§ 7. Юрисдикционный иммунитет государства
Первые упоминания о юрисдикционном иммунитете государства относятся к XIV в. Теория государственного иммунитета формулируется в известном изречении итальянского юриста Бартолуса: par in parem non habet imperium (лат. равный над равным не имеет власти). Оно означает, что государства равны на уровне взаимодействия верховных политических властей, т.е. суверенитетов, и никакая юрисдикция не может быть осуществлена одним государством над другим на этом уровне.
Под государственным иммунитетом понимают неподсудность одного государства судам другого государства. В основе принципа государственного иммунитета лежит общепризнанный принцип международного права - принцип суверенного равенства государств. Государства обладают равным суверенитетом, и в силу этого ни одно государство не может осуществлять власть над другими равно суверенными государствами, в том числе осуществлять над ними юрисдикцию. Из суверенитета государств вытекает их иммунитет. Ни одно государство не может привлечь к суду другое государство без его согласия, осуществить против него меры по предварительному обеспечению иска и принудительному исполнению судебного решения.
Проблема государственного иммунитета находится на стыке наук публичного международного права и частного международного права. Рассмотрение принципа иммунитета государств как вытекающего из суверенитета государств, а также признание государственного иммунитета при совершении государством публично-правовых действий, т.е. действий в осуществление государственного суверенитета, говорит о его публично-правовой основе. Случаи изъятия из государственного иммунитета при совершении им частноправовых действий относятся к сфере международного частного права.
Обычная норма международного права о государственном иммунитете развивалась на основе практики муниципальных судов. Законодательство государств, двусторонние и многосторонние договоры, а также международно-правовая доктрина в области государственного иммунитета разрабатывались значительно позже на основе судебной практики. Первый известный случай признания иммунитета государства и его собственности в суде другого государства произошел в 1668 г. Из-за задолженности испанского короля три его военных корабля были задержаны в иностранной гавани. Суд наложил арест на военные корабли, что затем было признано недопустимым.
Формирование принципа государственного иммунитета в государствах системы общего права . В государствах системы общего права, особенно в Англии и США, принцип государственного иммунитета развивался на основе традиционного иммунитета личности местного суверена. В Англии доктрина иммунитета суверена основывалась на конституционном обычае, согласно которому против короля не может быть возбуждено дело в его собственных судах. Логическое обоснование доктрины иммунитета суверена содержится в изречении судьи Бретта по делу"The Parlement Belge" (1880). Данное обоснование иммунитета суверена зиждется на таких принципах, как международная вежливость, независимость, суверенитет и достоинство каждой суверенной власти.
Позднее иммунитеты, предоставляемые суверенам и их имуществу, привели к основополагающим иммунитетам государств и их собственности.
Суды США первыми сформулировали принцип иммунитета государства. Его классическая формулировка была изложена главным судьей Маршаллом в деле "The Schooner "Exchange" v. McFaddon and others" (1812), который заявил, что суверенная держава обладает исключительной и абсолютной юрисдикцией в рамках своей территории. Все исключения из полной и неограниченной власти нации в рамках ее собственной территории должны происходить с согласия самой нации. Суверенные государства с равными правами и равной независимостью в целях взаимного блага и обмена добрыми услугами согласились смягчить действие абсолютной и полной юрисдикции в пределах своей территории.
Это абсолютное равенство и абсолютная независимость суверенов и общий интерес, заставляющий их поддерживать отношения друг с другом, а также обмен добрыми услугами привели к возникновению ряда случаев, в которых каждый суверен отказывался от осуществления части этой полной исключительной территориальной юрисдикции.
Формирование принципа государственного иммунитета в странах системы континентального права. В странах системы континентального права норма о государственном иммунитете развивалась иначе, чем в странах системы общего права. Здесь государственный иммунитет был тесно связан с юрисдикционными полномочиями судов. Так, во Франции проводилось различие между действиями, подлежащими юрисдикции административных трибуналов, и актами правительства, не подлежащими рассмотрению судебными или административными властями. Действия иностранных государств рассматривались как действия правительства, а потому не подлежали рассмотрению судебными или административными властями.
Суды в странах системы гражданского права, как и суды в странах системы общего права, основывают иммунитет на суверенитете государства и взаимной независимости государств. Но если в странах системы общего права иммунитет государства вырос из иммунитета личности местного суверена, то в странах системы гражданского права признание иммунитета государства зависело от наличия или отсутствия у суда государства полномочия вести дело против иностранного государства.
Существует тесная связь между иммунитетами местных суверенов, послов, дипломатических агентов и иммунитетами государства и его органов. Иммунитеты первых послужили основой формирования иммунитета государства, явились его историческими предшественниками.
Виды иммунитета государств . Различают несколько видов иммунитета государства: судебный, от предварительного обеспечения иска и от принудительного исполнения решения.
Судебный иммунитет заключается в неподсудности одного государства судам другого государства. Государство может быть привлечено к суду другого государства только с собственного согласия.
Иммунитет от предварительного обеспечения иска означает, что в порядке предварительного обеспечения иска нельзя принимать какие-либо принудительные меры в отношении имущества государства без его согласия.
Иммунитет от исполнения решения означает, что без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение вынесенного против него решения.
Помимо указанных видов государственного иммунитета различают иммунитет собственности государства.
Основные концепции государственного иммунитета . В современной доктрине международного права сложились две основные концепции государственного иммунитета: концепция функционального (относительного, или ограниченного) иммунитета и концепция абсолютного иммунитета.
Функциональный иммунитет означает иммунитет государства, признаваемый лишь в отношении некоторых его действий. Суть концепции функционального иммунитета состоит в том, что государство обладает иммунитетом только тогда, когда выступает в качестве суверена, т.е. когда совершает действия публично-правового характера(acta jure imperii), а при совершении частноправовыхдействий (acta jure gestionis) иммунитетом не обладает. Это означает, что государство пользуется иммунитетом лишь при совершении действий в качестве субъекта властвования. При совершении гражданско-правовых действий, внешнеторговых сделок, эксплуатации торгового флота государство и его собственность иммунитетом не обладают. В этом случае к государству может быть предъявлен иск в суде другого государства.
Суть концепции абсолютного иммунитета состоит в том, что государство обладает иммунитетом как в случае совершения действий публично-правового характера (acta jure imperii) , так и при совершении действий частноправового характера(acts jure gestionis) .
Представляется, что наиболее реалистичной и жизнеспособной является концепция ограниченного иммунитета. Из признания того, что основой иммунитета является суверенитет, следует, что государство пользуется иммунитетом при реализации своего суверенитета, т.е. при совершении действий в осуществление суверенной власти. Они представляют собой публично-правовые действия, или политические акты государства. Частноправовые действия, включающие в себя коммерческие, гражданско-правовые, не являются в подлинном смысле слова суверенными.
Признание иммунитета государства в отношении его частноправовых действий фактически ведет к невозможности привлечь его к ответственности, ставит в привилегированное положение по сравнению с другой стороной в споре, ведет к неравноправию субъектов в частноправовых отношениях, что порождает недоверие и нежелание осуществлять экономические, торговые, научно-технические связи с государствами, придерживающимися концепции абсолютного иммунитета, и в конечном счете тормозит развитие межгосударственных отношений. Поэтому в научной литературе можно встретить характеристику концепции абсолютного иммунитета как "правовой окаменелости".
Внутригосударственное регулирование иммунитета государства . Некоторые государства приняли специальное законодательство о государственном иммунитете. Первый пример такого законодательства - Закон США об иммунитетах суверенов 1976 г. Позднее были приняты Закон Англии об иммунитете государств 1978 г., Закон Сингапура о государственном иммунитете 1979 г., Закон ЮАР об иммунитетах иностранного суверена 1981 г., Ордонанс Пакистана о государственном иммунитете 1981 г., Закон Канады о государственном иммунитете 1982 г., Закон Австралии об иммунитетах иностранного суверена 1985 г.
Большинство государств не имеют специальных законов о государственном иммунитете, положения об иммунитете содержатся в более общих по содержанию законах. Так, в российском законодательстве имеется лишь несколько норм о государственном иммунитете. Это ст. 251Арбитражного процессуального кодекса РФ,ст. 401Гражданского процессуального кодекса РФ,ст. 23Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Указанные нормы российского законодательства свидетельствуют о том, что в настоящее время российское право придерживается концепции абсолютного иммунитета иностранного государства. В 2005 г. был разработан проект Федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности".
Международно-правовое регулирование государственного иммунитета . В ряде случаев иммунитет государства регулируется двусторонними договорами. Чаще всего они содержат изъятия из принципа иммунитета. Двусторонняя форма регулирования правоотношений государственного иммунитета свойственна в основном государствам, придерживающимся концепции абсолютного иммунитета. Утверждая абсолютный характер государственного иммунитета в теории, эти государства вынуждены в целях интеграции в мировые экономические отношения допускать изъятия из принципа абсолютного иммунитета в специальных договорах. Такая договорная практика имеется у Российской Федерации.
Существует несколько многосторонних конвенций, регулирующих некоторые аспекты государственного иммунитета: Брюссельская конвенция для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов 1926 г. и Дополнительный протокол к ней 1934 г., Венская конвенцияо дипломатических сношениях 1961 г., Венскаяконвенцияо консульских сношениях 1963 г.,Конвенцияо специальных миссиях 1969 г., Венскаяконвенцияо представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.,Конвенцияо международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г.
Региональная конвенция, специально посвященная иммунитету государства, - Европейская конвенцияо государственном иммунитете 1972 г.
Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г . Комиссия международного права ООН включила вопрос о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности в повестку дня еще на своей 1-й сессии. В 1978 г. была учреждена Рабочая группа, которая к 1991 г. подготовила проект статей "О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности", состоящий из 22 статей.
На своей 43-й сессии в 1991 г. КМП ООН предложила созвать международную конференцию с целью принятия конвенциио юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности. Позднее проект статей уточнялся несколькими рабочими группами, специально созданными для его доработки.
В течение многих лет в рамках дискуссий в Комиссии международного права и в Шестом комитете ООН государства не могли прийти к консенсусу относительно текста международной конвенции об иммунитете государства. Это объяснялось прежде всего разногласиями между приверженцами ограничительного подхода к иммунитету государства и приверженцами абсолютного иммунитета государства (бывший СССР, Китай и др.). Государства, уже принявшие собственное законодательство в сфере государственного иммунитета, стремились, чтобы их законодательство существенно не противоречило новой конвенции, с тем чтобы позднее его не пришлось приводить в соответствие с международными стандартами.
Итогом 27 лет работы Комиссии международного права, Шестого комитета ООН и Комитета ad hoc явилось принятиеКонвенциио юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности.
В 2003 г. Комитет ad hoc возобновил работу согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи 58/74, с тем чтобы "сформулироватьпреамбулуизаключительные положенияс целью завершения работы над Конвенцией". Комитет достиг согласия относительно окончательного варианта проекта статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 1991 г. Этот текст вместе с приложениями был принят Генеральной Ассамблеей ООН 2 декабря 2004 г.
Конвенцияо юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности состоит из шести частей и 33 статей.
Часть I "Введение" (ст. ст. 1-4) дает определения терминов, используемых в тексте Конвенции, таких как "государство", "коммерческие сделки", "суд", а также указывает те привилегии и иммунитеты, которые не затрагиваются настоящейКонвенцией, а именно: привилегии и иммунитеты дипломатических миссий, консульских учреждений, специальных миссий, привилегии и иммунитеты глав государствratione personae (лат. ввиду обстоятельств, относящихся к лицу, о котором идет речь).
Часть II "Основные принципы" (ст. ст. 5-9) содержит общее правило об иммунитете государства и его собственности и определяет случаи, в которых государство рассматривается как давшее согласие на отказ от иммунитета.
Часть III (ст. ст. 10-17) содержит перечень случаев, в которых государство иммунитетом не пользуется. Это коммерческие сделки, трудовые соглашения, ущерб здоровью или имуществу, право собственности, интеллектуальная и промышленная собственность, государственные суды и др. Конвенция охватывает гражданское судопроизводство против одного государства в судах другого государства, но не касается уголовного судопроизводства.
Часть IV "Государственный иммунитет от мер принуждения в связи с рассмотрением дела в суде" (ст. ст. 18-21) предусматривает государственный иммунитет от досудебных и послесудебных мер принуждения, а также определяет перечень категорий собственности государства, которая считается государственной некоммерческой собственностью и имеет соответствующее целевое использование (собственность, используемая дипломатическими представительствами государства, его консульскими учреждениями, специальными миссиями, миссиями при международных организациях и международных конференциях; собственность военного характера; собственность центрального банка государства; собственность, составляющая часть культурного наследия государства, часть его архивов; собственность, составляющая часть выставок, не предназначенная для продажи).
Части VиVIпредставляют собой заключительные положения Конвенции.
Конвенцияо юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности еще не вступила в силу, поскольку должна быть ратифицирована хотя бы 30 государствами. На сегодняшний день ее подписали 28 государств, ратифицировали 11 государств. Россия подписалаКонвенцию1 декабря 2006 г. и явилась 24-м государством, подписавшим Конвенцию.
1. Источниками права государственного иммунитета являются: внутригосударственные (судебная практика, деятельность правительственных органов и внутреннее законодательство государств) и международные двусторонние договоры государств и многосторонние конвенции.
2. Внутреннее законодательство государств в области государственного иммунитета представлено специальными законами о государственном иммунитете и нормативно-правовыми актами, затрагивающими некоторые аспекты государственного иммунитета. В большинстве государств принцип иммунитета не имеет надлежащей правовой основы, а существующие нормы о государственном иммунитете являются разрозненными, зачастую противоречащими друг другу. Лишь некоторые государства приняли специальное законодательство о государственном иммунитете (США, Англия, Канада, Австралия, Южная Африка, Сингапур, Пакистан).
3. Некоторые аспекты государственного иммунитета регулируются двусторонними международными договорами.
4. Среди многосторонних международных конвенций о государственном иммунитете наибольшего внимания заслуживает КонвенцияООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г.
5. Доктрина современного международного права отражает существующие на практике различные подходы к масштабу государственного иммунитета - концепцию абсолютного иммунитета и концепцию ограниченного иммунитета. Концепция абсолютного иммунитета признает иммунитет в отношении как публично-правовых, так и частноправовых действий государства, а концепция ограниченного иммунитета признает иммунитет только в отношении публично-правовых действий государства. Анализ внутригосударственной и международной практики в области государственного иммунитета свидетельствует о переходе большинства государств на позицию ограниченного иммунитета.
Литература
Баратянц Н.Р., Богуславский М.М., Колесник Д.Н. Современное международное право: иммунитет государства // Советский ежегодник международного права, 1988. М., 1989.
Богуславский М.М. Иммунитет государства. М., 1962.
Бойцов А.И. Действие уголовного закона во времени и пространстве. СПб., 1995.
Броунли Я. Международное право: В 2 кн. / Пер. С.Н. Андрианова; под ред. Г.И. Тункина. Кн. 1. М., 1977.
Иногамова-Хегай Л.В. Международное уголовное право. СПб., 2003.
Клименко Б.М. Государственная территория. М., 1974.
Князев А.Г. Проблемы действия уголовного закона в пространстве. Владимир, 2006.
Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996.
Лукашук И.И., Наумов А.В. Международное уголовное право: Учебник. М., 1999.
Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: Учебное пособие. М., 2009.
Тузмухамедов Р.А. Национальный суверенитет. М., 1963.
Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1963.
Ушаков Н.А. Юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности. М., 1993.
Фельдман Д.И. Система международного права. Казань, 1983.
Хлестова И.О. Проблема юрисдикционного иммунитета иностранного государства в работе Комиссии международного права // Советский ежегодник международного права, 1988.
Хлестова И.О. Юрисдикционный иммунитет государства. М., 2007.
Черниченко О.С. Международно-правовые аспекты юрисдикции государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. М., 1999.
| " |
Щеголев Святослав Игоревич, консультант управления международного права и сотрудничества ВАС РФ, магистр юриспруденции (МГИМО(У) МИД России).
В большинстве государств иностранные центральные банки и их имущество пользуются юрисдикционным иммунитетом, однако его содержание может существенно различаться. Автор исследует зарубежный опыт и предлагает учесть его при совершенствовании российского законодательства.
Ключевые слова: юрисдикционный иммунитет, центральный банк.
Введение
Повышение степени экономической интеграции разных государств - тенденция, которая существует уже на протяжении долгого времени и значительно влияет на развитие международного и внутригосударственного права. Но одному аспекту этого явления в исследованиях уделяется незаслуженно мало внимания. Как известно, государства относятся к наиболее сильным и активным участникам международного экономического оборота. И далеко не всегда от их лица выступают непосредственно государственные органы. Напротив, появляется все больше форм участия государств в мировом экономическом обороте. Суверенные фонды благосостояния, государственные предприятия, акционерные общества, контролируемые государством, - вот лишь некоторые наиболее яркие примеры. Соответственно, правовое регулирование их деятельности имеет множество особенностей, которые, к сожалению, пока недостаточно изучены российской юридической наукой.
Активно участвуют в трансграничных экономических отношениях и центральные банки. Если на территории своего государства центральный банк выполняет прежде всего роль регулятора, то при вступлении в трансграничные экономические отношения он оказывается лишь очередным участником рынка. Тем не менее в силу публичной значимости такого участника его статус имеет ряд особенностей, отличающих его от частных лиц.
Одной из этих особенностей является вопрос о действии в отношении его юрисдикционного иммунитета. Общее правило юрисдикционного иммунитета широко известно: par in parem non habet imperium (равный над равным не имеет власти), но применение и толкование этой простой нормы международного права на практике зачастую вызывает серьезные трудности <1>. Как указывал Международный суд ООН, "[государства] в целом согласны в том, что юрисдикционный иммунитет является действительной и важной частью обычного международного права... [Но] расходятся во мнениях относительно пределов и объема нормы о юрисдикционном иммунитете" <2>.
<1> В доктрине международного права даже существует точка зрения, что государственный иммунитет не основывается на нормах международного права, а служит скорее проявлением международной вежливости (см.: Higgins R. Certain Unresolved Aspects of the Law of State Immunity // Netherlands International Law Review. Vol. 29. 1982. P. 271). Впрочем, подобный подход был прямо отклонен Международным судом ООН (см. п. 56 - 57 Постановления Международного суда ООН от 03.02.2012 по делу Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening)).
<2> Пункты 58 - 59 Постановления Международного суда ООН от 03.02.2012 по делу Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening).
В мире вырабатываются различные механизмы определения пределов и объема юрисдикционного иммунитета. Среди решений этой задачи можно отметить создание соответствующих международных договоров. В ряде зарубежных государств приняты особые законы, содержащие нормы о юрисдикционном иммунитете иностранных центральных банков. В некоторых правовых системах (включая российскую) нормы об иммунитете иностранных государств сформулированы общо, вследствие чего задача их детального толкования ложится на правоприменительные органы. В России этими органами являются прежде всего суды, а значит, для них проблема юрисдикционного иммунитета имеет первоочередное значение.
Актуальность этой темы подтверждается тем, что согласно п. 33 Плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2012 г. <3> предполагалось внесение изменений в АПК РФ и ГПК РФ в целях обеспечения иммунитета центральных банков иностранных государств и принадлежащего им имущества. Аналогичные положения содержатся в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г. <4>. Представляется, что внесению таких изменений в законодательство России должен предшествовать анализ мирового опыта в этой сфере, что и является целью настоящей статьи.
<3> Утвержден распоряжением Правительства РФ от 28.12.2011 N 2425-р.
<4> См.: приложение к Заявлению Правительства РФ и Центрального банка РФ от 05.04.2011.
Кроме того, следует учитывать, что в Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. центральные банки выделены в качестве особого субъекта правового регулирования. Россией эта Конвенция не ратифицирована, однако факт ее подписания налагает на наше государство определенные международно-правовые обязательства: в соответствии со ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Россия обязана воздерживаться от действий, которые лишили бы данную Конвенцию ООН ее объекта и цели. Это означает, что в правоприменительной практике российских государственных органов Конвенцию ООН нельзя игнорировать.
В настоящее время в России вопрос юрисдикционного иммунитета иностранных центральных банков крайне мало изучен на уровне доктрины и почти не затрагивается законодательством и правоприменительной практикой. Тем не менее, учитывая растущую актуальность этой темы и предстоящее развитие российской правовой системы, интересно исследовать основной международный и зарубежный опыт регулирования соответствующих отношений.
Система координат: юрисдикционный иммунитет - абсолютный или ограниченный?
Прежде чем рассматривать конкретные особенности статуса иностранного центрального банка, необходимо определить систему координат, в которой проводится наше исследование.
Изучение любого вопроса юрисдикционного иммунитета следует начинать с определения того, какой теории иммунитета иностранного государства мы будем придерживаться.
Как известно, институт юрисдикционного иммунитета устанавливает невозможность осуществления одним государством властных действий в отношении другого государства в силу международно-правового принципа суверенного равенства государств.
В то же время в международном праве существует несколько основных теорий юрисдикционного иммунитета - абсолютного и ограниченного иммунитета. Согласно теории абсолютного иммунитета (субъектная теория) иностранное государство пользуется иммунитетом всегда в силу своей природы как особого субъекта права, иностранного носителя суверенитета. Теория ограниченного иммунитета (субъектно-функциональная теория) обусловливает наличие иммунитета двумя факторами: природой государства как особого субъекта права и осуществлением им действий во исполнение суверенно-властных функций <5>.
<5> Таким образом, суверенные действия (acta jure imperii), которые может осуществлять исключительно государство как носитель суверенной власти, противопоставляются несуверенным действиям (acta jure gestionis), которые может осуществлять любое лицо.
В российской правовой доктрине распространена теория абсолютного иммунитета, но мы в настоящей статье будем придерживаться теории ограниченного иммунитета в силу нескольких причин. Во-первых, даже теория абсолютного иммунитета знает исключения, например, иммунитет не признается в тех случаях, когда государство само от него отказывается. Следовательно, абсолютного иммунитета в чистом виде не существует, он всегда в той или иной степени ограничен. Во-вторых, именно теория ограниченного иммунитета наиболее распространена в мире <6> - следовательно, наибольший интерес представляет изучение норм и правоприменительной практики, построенных на ней. В-третьих, хотя теория ограниченного иммунитета и возникла позже теории абсолютного иммунитета, в настоящее время ее трудно назвать новацией: существует она с конца XIX в. Так, Ф.Ф. Мартенс писал: "...в лице государя различается двоякий характер: суверена и частного лица. Как суверен иностранный государь свободен от гражданской подсудности; как частное лицо - не свободен" <7>. Итак, теория ограниченного иммунитета существует уже достаточно давно, что подтверждает ее обоснованность, и в этом она не уступает теории абсолютного иммунитета.
<6> Это отмечают многие исследователи - см., напр.: Fox H. The Law of State Immunity. 2nd ed. N.Y., 2008. P. 741. Эта теория также активно использовалась при рассмотрении Международным судом ООН дела Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening).
<7> Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. М., 1996. С. 216 - 217.
Наконец, в российском законодательстве сегодня закреплены обе теории юрисдикционного иммунитета: как теория абсолютного иммунитета (ст. 401 ГПК РФ), так и теория ограниченного иммунитета (ст. 251 АПК РФ). Таким образом, в России при решении экономических споров (как правило, иностранные центральные банки участвуют именно в них) действует теория ограниченного иммунитета и это необходимо учитывать в нашем исследовании.
Виды юрисдикционного иммунитета
Юрисдикционный иммунитет - это институт международного права, устанавливающий изъятие определенного субъекта или объекта правоотношений из-под власти какого-либо государства в силу связи такого субъекта или объекта правоотношений с осуществлением властных полномочий другого государства. Иммунитет подразумевает: (1) запрет для государства оценивать содержание материально-правовых отношений, в которые вступает другое государство (т.е. квалифицировать действия другого государства с точки зрения своего материального права <8>), или обязывать его к совершению каких-либо действий (прежде всего запрещено привлекать государство к участию в судебном процессе на территории другого государства) (англ. immunity from adjudication <9>), (2) запрет применять принудительные меры в отношении объектов права (имущества), принадлежащих иностранному государству <10>, или физических лиц, исполняющих суверенные функции иностранного государства (англ. immunity from execution <11>).
<8> При этом решение вопроса о наличии или отсутствии государственного иммунитета - в частности, определение того, имеет ли действие государства суверенно-властную или несуверенную природу - относится к сфере процессуального права. Как указывал Международный суд ООН, "иммунитет имеет в основном процессуально-правовую природу" и определение природы действий как суверенных или несуверенных не влияет на решение вопроса об их правомерности или неправомерности (п. 58 и 60 Постановления Международного суда ООН от 03.02.2012 по делу Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening), п. 60 Постановления Международного суда ООН от 14.02.2002 по делу Arrest Warrant (Democratic Republic of Congo v. Belgium)).
<9> Fox H. Op. cit. P. 467.
<10> Следует отметить, что, например, Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. к принудительным относит меры, принимаемые как до, так и после вынесения судебного решения. Интересно также, что зачастую для действия иммунитета имущества иностранного государства имеет значение, предназначено ли оно (и используется ли на самом деле) для суверенных целей иностранного государства.
<11> Fox H. Op. cit. P. 468.
При этом международное право четко устанавливает, что эти два вида иммунитета существуют и действуют независимо друг от друга, что недавно подтвердил Международный суд ООН <12>.
<12> Пункт 113 Постановления Международного суда ООН от 03.02.2012 по делу Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening).
Особенности статуса иностранного центрального банка Понятие "центральный банк"
Как в международном праве, так и в большинстве иностранных законов, регулирующих вопросы юрисдикционного иммунитета, отсутствует определение понятия "центральный банк". Более того, статус центрального банка разнится от государства к государству <13>.
<13> Подробнее об этом см.: Fox H. Op. cit. P. 465 - 467.
В то же время существует ряд общих признаков центрального банка, которые могут быть использованы для его идентификации.
Например , в Великобритании при рассмотрении дела AIG Capital Partners v. Kazakhstan был предложен такой подход: "Основные свойства и функции центрального банка хорошо известны и ясны. По существу, центральный банк учреждается государством для обеспечения и регулирования деятельности валютно-финансовой системы этого государства как внутри него, так и за его пределами" <14>.
<14> AIG Capital Partners v. Kazakhstan EWHC 2239 (Comm.); 1 All ER (Comm.) 1, para. 38.
Далее, в некоторых государствах понятию "иностранный центральный банк" прямо дается определение в законах, регулирующих вопросы юрисдикционного иммунитета. В частности, в Законе Израиля об иммунитете иностранных государств 2008 г. указано, что понятие "центральный банк" включает любое агентство, представляющее собой центральный орган валютного регулирования иностранного государства <15>. Отдельные государства используют термин "центральный банк или равные ему органы финансовой власти" <16>. А в специальном Законе КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г. указано, что "под иностранным центральным банком понимается центральный банк иностранного государства и региональной организации экономической интеграции или орган финансовой администрации, осуществляющий функции центрального банка" <17>. Отметим, что китайский Закон распространяет иммунитет и на центральные банки региональных организаций экономической интеграции.
<15> Секция 1 Закона Израиля об иммунитете иностранных государств 2008 г.
<16> Статья 19(1) Закона о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства 2009 г.
<17>
Особая правосубъектность центрального банка
К одной из основных отличительных черт статуса иностранного центрального банка относится его особая правосубъектность. Зачастую центральный банк, несмотря на его публичную значимость, даже по национальному праву своего государства не является государственным органом (яркими примерами служат Банк России и Федеральная резервная система США).
Следует учитывать, что наличие у иностранного центрального банка отдельной от государства правосубъектности (отсутствие у него статуса государственного органа) отнюдь не ведет ipso facto к отсутствию у него юрисдикционного иммунитета.
Это связано с тем, что юрисдикционному иммунитету, являющемуся институтом международного права, коррелируют соответствующие нормы внутригосударственного процессуального права. Данные нормы устанавливают, какой объем юрисдикционного иммунитета иностранных государств и организаций, их имущества признается в конкретном государстве. Для целей применения таких внутригосударственных норм следует определить статус иностранного лица и квалифицировать его действия. Это определение и квалификацию проводят органы того государства, в котором действуют соответствующие нормы (и решается вопрос о признании юрисдикционного иммунитета иностранного государства, иностранной организации или их имущества).
Таким образом, государство (чаще всего эту функцию выполняет суд) может квалифицировать иностранную организацию, которая не является государственным органом по праву государства ее учреждения, как государственный орган для целей признания иммунитета. В этом случае организация рассматривается как часть иностранного государства и в отношении ее применяются те же нормы, что и в отношении любого иного государственного органа.
В ряде международных договоров и иностранных законодательств содержатся особые нормы, прямо предусматривающие возможность признания иммунитета иностранных организаций, которые не являются государственными органами ни по праву государства учреждения, ни по праву государства, применяющего норму об иммунитете, при наличии определенных условий. Например , секция 14(2) Акта Великобритании о государственном иммунитете и секция 16(2) Акта Сингапура о государственном иммунитете устанавливают, что иностранная самостоятельная организация (separate entity) обладает иммунитетом в отношении совершенных ею суверенно-властных действий, если само государство обладало иммунитетом в отношении таких действий <18>. Подобный подход в настоящее время не очень распространен, однако он интересен тем, что обособлен как от теории абсолютного, так и от теории ограниченного иммунитета. Если первая теория является субъектной (иммунитет признается в силу природы субъекта как иностранного суверенного государства независимо от природы осуществляемых им действий), вторая - субъектно-функциональной (иммунитет признается при условии сочетания двух факторов: природы субъекта-суверена и природы осуществляемых им суверенно-властных действий), то указанный выше подход можно охарактеризовать как чисто функциональный: иммунитет признается в силу осуществления субъектом суверенно-властных действий независимо от природы этого субъекта.
<18> Секция 14(2) Акта Великобритании о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1978 г.: "Самостоятельная организация [которая отлична от исполнительных органов правительства государства и может выступать истцом и ответчиком в суде] обладает иммунитетом от юрисдикции судов Соединенного Королевства, если и только если (a) судебный процесс имеет место в отношении действия, совершенного ею в осуществление суверенной власти; и (b) обстоятельства таковы, что государство... обладало бы таким иммунитетом".
Это положение применительно к судам Сингапура дословно воспроизведено в секции 16(2) Акта Сингапура о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1979 г.
Понятие "иностранное государство" сформулировано в ряде правовых актов достаточно широко, что позволяет включить в него центральный банк или иные организации. Например , в понятие "государство" могут быть включены "учреждения или институции государства либо другие организации в той мере, в какой они правомочны совершать и фактически совершают действия в осуществление суверенной власти государства" <19>, "политическое подразделение иностранного государства или агентство или учреждение иностранного государства" <20>, "любое подразделение правительства" <21>, "агентство иностранного государства" <22>.
<19> Статья 2 Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. Аналогичная формулировка использована в ст. 2 (iii) Закона о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства 2009 г.
<20> § 1603 (a) Акта США об иммунитетах иностранного государства (Foreign Sovereign Immunities Act) 1976 г. При принятии этого Акта именно центральные банки были приведены в качестве примера лиц, которые могут быть включены в категорию agency or instrumentality (см.: Legislative History of the Foreign Sovereign Immunities Act House Report N 94 - 1487. 94th Cong. 2nd Sess. 12. P. 16).
<21> Секция 14(1) Акта Великобритании о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1978 г. и секция 16(1) Акта Сингапура о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1979 г. При этом, как было указано ранее, секция 14(2) Акта Великобритании и секция 16(2) Акта Сингапура допускают действие государственного иммунитета в отношении "самостоятельной организации", не являющейся частью иностранного государства.
<22> Секция 2 Акта Канады о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1985 г.
Подобные конструкции позволяют включить в них центральный банк и рассматривать его как часть иностранного государства. В то же время некоторые государства (Великобритания, Сингапур), как было указано ранее, допускают распространение юрисдикционного иммунитета на центральный банк даже в тех случаях, когда он не является частью иностранного государства.
Функции центрального банка
Еще одна особенность статуса центрального банка заключается в выполняемых им функциях.
Часто наряду с суверенно-властными функциями центральный банк может осуществлять функции, имеющие чисто коммерческую природу. При этом очевидно, что иммунитет должен признаваться лишь в отношении действий, совершенных в осуществление суверенно-властных функций <23>. Но как отличить действия, совершенные во исполнение суверенно-властных функций, от иных действий? Единого понятия "функции центрального банка" в юриспруденции не выработано, "поэтому даже типично коммерческие сделки могут рассматриваться как совершенные во исполнение функций ЦБ" <24>.
<23> Во французской судебной практике отмечалось, что центральный банк иностранного государства, обладающий самостоятельной правосубъектностью, пользуется иммунитетом в случае осуществления действий в сфере валютного регулирования "с момента, когда установлено, что обжалуемые действия были осуществлены в рамках тех полномочий, которые предоставлены ему государством" (см.: Zavicha Blagojevic c. Banque du Japon. 19 mai 1976. Revue critique de droit international prive, 1977, 359, note H. Battifol; Journal du droit international, 1976. 687, note P. Kahn (цит. по: Bureau D., Muir-Watt H. Droit international prive. T. I. Partie generale. 1-re id. Paris, 2007. P. 108, note 2)).
<24> Лебедева М.Е. Иммунитет иностранного государства от обеспечительных мер в международном частном праве (международные соглашения и иностранное право): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 187.
Значимость разграничения суверенно-властных и несуверенных действий центрального банка подчеркнута, например, в ст. 27 Европейской конвенции об иммунитете государства 1972 г., где установлено, что самостоятельное подразделение (включая центральный банк <25>) иностранного государства может быть привлечено в суд другого государства как частное лицо, однако такой суд не может оценивать действия, которые оно совершило при осуществлении своей публичной власти (acta jure imperii).
<25> Согласно Пояснительному докладу к данной Конвенции (п. 109), таким самостоятельным подразделением может являться национальный банк (см.: www.conventions.coe.int).
Существует и правоприменительная практика по этому вопросу. Так, в качестве суверенных действий рассматривались: выпуск денежных знаков (банкнот) <26>, регулирование и надзор в отношении государственных резервов иностранной валюты <27>, исполнение публичных надзорных функций банка <28>.
<26> Camdex International Ltd. v. Bank of Zambia (N 2) 1 All ER 728; cf. A. Ltd. v. B. Bank, 111 ILR 590.
<27> Crescent Oil & Shipping Services Ltd. v. Banco Nacional de Angola, 28 May 1999, Cresswell J., unreported. Cresswell J. relied on De Sanchez v. Banco Central de Nicaragua, 770 F 2d 1385 (5th Cir. 1985), which was overruled in Weltover.
<28> Grovit v. De Nederlandsche Bank NV EWHC 2944 (QB); 1 WLR 3233; EWCA Civ 953. Интересно, что в этом деле иммунитет был предоставлен в отношении действий, совершенных частным лицом от имени центрального банка и во исполнение его публичных надзорных функций, хотя банк являлся самостоятельной организацией, а не государственным органом.
В качестве несуверенных были квалифицированы такие действия центральных банков, как выдача аккредитива <29>, выдача векселя <30>, частноправовая передача акций компании новому центральному банку от банка, прекратившего свое существование (в конкретном деле речь шла о создании нового центрального банка, выполняющего исключительно публичные, некоммерческие функции) <31>.
<29> Trendtex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria QB 529; Hispano Americana Mercantil SA v. Central Bank of Nigeria 2 Lloyd"s Rep. 277.
<30> Cardinal Financial Investment Corp. v. Central Bank of Yemen, 12 April 2000, Longmore J.; 1999 Folio No. 1195 QBD (Comm. Ct); Central Bank of Yemen v. Cardinal Financial Investment Corp. (N 1) Lloyd"s Rep. Bank 1, CA.
<31> Banca Carige SpA Cassa di Risparmio di Genova e Imperio v. Banco Nacional de Cuba 3 All ER 923. Banco Nacional de Cuba v. Cosmos Trading Corp. 9 November 1999, CA.
В отношении несуверенных действий центральным банкам отказывалось в иммунитете даже в тех случаях, когда банки признавались наделенными суверенными полномочиями. Таким образом, для решения вопроса о признании юрисдикционного иммунитета решающее значение имеет природа реально осуществляемого центральным банком действия, а не формальные полномочия этого банка.
В то же время функции центрального банка могут выполняться отдельными от него организациями (например, денежные знаки государства могут печататься частными предприятиями, даже иностранными; некоторые решения, определяющие политику центрального банка, могут приниматься иным органом <32>). В таком случае встает вопрос о возможности признания иммунитета в отношении действий, совершенных такими организациями при выполнении функций центрального банка. С точки зрения теории ограниченного иммунитета это, вероятнее всего, невозможно (если только такая организация не будет рассматриваться как часть иностранного государства или его центрального банка), а вот с точки зрения теории чистого функционального иммунитета это могло бы быть допустимым.
<32> Например , согласно ст. 13 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ (в ред. от 19.10.2011, с изм. от 21.11.2011) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Национальный банковский совет имеет полномочия по контролю в отношении деятельности Банка России, в частности, к таким полномочиям относится решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций.
Кроме того, следует иметь в виду, что функции центрального банка могут выполняться и международными организациями (например, в Европейском союзе эмиссия банковских билетов евро может осуществляться только по решению Европейского центрального банка <33>), - в таком случае необходимо решить вопрос о природе действий, совершаемых такой организацией. Могут ли те действия, которые осуществляются ею в качестве наднационального центрального банка, рассматриваться как суверенно-властные действия соответствующего государства - участника международной организации или его центрального банка? Этот вопрос особенно актуален в отношениях такой международной организации и ее участников с третьими государствами. Например , в случае предъявления в российском суде иска к Европейскому центральному банку следует ли действия, которые он осуществлял в качестве центрального банка государства - участника Европейского союза, рассматривать как действия международной организации или как суверенно-властные действия государства - участника Европейского союза? Учитывая растущие темпы экономического оборота между Россией и Евросоюзом, а также сложную правовую природу как самого Евросоюза, так и его институтов, этот вопрос представляется далеко не праздным.
<33> Пункт 1 ст. 128 Договора о функционировании Европейского союза (в редакции Лиссабонского договора): "Европейский центральный банк имеет исключительное право санкционировать эмиссию банковских билетов евро в Европейском союзе".
Таким образом, значительные трудности при решении вопроса об иммунитете иностранного центрального банка вызывает тот факт, что банк может осуществлять действия коммерческой природы и, кроме того, его суверенно-властные функции могут выполняться не им самим, а иными лицами.
Имущество центрального банка
Статус имущества иностранного центрального банка имеет решающее значение при определении того, обладает ли оно иммунитетом от принудительных мер. Исследователи отмечают отсутствие единообразного подхода в международном и зарубежном праве к регулированию этого вопроса <34>.
<34> См.: Силкина И.В. Актуальные проблемы иммунитета иностранного государства и его собственности в международном частном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 127.
Первой проблемой является определение того имущества центрального банка, на которое распространяется иммунитет.
Отдельные законодательные акты содержат настолько детальное регулирование, что в них описываются даже конкретные объекты права собственности иностранного центрального банка, на которые распространяется иммунитет: например, "наличные средства, банкноты, счета, ценные бумаги, иностранные валютные резервы и золотовалютные резервы иностранного центрального банка или недвижимость и иная собственность банка" <35>. В судебной практике Великобритании отмечалось, что термин "имущество" в сфере юрисдикционного иммунитета следует толковать широко, включая любое движимое и недвижимое имущество, любое право или долю, возникшие на основании закона, судебного решения или договора <36>.
<35> Статья 2 Закона КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г.
<36> AIG Capital Partners v. Kazakhstan EWHC 2239 (Comm.); 1 All ER (Comm.) 1; 129 ILR, p. 589; para. 45. AIC Ltd. v. Federal Government of Nigeria EWHC 1357 (QB) at para 47. Alcom Ltd. v. Republic of Columbia AC 580 at 602.
Однако нередко центральному банку может принадлежать и имущество частных лиц. При этом оно может быть неотделимо от государственного имущества, например, на счетах центрального банка могут храниться смешанно денежные средства государства, самого центрального банка и средства частных лиц. Более того, трудности вызывает и то, что имущество самого центрального банка может рассматриваться отдельно от имущества государства, к которому он относится. В частности, правовые нормы могут предусматривать иммунитет имущества центрального банка, но не имущества государства вообще <37>, или наоборот - не выделять имущество центрального банка в особую категорию <38>.
<37> Такой подход использован в Законе КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г.
<38> Некоторые правовые нормы могут вызвать трудности при толковании. Например
, в ст. 19 и 21 Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государства и их собственности 2004 г. речь идет об иммунитете имущества государства, в качестве одной из категорий которого выделяется имущество центрального банка. При этом возможны по меньшей мере два варианта толкования: (1) любое имущество центрального банка - это имущество государства, и поэтому любое имущество центрального банка обладает иммунитетом, или (2) иммунитетом обладает имущество центрального банка, но лишь при том условии, что оно одновременно является имуществом государства (при этом остается открытым вопрос о наличии иммунитета у такого имущества центрального банка, которое не является имуществом государства).
В то же время имущество центрального банка может передаваться в управление суверенным фондам благосостояния (которые нередко используют его с целью скорее извлечения прибыли, нежели сохранения капитала и активно применяют механизмы краткосрочных инвестиций и рискованных операций наравне с частными лицами). Судебная практика по этому вопросу не очень обширна, однако, например, в деле AIG Capital Partners Inc. v. Kazakhstan <39> английский суд решил, что в силу юрисдикционного иммунитета было невозможно обращение взыскания на средства, принадлежащие суверенному фонду благосостояния (подконтрольному Центральному банку Казахстана), поскольку их нахождение в собственности такого фонда свидетельствовало об их использовании в суверенных целях, даже если для достижения этих целей и сохранения стоимости активов эти средства использовались в торговле и размещались на счетах третьего лица.
<39> AIG Capital Partners Inc. and Another v. Kazakhstan (National Bank of Kazakhstan intervening) EWHC 2239 (Comm.); 1 WLR 1420; 1 All ER (Comm.) 11; 129 ILR 589 at para. 92.
Что касается пределов и объема иммунитета имущества центрального банка, то к их определению также существует множество подходов.
В ряде международных договоров и иностранных законодательных актов содержатся специальные нормы об иммунитете имущества иностранного центрального банка. Как правило, эти нормы устанавливают, что к имуществу иностранного центрального банка не могут применяться принудительные меры. В отдельных случаях эти положения распространяются на любое имущество иностранного центрального банка (отмечается, что такая собственность не может рассматриваться как предназначенная или используемая для коммерческих целей) <40>. При этом может быть указано, что данное положение действует даже в том случае, когда центральный банк является самостоятельной организацией <41>, а не государственным органом <42>. Фактически в этих случаях речь идет об абсолютном иммунитете имущества центрального банка от любых принудительных мер, т.е. даже более широком иммунитете, чем у любого иного имущества иностранного государства. Вместе с тем законы некоторых государств, регулирующие вопросы иммунитета от применения принудительных мер, просто приравнивают собственность центрального банка к собственности государства <43>.
<40> Статьи 19 и 21 Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. При разработке текста этой Конвенции ООН специальный докладчик предлагал предоставлять иммунитет только имуществу, используемому для регулятивных целей (used for monetary purposes), основываясь на предложениях ряда государств, однако Комиссия международного права ООН отвергла это предложение (см.: Fox H. Op. cit. P. 473, 646).
<41> Секция 14(4) Акта Великобритании о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1978 г.; секция 16(4) Акта Сингапура о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1979 г.; секция 18 Закона Израиля об иммунитете иностранных государств 2008 г.; секция 15(4) Ордонанса Пакистана об иммунитете государства (State Immunity Ordinance) 1981 г.; секция 15(3) Акта Южно-Африканской Республики об иммунитетах иностранных государств (Foreign States Immunities Act) 1981 г. В качестве примера применения этого подхода в судебной практике Великобритании можно привести дело Koo Golden East Mongolia v. Bank of Nova Scotia, Scotia Capital (Europe) Ltd., Mongol Bank CA (Civ. Div.) 19 December 2007.
<42> При этом, например, в судебной практике Великобритании встречается даже указание на то, что иммунитет имущества центрального банка действует независимо от того, из какого источника туда поступили средства и для каких целей они предназначаются (см. AIC Ltd. v. Federal Government of Nigeria, EWHC 1357, paras. 46 ff.; 129 ILR, p. 571).
<43> Секция 35(1) Акта Австралии об иммунитетах иностранных государств (Foreign States Immunities Act) 1985 г.; ст. 19(1) Закона о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства 2009 г.
В качестве конкретных примеров из правоприменительной практики можно привести тот факт, что английские суды отказывают в применении принудительных мер в отношении не выпущенных в обращение банкнот, находящихся в собственности центрального банка (поскольку это не имело бы никакой ценности для истца, однако воспрепятствовало бы выполнению ответчиком публичных функций центрального банка) <44>, а также в отношении полученных за рубежом доходов, которые в соответствии с национальным валютным регулированием должны были поступать на счет центрального банка (поскольку это было бы вмешательством в действие иностранного публичного права, что недопустимо) <45>.
<44> Camdex International Ltd. v. Bank of Zambia (N 2) 1 All ER 728 (см.: Proctor Ch. Mann on the Legal Aspect of Money. 6th ed. Oxford, 2005. P. 546 - 547).
<45> Camdex International Ltd. v. Bank of Zambia (N 2) CLC 714, CA, 28 January 1997.
Нередко законы зарубежных государств устанавливают дополнительные требования, выполнение которых необходимо для того, чтобы имущество центрального банка (или иного органа валютно-финансового регулирования) могло обладать иммунитетом от применения принудительных мер. В качестве примеров таких требований можно указать условия, что имущество должно "являться собственностью иностранного центрального банка и использоваться им от своего имени" <46> или "банк должен владеть им от своего имени и оно не должно использоваться или предполагаться к использованию в коммерческой деятельности" <47>. Во Франции имущество обладает иммунитетом при соблюдении одновременно нескольких требований: во-первых, в отношении его иностранный центральный банк должен осуществлять хранение или управление от своего имени или от имени иностранного государства или государств, к которым он относится, и, во-вторых, такое имущество не должно быть "в основном предназначено для деятельности, носящей частноправовой характер" <48>.
<46> § 1611 (b) (1) Акта США об иммунитетах иностранного государства (Foreign Sovereign Immunities Act) 1976 г. В то же время Акт США не содержит прямого ответа на вопрос, может ли обладать иммунитетом любое имущество иностранного центрального банка или только используемое для суверенных целей.
В деле Weston Compagnie de Finance et d"Investissement v. La Republica del Ecuador (Weston Compagnie de Finance et d"Investissement v. La Republica del Ecuador, 823 F Supp. 1106 - SDNY 1993) суд США пришел к выводу, что Акт запрещает применение принудительных мер по отношению к любому имуществу центрального банка, даже используемому им в коммерческих целях (при этом на вклады частных лиц в центральном банке взыскание может быть обращено, однако лишь в том случае, если эти вклады можно четко отделить от имущества, используемого для осуществления публичных полномочий центрального банка). Тот же суд установил, что невозможен отказ от иммунитета центрального банка от предварительных мер (несмотря на то, что такой отказ возможен в отношении иного государственного имущества).
См. также: Banque Campafina v. Banco de Guatemala 599 F Supp. 329 (SDNY 1984); 92 ILR 399 (Patrikis E.T. Foreign Central Bank Property: Immunity from Attachment in the United States // University of Illinois Law Review. 1982. N 1. P. 265).
<47> Секция 12(4) Акта Канады о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1985 г.
<48> Статья L 153-1 Валютного и финансового кодекса Франции (Code monetaire et financier).
Следует отметить, что в судебной практике многих зарубежных государств применяется подход, согласно которому иммунитет от принудительных мер отсутствует в тех случаях, когда средства центрального банка используются одновременно для суверенных и несуверенных целей <49> или исключительно для коммерческих целей <50>.
<49> Дело Englander v. Statni Banka Ceskoslovenska, Постановление Кассационного суда Франции 1969 г. (см.: Paulsson J. Sovereign Immunity from Execution in France // International Lawyer. Vol. 11. N 1. Winter, 1977. P. 675; подробнее см.: Лебедева М.Е. Указ. соч. С. 189 - 190).
<50> Дела Федерального трибунала Швейцарии Banque Centrale de la Republique de Turquie v. Weston Compagnie de Finance et d"Investissement (Swiss Federal Tribunal, 15.11.1978, 65 ILR 417), Lybia v. Actimon SA (Swiss Federal Tribunal, 24.04.1985, 82 ILR 30); дело Кассационного суда Франции Cameroon Bank of Development v. Rolber, Cour de cassation de France, 18.11.1986; дело Non-resident Petitioner v. Central Bank of Nigeria (Постановление суда Франкфурта от 02.12.1975 - Landsgericht Frankfurt), 65 ILR 131 at 137 (подробнее см.: Fox H. Op. cit. P. 468 - 469).
Таким образом, основные трудности, связанные со статусом имущества иностранного центрального банка, могут быть вызваны тем, что центральный банк может иметь какие-либо имущественные права в отношении тех объектов права, на которые распространяются и права частных лиц. Кроме того, важно, для каких целей предназначено и (или) на самом деле используется имущество иностранного центрального банка.
Однако указанные положения могут не применяться (как и любые нормы о юрисдикционном иммунитете) в том случае, когда иностранное государство явно выражает отказ от своего иммунитета. При этом нередко особо оговаривается, что государство может не выражать общий отказ от иммунитета, а предназначить конкретное имущество для применения к этому имуществу принудительных мер <51>. Впрочем, единых требований к тому, кто и в каком порядке может осуществлять отказ от иммунитета центрального банка и его имущества, в настоящее время нет <52>.
<51> Статья 19(b) Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности; ст. Закона КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г.; ст. 17(2) Закона о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства 2009 г.
<52> В практике США использовался подход, согласно которому для того, чтобы отказ, сделанный государством в отношении своего центрального банка, признавался действительным, государству необходимо явным образом назвать банк и выразить отказ от иммунитета от применения принудительных мер, иначе за центральным банком будет признан иммунитет (т.е. отказ правительства от иммунитета даже в отношении себя и любого из своих органов и учреждений будет недостаточным). Например
, дело LNC Investments, Inc. v. Republic of Nicaragua (2000) (см.: Lee P.L. Central Banks and Sovereign Immunity // Columbia Journal of Transnational Law. 2003. N 41 (цит. по: Лебедева М.Е. Указ. соч. С. 187)).
Интересно отметить два возможных подхода к оценке причин наделения иностранных центральных банков и их имущества особым статусом. С одной стороны, существует мнение, что основанием для этого является "особая ответственность центрального банка", а "средства, находящиеся в [центральном] банке, находятся в нем в силу его публичных обязанностей и, следовательно... на них не может быть обращено взыскание по его собственным долгам" <53>. Впрочем, не менее обоснованной выглядит и точка зрения, согласно которой особый статус центральных банков представляет собой скорее исключение, нежели правило, и был установлен с целью привлечения иностранных инвестиций путем повышения гарантий в отношении имущества центральных банков <54>. Второе мнение подтверждается и тем, что зачастую принятие законодательных норм об особенно широком иммунитете иностранных центральных банков и их имущества шло вразрез с устоявшейся судебной практикой <55> и не было необходимым с точки зрения международного права <56>. Таким образом, по-видимому, решение о признании исключительно широкого иммунитета иностранных центральных банков было вызвано не столько сугубо правовыми соображениями, сколько экономическими и политическими интересами соответствующих государств.
<53> См.: Blair W. The Legal Status of Central Bank Investments under English Law // Cambridge Law Journal 57. 1998. At 389 - 390. Приводится дело Camdex International Ltd. v. Bank of Zambia (No. 2) 1 All ER 728, CLC 714, CA, 218 January 1997 (цит. по: Fox H. Op. cit. P. 474).
<54> См.: Schreuer C.H. State Immunity: Some Recent Developments. Cambridge, 1988. P. 158 - 159; Patrikis E.T. Op. cit. P. 267; Blair. Op. cit. At 378.
<55> Например
, в Великобритании до принятия Акта о государственном иммунитете 1978 г. Центральный банк мог рассматриваться и как не являющийся частью государства в случае наличия у него самостоятельной правосубъектности, а в отношении его имущества допускалось применение определенных принудительных мер и без его согласия (см. дела Trendtex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria QB 529; Hispano Americana Mercantil SA v. Central Bank of Nigeria 2 Lloyd"s Rep. 277).
<56> В связи с этим интересен вывод английского суда: "Тот факт, что в Европейской конвенции об иммунитете государства отсутствуют положения, предоставляющие иммунитеты от исполнительных действий центральным банкам, не означает того, что подобных положений не может быть в праве государств - участников Конвенции; Конвенция устанавливает нижний, а не верхний предел защиты" (см. дело Banca Carige SpA Cassa di Risparmio di Genova e Imperio v. Banco Nacional de Cuba 3 All ER 923, para. 41).
Заключение
Подводя итоги, следует отметить, что центральные банки иностранных государств и их имущество имеют особый международно-правовой статус и признание их юрисдикционного иммунитета обусловливается целым рядом обстоятельств.
Многочисленные особенности этого статуса нельзя не учитывать при развитии соответствующего российского законодательства и правоприменительной практики. К такому развитию необходимо относиться очень внимательно, с учетом описанных в настоящей работе специфических аспектов: особой правосубъектности центрального банка, его функций и статуса его имущества.
При этом следует иметь в виду, что и международные договоры, и зарубежные правовые системы содержат множество самых разных подходов к регулированию вопросов юрисдикционного иммунитета иностранных центральных банков. И нередко государства предоставляют иностранному центральному банку более широкий иммунитет, чем того требует международное право <57> (руководствуясь среди прочего интересами повышения инвестиционной привлекательности государства), - представляется, что примером этому может служить предоставление практически абсолютного иммунитета имуществу иностранного центрального банка. В этих случаях необходимо четко отличать требования международно-правовых норм от добровольных действий государства по расширению юрисдикционного иммунитета иностранных центральных банков и их имущества. По-видимому, нередко такие действия иностранных государств вызваны скорее политической и экономической ситуацией, складывающейся в данных государствах, которая не всегда аналогична ситуации, существующей в России.
<57> Международный суд ООН отмечал, что, "действительно, иногда государства решают предоставить более широкий иммунитет, чем того требует международное право, для конкретных целей, и особенность в том, что в этом случае предоставление иммунитета не сопровождается элементом opinio juris (т.е. государства добровольно берут на себя более широкие обязательства, чем установлено нормами международного права. - С.Щ.)" (п. 55 Постановления Международного суда ООН от 03.02.2012 по делу Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy, Greece intervening)).
Особенностью российского законодательства, которую непременно следует учитывать, является тот факт, что в ГПК РФ закреплена теория абсолютного иммунитета иностранного государства, а в АПК РФ - теория ограниченного иммунитета. На наш взгляд, это различие создает существенные трудности в правоприменительной практике, и наиболее оптимальным способом снять эту проблему могло бы стать распространение теории ограниченного иммунитета на всю сферу юрисдикционного иммунитета (только в сфере гражданско-правовых отношений, поскольку уголовно-правовой иммунитет имеет особую природу, которую мы не рассматриваем в настоящей работе).
По нашему мнению, было бы целесообразным возвращение к обсуждению идеи принятия в России Федерального закона о юрисдикционном иммунитете иностранного государства <58> (тем более учитывая тот факт, что подписанная Россией Конвенция ООН о юрисдикционном иммунитете государств и их собственности 2004 г. в настоящее время не вступила в силу и нашей страной не ратифицирована).
<58> Эти законопроекты разрабатывались, но не были приняты: проект Федерального закона N 120091-4 "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности", 10.12.2004 внесен в Государственную Думу, 08.02.2005 снят с рассмотрения Советом Государственной Думы; проект Федерального закона N 127618-4 "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности", 10.01.2005 внесен Правительством РФ в Государственную Думу, 11.03.2005 принят Государственной Думой в первом чтении, 08.04.2011 отклонен Государственной Думой (по данным СПС "КонсультантПлюс").
Представляется, что регулирование вопросов юрисдикционного иммунитета будет гораздо эффективнее, если установить его в комплексном детальном нормативно-правовом акте, а не в отдельных кратких статьях процессуальных кодексов.
Национальное законодательство разных государств воплощает различные подходы к институту иммунитета иностранного государства, причем наблюдается тенденция рассматривать государство как обычного участника коммерческой деятельности, не связанного публично-властными функциями суверена, т. е. в основу национального законодательства по данному вопросу закладывается концепция функционального государственного иммунитета.
Наиболее рельефно концепция функционального иммунитета иностранного государства отражена в Законе США «Об иммунитете иностранных государств» 1976 г. и в Законе Великобритании «О государственном иммунитете» 1978 г. Согласно Закону США 1976 г. иностранное государство не пользуется иммунитетом от юрисдикции в судах США в любом деле, в котором иск основан на коммерческой деятельности, осуществляемой в США иностранным государством, или на действии, совершенном в США в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства, осуществляемой в любом месте, или на действии, совершенном вне территории США в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства в любом месте и влекущем прямые последствия в США (п. 2А ст. 1605). По любому требованию о предоставлении средства судебной защиты, в отношении которого иностранное государство не обладает иммунитетом, оно несет ответственность в такой же форме и степени, как и частное лицо в сходных обстоятельствах (ст. 1606) 1
В соответствии с Законом Великобритании 1978 г. государство не пользуется иммунитетом от судебного разбирательства, касающегося заключенной государством коммерческой сделки или обязательства, которое на основании договора подлежит исполнению в целом или в части на территории Великобритании (п. 1 ст. 3). Под коммерческой сделкой закон понимает любую сделку (коммерческого, промышленного, финансового или другого подобного характера), в которой государство участвует или связано с ней иным образом, нежели осуществлением суверенной власти (п. 3 ст. 3). Закон специально оговаривает, что к числу коммерческих сделок относятся займы, другие финансовые сделки и любые другие финансовые обязательства. Вместе с тем следует подчеркнуть, что даже при участии государства в отношениях частноправового характера его статус не приравнивается к статусу юридического лица в том смысле, что оно не рассматривается как юридическое лицо особого рода. В этом заключается особенность правового положения государства как субъекта МЧП по сравнению с правовым положением ММПО 1
Наряду с нормами национального законодательства институт иммунитета иностранного государства регулируется в международных договорах. Старейшим из них является Европейская конвенция 1972 г. об иммунитете государств, разработанная в рамках Совета Европы. Основные положения конвенции сводятся к следующему.
Договаривающееся государство, выступающее в качестве истца или третьего лица в судебном разбирательстве в суде другого Договаривающегося государства, признает в отношении предпринятого судебного разбирательства юрисдикцию судов этого государства. Такое Договаривающееся государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции в судах другого Договаривающегося государства в отношении встречного иска:
* в тех случаях, когда этот встречный иск вытекает из юридической взаимосвязи или из фактов, на которых основывается основной иск;
* в тех случаях, когда это государство, если против него было предпринято отдельное судебное разбирательство в судах другого государства, не смогло в соответствии с положениями конвенции сослаться на иммунитет.
Договаривающееся государство, выдвигающее в суде другого Договаривающегося государства встречный иск, признает юрисдикцию судов этого государства как в отношении основного иска, так и в отношении встречного иска. Договаривающееся государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции в суде другого Договаривающегося государства, если оно взяло на себя обязательство признавать юрисдикцию этого суда в соответствии:
* с международным соглашением;
* ясно выраженным положением, содержащимся в договоренности, составленной в письменной форме;
* ясно выраженным согласием, данным после возникновения спора ст. 1, ст. 2 Европейская конвенция об иммунитете государства от 16.05.1972 года.
Договаривающееся государство не пользуется иммунитетом от юрисдикции в суде другого Договаривающегося государства, если оно ссылается на иммунитет от юрисдикции после принятия решения по существу вопроса. Тем не менее, если оно устанавливает, что факты, на которых оно основывает иммунитет, могли стать ему известны лишь позднее, оно может ссылаться на иммунитет в том случае, если приведет эти факты какможно скорее.
Договаривающееся государство не рассматривается как отказавшееся от иммунитета в том случае, когда оно выступает в суде другого Договаривающегося государства для того, чтобы сослаться на этот иммунитет.
Договаривающееся государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции в суде другого Договаривающегося государства, если судебное разбирательство связано с обязательством государства, которое в силу имеющегося соглашения должно быть осуществлено на территории государства, где происходит судебное разбирательство. Данное правило не применяется в том случае, когда:
* речь идет о соглашении, которое было заключено между государствами;
* стороны в соглашении договорились об ином;
* государство является стороной в соглашении, заключенном на его территории, и обязательство государства регулируется его административным правом ст. 4 Европейская конвенция об иммунитете государства от 16.05.1972 года.
Договаривающееся государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции в суде другого Договаривающегося государства, если:
1) судебное разбирательство связано с трудовым соглашением, заключенным между государством и физическим лицом, и работа подлежит исполнению на территории государства, где происходит судебное разбирательство. Данное правило не применяется в том случае, когда:
* физическое лицо в момент возбуждения иска имеет гражданство государства-работодателя;
* в момент заключения соглашения оно не имело гражданства государства, где происходит судебное разбирательство, а также не имело обычного места пребывания на территории этого государства;
* стороны в соглашении в письменной форме договорились об ином, за исключением тех случаев, когда в соответствии с законами государства, где происходит судебное разбирательство, только суды этого государства компетентны рассматривать данный вопрос (ст. 5 Европейской конвенции об иммунитете государства от 16.05.1972 года);
2) Договаривающееся государство участвует с одним или несколькими частными лицами в обществе, ассоциации или юридическом лице, имеющем свое реальное или официальное место нахождения или свое главное учреждение на территории государства, где происходит судебное разбирательство, и судебное разбирательство связано с отношениями между государством, с одной стороны, и организацией или одним из ее участников - с другой, которые вытекают из этого участия (ст. 6);
3) Договаривающееся государство имеет на территории государства, где происходит судебное разбирательство, бюро, агентство либо другое учреждение, через которые оно осуществляет тем же образом, что и частное лицо, промышленную, коммерческую или финансовую деятельность, и судебное разбирательство касается этой деятельности бюро, агентства или учреждения ст. 7 Европейская конвенция об иммунитете государства от 16.05.1972 года;
4) судебное разбирательство касается:
* патента на изобретение, чертежа или промышленной модели, производственного или товарного знака, фирменного наименования или другого аналогичного права, в отношении которого в государстве, где происходит судебное разбирательство, была представлена или зарегистрирована заявка или которое охраняется иным образом и в отношении которого государство является заявителем или владельцем;
* несоблюдения государством в государстве, где происходит судебное разбирательство, упомянутого права, которое в нем охраняется и принадлежит третьему лицу;
* несоблюдения государством в государстве, где происходит судебное разбирательство, авторского права, которое в нем охраняется и принадлежит третьему лицу;
* права использования названия фирмы в государстве, где происходит судебное разбирательство (ст. 8);
5) судебное разбирательство касается:
* права государства на недвижимость, на владение или на пользование такой недвижимостью государством;
* возлагаемого на него обязательства либо как на владельца права на недвижимость, либо как на владельца или пользователя этой недвижимостью, если недвижимость находится на территории государства, где происходит судебное разбирательство;
6) судебное разбирательство касается права на имущество, движимое или недвижимое, зависящее от права наследования или дарения, либо на бесхозное имущество (ст. 9-10);
7) судебное разбирательство касается возмещения за телесное повреждение или материальный ущерб, вызванные фактом, имевшим место на территории государства, где происходит судебное разбирательство, и лицо, причинившее ущерб, находилось там в тот момент, когда этот факт имел место.
В заключении следует отметить то, что нормы конвенции базируются на концепции функционального (ограниченного) иммунитета, что отражает общую тенденцию развития правового регулирования практики по данному вопросу.
Таким образом, Европейская Конвенция 1972 г. закрепляет юрисдикционный иммунитет иностранных государств и их собственности.
Воскобойник Игорь АлексеевичМосковский государственный университет имени Михаила Васильевича Ломоносова
Суханов Евгений Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права Московского государственного университета имени Михаила Васильевича Ломоносова
Аннотация:
Рассмотрение данного вопроса является важным, поскольку Российская Федерация имеет свои интересы на политической арене. Обращение взыскания на ее имущество, расположенное за рубежом является эффективным инструментом давления на наше государство.
The present topic is an important, because the Russian Federation has its own political interests. An enforcement measures to the public property are effective mechanism of pression to our country.
Ключевые слова:
государственная собственность; иммунитеты
public property; immunities
УДК 347.19
Введение: в данной статье рассматриваются основные подходы к понятию иммунитета государственной собственности как отечественные, так и зарубежные.
Актуальность данной темы заключается в том, что Российская Федерация является активным участником судебных процессов по обращению взыскания на ее имущество за рубежом. Правильное оперирование рассматриваемыми категориями позволяет ормировать эффективную позицию при защите государственной собственности РФ.
Цель работы заключается в правильном определении понятия иммунитета государственной собственности.
Задачей работы является разграничение рассматриваемого института от смежных с ним.
Методы: При написании статьи и проведении исследования использовались формалоно-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой.
Научная новизна исследования состоит в том, что рассматриваемая проблема почти не поднимается в отечественной правовой литературе, что влечёт массу правоприменительных проблем.
Понятие иммунитета государственной собственности в международном частном праве
Среди разнообразных участников имущественного оборота образцом стоит государство. Обусловлено это тем, что последнее действует в интересах всего общества, выполняя публично-правовые задачи, а также обладает внушительными ресурсами и полномочиями, позволяющими осуществлять регулирование деятельности иных субъектов гражданских правоотношений.
В этой связи особенного внимания заслуживает вопрос ответственности государства по взятым на себя гражданско-правовым обязательствам. Происходит это ввиду следующих обстоятельств. Во-первых, в течение нескольких веков (начиная с XVI-го) за государствами, ввиду незыблемого характера государственного суверенитета, признавался абсолютный иммунитет от всех видов ответственности, включая гражданско-правовую, что, конечно, вызывает ряд вопросов, требующих как теоретического, так и практического разрешения. Во-вторых, привлечение государства к ответственности влечёт минимизацию имущественных фондов последнего. Очевидно, что, если государство будет нести ответственность по всем вопросам, связанным с его деятельностью, это впоследствии приведёт к затруднениям в осуществлении его суверенных функций. Однако, с другой стороны, абсолютное отрицание целесообразности несения ответственности публично-правовыми образованиями негативно скажется на интересах участников гражданского оборота. Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что предоставление иммунитета государству является объективной необходимостью, однако степень его неприкосновенности не должна быть абсолютной.
Исторически сложилось две формы государственного иммунитета: судебный иммунитет и иммунитет государственной собственности. В первом случае речь идёт о том, что суды иностранного государства не управомочены рассматривать исковые заявления в отношении другого государства . Данный вопрос является сугубо процессуально-правовым и не подлежит рассмотрению в настоящей работе. Однако, следует учесть, что в том случае, когда государство обладает иммунитетом от юрисдикции иностранного суда, вопрос об имущественных взысканиях не возникает ни при каких условиях. С другой стороны, если иностранным судом вынесено решение о привлечении иностранного государства к ответственности, то возникает проблема, связанная с допустимостью обращения взыскания на его имущество.
Сущность понятия «иммунитет государственной собственности» раскрывается через его содержание. Так, И.А. Демидов указывает, что иммунитет собственности государства сводится к невозможности применения насильственных действий со стороны того государства, на территории которого такое имущество находится . Однако автор выделяет также иммунитеты от предварительного обеспечения иска и от исполнения решения суда. Представляется, что подобная точка зрения является неверной, поскольку любая из принудительных мер направлена в отношении собственности и, следовательно, входит в содержание рассматриваемого в данной работе института. Схожей точки зрения придерживается Н.А. Ушаков, указывая, что иммунитет государственной собственности означает невозможность применения принудительных мер к его имуществу . М.М. Богуславский выделяет в данном случае две разновидности иммунитетов: от предварительного обеспечения иска и от принудительного исполнения судебного решения .
Интересной точки зрения придерживается B. Heß, отождествляя иммунитет государственной собственности лишь с иммунитетом от принудительного исполнения судебного решения (enforcement). Между тем, раскрывая далее содержание рассматриваемого понятия, автор указывает на его следующие элементы: иммунитет от обращения взыскания на государственное имущество во исполнение судебного решения, иммунитет от ареста, иммунитет от судебных приказов, направленных на ограничение права собственности государства . E. Wiesinger считает, что рассматриваемый институт означает запрет осуществления принудительных мер в отношении государственного имущества .
По существу, изложенные выше точки зрения соответствуют законодательной практике отдельных государств и Организации объединённых наций. Так, в соответствии с Законом США «Об иммунитетах иностранных государств» 1976 г. (далее - FSIA 1976 г.) рассматриваемое в данной работе понятие раскрывается через иммунитеты от обеспечительных мер и мер, связанных с принудительным исполнением судебного решения. Двумя годами позднее был принят закон Великобритании «О государственных иммунитетах» 1978 г. (далее - SIA 1978 г.), воспринявший определение, аналогичное содержащемуся в FSIA. Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. (далее - Конвенция ООН 2004 г.) устанавливается запрет на введение принудительных мер в отношении государственного имущества как до, так и после вынесения судебного решения.
Российский законодатель пошел по сходному пути, закрепив в Федеральном законе от 3 ноября 2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации», что иммунитет государственной собственности означает невозможность применения к государству мер по обеспечению иска и принудительных мер, связанных с исполнением судебного решения.
Таким образом, иммунитет государственной собственности представляет собой невозможность применения судом иностранного государства обеспечительных мер и принудительных действий, связанных с исполнением судебного решения, в отношении государственного имущества, находящего на иностранной территории. Данный институт не следует отождествлять со схожим с ним, на первый взгляд, судебным иммунитетом, поскольку при установлении их наличия используются совершенно разные критерии. Данный институт имеет значение на той стадии судебного разбирательства, когда вопрос о допустимости рассмотрения искового заявления в отношении государства или же удовлетворения требований его кредиторов уже решён. Поэтому даже решение суда, вынесенное не в пользу государства, ещё не означает, что оно понесёт имущественную ответственность. Видимо, в этой связи разработчики Конвенции ООН 2004 года назвали его «последним бастионом государственного иммунитета» (the last bastion of state Immunity) .
Основные концепции государственного иммунитета
Для начала следует определить, что термин «концепция иммунитета» не отождествляется с понятием «вид иммунитета». В последнем случае речь идёт об объекте правовой охраны, в качестве которого выступает либо государство как участник судебного процесса (судебный иммунитет), либо его имущество при решении вопроса об обращении на него взыскания (иммунитет государственной собственности). Под концепциями иммунитета понимаются исторически сложившиеся подходы к применению данных разновидностей.
Первой из рассматриваемых концепций является теория абсолютного иммунитета, которая основана на следующем:
1) иски к иностранному государству не могут рассматриваться без его согласия в судах другого государства;
2) в порядке обеспечения иска имущество какого-либо государства не может быть подвергнуто принудительным мерам со стороны другого государства;
3) недопустимо обращение мер принудительного исполнения на имущество государства без его согласия .
Данная теория применялась судами начиная с XVII века (первый известный случай применения государственного иммунитета относится к 1668 г.). Приверженность государств к данной теории была обусловлена «священным» характером государственного суверенитета и провозглашением принципа «равный над равным власти не имеет». Кроме того, считалось, что король (а именно он являлся зеркалом любого государства в тогдашние века) не может совершать каких-либо неверных или неправомерных действий, в связи с чем, вопрос его ответственности вставать не мог (принцип «the King can do no wrong) . Однако, как представляется, наибольшее значение имела крайне низкая степень вовлеченности государства в гражданский оборот.
Ввиду рассмотренных выше обстоятельств, государство могло быть привлечено к ответственности только в случае явно выраженного отказа от иммунитета. Последний, как правило, содержался в международных договорах с конкретными государствами или в арбитражных оговорках к внешнеторговым контрактам.
Однако, с конца XIX века, государства стали шире вовлекаться в коммерческую деятельность, которая тесно связана с международными товарными и финансовыми рынками. Помимо увеличения числа сделок, заключаемых государствами, они стали также более разнообразными. Несколькими десятилетиями позднее государства все чаще стали обращаться к иностранным банкам и международным финансовым организациям для получения кредитов. Увеличилось число юридических лиц публичного права и иных политических образований, активно вовлечённых в гражданский оборот. В этой связи государства начали плавно отходить от теории абсолютного иммунитета. Стоит отметить, что данный процесс носил эволюционный, а не форсированный характер, при этом катализирующим фактором практически во всех государствах служила деятельность судов.
Важно отметить, что США являлись единственным государством, где не происходило поступательного отхода от теории абсолютного иммунитета, развивающегося в судебной практике, а наибольшую роль, как ни странно, сыграло послание главного советника по правовым вопросам Государственного департамента США 1952 года, в котором он указал, что иммунитет должен предоставляться только в отношении государственных актов, носящих властный характер . Позднее данный подход был отражён в решении Верховного суда США по делу Alfred Dunhill of London Inc. v. Republic of Cuba от 1976 года . В данном деле было заявлено требование к агентам кубинского правительства, которое конфисковало предприятия, производящие табачную продукцию. Агенты нарушили обязательство по выплате неустойки, в связи с чем контрагенты предъявили к ним требования о ее уплате. Несмотря на довод агентов о выполнении ими публичной задачи в связи с поручением кубинского правительства, суд указал, что нельзя признать в качестве властной деятельность по осуществлению торговых операций, поскольку это обыкновенно присуще частным лицам, а не суверенным образованиям. Несколькими месяцами позднее в США был принят FSIA 1976 года, базирующийся на функциональном подходе к государственному иммунитету.
В Великобритании, напротив, рассматриваемый подход сложился в судебной практике. В связи с этим следует отметить несколько наиболее значимых судебных решений, повлиявших на становление теории ограниченного иммунитета. Первое решение, где был отражен рассматриваемый подход, вынесено по делу The Charkieh в 1873 году . Суд Адмиралтейства отказался признавать иммунитет за судном, принадлежащим хедиву Египта на том основании, что он не являлся суверенным правителем данного государства. Притом, даже при предположении обратного, следовало бы признать отсутствие иммунитета на том основании, что судно было зафрахтовано частным лицом и предназначалось для коммерческих целей. Дальнейшее развитие подхода было связано с решением по делу Philippine admiral от 1976 года, где суд обратил внимание на следующие обстоятельства: во-первых, не был учтён судебный прецедент по делу Alexander от 1920 года, являвшийся классическим примером абсолютного подхода к иммунитету государства; во-вторых, суд указал, что современная тенденция не позволяет расценивать действия государства как носящие исключительно властный характер и, наконец, было признано нецелесообразным применять доктрину абсолютного иммунитета, учитывая, что государство несёт ответственность по коммерческим контрактам во внутригосударственных отношениях . Закономерная точка в развитии рассматриваемого подхода была поставлена в решении по делу Trendtex Trading Corporation Ltd v. Central Bank of Nigeria от 1977 года, где состав апелляционного суда указал, что единственно возможным подходом при анализе действий государства может быть разделение его действий на властные (iure imperii) и частные (iure gestionis). В рамках последних государство выступает в качестве юридического лица, осуществляя коммерческую деятельность, не имеющую отношения к реализации публичной власти . Годом позднее, в Великобритании был принят SIA 1978 года, в котором, как и в американский FSIA 1976 года, была отражена концепция функционального подхода.
Немаловажным актом, повлиявшим на становление функционального подхода, является Европейская конвенция о государственных иммунитетах 1972 года (далее - Конвенция 1972 г.). Несмотря на то, что данный акт является обязательным только для семи европейских государств (Германия, Великобритания, Люксембург, Австрия, Нидерланды, Швейцария, Бельгия) можно сказать, что в нем отражена четкая позиция европейских государств, связанная с приверженностью функциональному подходу. Так, в соответствии со ст. 7 Конвенции 1972 г. государство не пользуется иммунитетом, если оно имеет на территории государства, где происходит судебное разбирательство, бюро, агентство либо другое учреждение, через которые оно осуществляет тем же образом, что и частное лицо, промышленную, коммерческую или финансовую деятельность и если судебное разбирательство касается этой деятельности бюро, агентства или учреждения. Очевидно, что понятие иммунитета в соответствии с указанным положением шире, чем в рассмотренных выше актах США и Великобритании, поскольку, помимо коммерческой деятельности, включает в себя промышленную и финансовую . Кроме того, в конвенции заложен принцип nexus, в соответствии с которым на собственность может быть обращено взыскание только в том случае, если она имеет прямое отношение к обязательству или действию, которые являются предметом рассмотрения в суде. Это позволяет защитить имущество государства от необоснованных взысканий его кредиторов.
Принятая в 2004 году Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности закрепляет подход, аналогичный содержащемуся в Конвенции 1972 г. Однако данный акт вступает в силу при ратификации его тридцатью государствами, в то время как на данный момент это сделали только 13 государств. Между тем, его роль является существенной, поскольку он отражает современные подходы к содержанию государственного иммунитета .
Практика в Российской Федерации долгое время шла по пути применения абсолютного иммунитета. Это связано с тем, что в Советском союзе существовала монополия внешней торговли и, следовательно, любая сделка государства признавалась актом властного характера. Однако в связи с кардинальными экономическими изменениями, началом активного взаимодействия Российской Федерации с иностранными партнерами, привлечением значительных инвестиций в российскую экономику применение данного подхода стало нецелесообразным. По этой причине возникла потребность в создании благоприятной юрисдикционной обстановки в нашем государстве . Кроме того, иностранные государства не учитывали фундаментальный принцип международного частного права - принцип взаимности и, несмотря на недопустимость ареста иностранного имущества на территории РФ и применения иных принудительных мер (поскольку РФ придерживалась концепции абсолютного иммунитета, фактически, до 2016 года), применяли рассматриваемые меры в отношении российского имущества. Следовательно, целесообразность приверженности указанной концепции иммунитета для нашего государства фактически отсутствовала. Ввиду указанных выше причин, был принят Федеральный закон от 3 ноября 2015 года № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» (далее - Закон), в котором закреплена функциональная концепция государственного иммунитета. Так, в соответствии со статьями 14 и 15 данного закона, меры по обеспечению иска в отношении государственного имущества применяются только в тех случаях, когда государство явно выразило согласие на применение данных мер или зарезервировало или иным образом обозначило имущество на случай удовлетворения спора. Принудительные меры, связанные с исполнением судебного решения, могут быть применены только в том случае, если установлено, что имущество иностранного государства используется и (или) предназначено для использования данным иностранным государством в целях, не связанных с осуществлением суверенных властных полномочий.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в рамках концепции функционального иммунитета действия государства подразделяются на две разновидности - действия властного (iure imperi) и действия коммерческого характера (iure gestionis). Соответственно, государственное имущество можно разделить на предназначенное для использования в публичных либо коммерческих целях. В последнем случае иммунитет