Право на гражданство зафиксировано в статье 6. Право на объединение в политические партии впервые вытекает не из статьи 30 (глава 2), а из статьи 13 (глава 1) Конституции РФ. Закрепление политических прав, свобод в главе 1 «Основы конституционного строя» задает их первенствующее положение в системе иных политических прав и свобод, в том числе закрепляемых в иных главах Конституции РФ. Дело в том, что в силу части 2 статьи 16 Конституции никакие другие ее положения (т.е. содержащиеся в главах 2-9 и в разделе 2) не могут противоречить основам конституционного строя РФ (т.е. положениям главы 1 Конституции РФ).31 Можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправления в главе 2 Конституции РФ, есть серьезные основания относить его к числу конституционных.

По мнению Р.М. Усмановой, права граждан на осуществление местного самоуправления имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; 2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него; 3) перечень их устанавливается Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов РФ. Однако уставом муниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.32

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав. Такая комплексная природа дает основание некоторым авторам использовать в необходимых случаях и термин «муниципальные права» для обозначения всей совокупности индивидуальных или коллективных прав.

Коллективные права на местное самоуправление (в отличие от индивидуального права) можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная «привязка» коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правом: а) принимать решения самостоятельно, б) участвовать в принятии решений, в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей.33 К коллективным правам относятся:34

1. Право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования (часть 1 статьи 130 Конституции РФ, статья 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции, статьи 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

3. Право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции РФ; статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на осуществление правотворческой инициативы (статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право населения принимать решения по вопросам местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции).

8. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ; пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 3 части 1 статьи 16, статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ).

9. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, статьи 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ).

10. Право на установление местных налогов и сборов (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 2 части 1 статьи 55, статья 57 Федерального закона № 131-ФЗ).

11. Право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16, пункт 6 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ).

12. Право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (часть 2 статьи 131 Конституции РФ, часть 2 статьи 10, статьи 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

13. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 17, пункт 1 части 3 статьи 28, пункт 1 части 10 статьи 35, пункт 1 части 1, часть 2 статьи 43, статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

14. Право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ, части 3 и 4 статьи 3, статья 19, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 21, часть 7 статьи 44, часть 3 статьи 73, часть 3 статьи 74, часть 6 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ).

15. Право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ, статья 32 Федерального закона).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим. Но и он дает

представление о широте соответствующих прав, их разноплановом содержании и многоцелевом назначении как нормативно-правовой осно-

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

вы выражения коллективистских начал муниципальной демократии. «Важно при этом учитывать, что, несмотря на тот факт, что субъектами коллективных прав являются местные сообщества в целом, эти права не могут быть реализованы в отрыве от социально-политической, экономической, гражданской активности отдельных членов сообщества и в отрыве от реализации индивидуальных муниципальных прав граждан. Так, коллективному праву местного сообщества на местный референдум соответствует индивидуальное право его членов на участие в местном референдуме. В некоторых же случаях устанавливаются точные количественные показатели, связанные с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципальных прав может дать новую качественную величину в виде института муниципальной демократии, выражающего коллективную волю местного сообщества. Показательно в этом плане коллективное право местного сообщества на правотворческую инициативу: сама по себе правотворческая инициатива местного сообщества есть, по существу, суммарное выражение индивидуальных волевых актов определенного количества членов местного сообщества, поддержавших соответствующую инициативу (связанную с необходимостью принятия нормативного акта по вопросам местного значения или с отменой действующего акта местного самоуправления)».35

Система индивидуальных прав может быть представлена следующим образом:36

1. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции, статья 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (часть 2 статьи 3, статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 7 части 1 статьи 17, часть 4 статьи 28, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 24 Конституции, пункт 7 части 1 статьи 17, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (статья 30 Конституции; статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

8. Право членов местного сообщества на обжалование в суде решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (статья 46 Конституции, часть 9 статьи 22, статья 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, как, например37:

Право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;

Право на выражение недоверия органу местного самоуправления;

Право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;

Право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;

Право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и опосредованно, через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить большое количество форм непосредственного осуществления права на осуществление местного самоуправления, которые могут быть реализованы как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В статье 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н.С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется часть 3

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

статьи 55 Конституции РФ, т.е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции. Запретительная норма статьи 133 сформулирована в императивном, абсолютно-определенном виде; она имеет универсальный характер и адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления.38

Ряд авторов указывают на противоречивость с данным конституционным требованием Федерального закона № 154-ФЗ. В части 2 статьи 12 Федерального закона № 154-ФЗ определялось, что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Вряд ли можно признать достаточным и тем более удачно сформулированным критерием определения допустимых пределов ограничения прав местного самоуправления такой подход: ведь Конституцией территориальный критерий возможных ограничений прав и свобод граждан используется лишь применительно к режиму чрезвычайного положения.39 В.И. Васильев также обращает на это внимание, отмечая, что данная норма произвольно сокращает установленные Конституцией РФ условия ограничения права на осуществление самоуправления, как и другие права граждан, и была лишена должной определенности.40

Положение статьи 133 о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам Федерации, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. Это получило свое подтверждение и в Федеральном законе № 154-ФЗ, где отмечается, что «законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом» (пункт 2 статьи 7).41

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому» делу недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению РФ (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и препятствует полному использованию права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ «установленные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Эта формулировка точно соответствует части 3 статьи 55 Конституции РФ. Это дает основание В.В. Свинареву и А.С. Саломатки-ну утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается.42

Следует различать возможность ограничения права местного самоуправления (их нельзя ограничивать, согласно статье 133 Конституции РФ) и права на осуществление местного самоуправления (их можно ограничивать в порядке статьи 55 Конституции РФ).

Таким образом, права граждан на осуществление местного самоуправления все-таки могут быть ограничены. Если закон 1995 г. однозначно говорил «запрещается», то закон 2003 г. допускает подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».43

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ появились новые статьи -80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

Таким образом, запрет на ограничение права на осуществление местного самоуправления не следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Даже если поставить права на осуществление местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами, то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в части 3 статьи 55 предполагает такое ограничение. Реальный, практический смысл запрета на ограничения основных прав и свобод состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента РФ, и никаким другим актом, кроме федерального закона.44

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

ПРИМЕЧАНИЯ

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 55-56.

Иногда дополнительно выделяются такие термины, как «право на участие в местном самоуправлении», «право на участие в осуществлении местного самоуправления».

Максимов В.А. Права граждан на осуществление местного самоуправления // Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 517.

Постановление Государственной Думы ФС РФ от 10 июня 1994 года № 134-1 ГД «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» // Ведомости ФС РФ. 1994. № 6. Ст. 284.

Постановление ГД ФС РФ от 10 июля 1996 года № 527-II ГД «О ходе исполнения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.

Проект федерального закона № 99111398-2 «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». В июне 2000 г. проект был отклонен депутатам Государственной Думы.

Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. № 3 (5). С. 34-46.

20 Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления // Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 81.

21 Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2001. № 1. С. 59-71.

22 Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления //

Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 36.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 51, 58, 100-104.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 309-313.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М., 2005. С. 401.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 77-78.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 49.

Жаромских Д.Г. Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в РФ: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02. Тюмень, 2001. С. 9.

Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 16.

Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан РФ: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 23-24.

Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35.

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 326-327; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 327.

Указ. соч. С. 328-329.

Указ. соч. С. 330.

Указ. соч. С. 344-345.

Указ. соч. С. 345.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 84-85.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 345.

Свинарев В.В., Саломаткин А.С. Комментарий к статье 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Юридический вестник. Издание Совета Федерации. 2007. № 1. С. 5.

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 580.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 86.

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи более подробно описывает основные способы участия граждан Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления, о которых уже было сказано раньше. Первым способом является непосредственное решение населения вопросов местного значения. При этом используются формы непосредственной демократии, предусмотренные в гл. 5 комментируемого Закона. К ним, в частности, относятся: местные референдумы (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сходы граждан (ст. 25), правотворческая инициатива граждан (ст. 26), территориальное общественное самоуправление (ст. 27), публичные слушания (ст. 28), собрания граждан (ст. 29), конференции граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опросы граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Второй способ связан с использованием не непосредственной, а опосредованной демократии. Избирая членов выборных органов местного самоуправления, население тем самым доверяет им решать вопросы местного значения от своего имени. Однако органы местного самоуправления обязаны постоянно учитывать мнение населения. Закон предусматривает ряд случаев, когда - при принятии органами местного самоуправления наиболее важных решений - информирование населения и учет его мнения обязательны (см., например, ст. 12-13; ч. 3 ст. 28; ч. 4 ст. 44; ч. 6 ст. 52).

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением за свои действия

В новом Законе о местном самоуправлении предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В частности, в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г.) на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности*(4).

Широкие права участия иностранцев в осуществлении местного самоуправления предусмотрены не вступившей в силу Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (Страсбург, 5 февраля 1992 г.). Россия в указанной Конвенции не участвует.

2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан*(5).

3. Норма ч. 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции: "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Некоторые такие ограничения предусмотрены самим Законом о местном самоуправлении. В соответствии с ч. 1 ст. 75 временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается в случаях:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ*(6) (далее - БК РФ), превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с ч. 7 той же статьи в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Среди других законов, допускающих ограничение права на местное самоуправление, можно назвать Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.). В соответствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 14 того же Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона о чрезвычайном положении Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" также предусматривает запрет на проведение на территории, на которой введено военное положение, референдумов и выборов в органы местного самоуправления (п. 4 ст. 7). Кроме того, данный Закон допускает введение в органах местного самоуправления дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности.

4. Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечиваются деятельностью различных государственных органов. Прежде всего необходимо отметить судебную защиту местного самоуправления. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ), а также Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14 декабря 1995 г.) граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет также прокуратура РФ. Органами прокуратуры неоднократно фиксировались факты нарушения права граждан на осуществление местного самоуправления, допускаемые в различных субъектах Российской Федерации*(7).

При Президенте РФ действует специальный орган, призванный защищать интересы местного самоуправления, - Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Основными задачами Совета являются:

Разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

Обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

Подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления;

Развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;

Осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;

Пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Совет для осуществления возложенных на него задач имеет право:

Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, аппаратов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, от Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;

Заслушивать на своих заседаниях информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, представителей муниципальных образований, а также руководителей научных организаций и общественных объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления.

21. Полномочия субъектов рф

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Шугрина Екатерина Сергеевна

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

Читайте также:

Общие правила составления актов

Установление границ земельного участка: порядок и оформление акта согласования

Рассмотрение уголовных дел судами в особом порядке: плюсы и минусы

Расторжение договора по соглашению сторон – образец Основания расторжения договора купли продажи гк

Понятие и определение должностного лица в законодательстве

Районный коэффициент и северная надбавка Где применяется районный коэффициент

21. Полномочия субъектов рф

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Шугрина Екатерина Сергеевна

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

Не пропустите:

Читайте также: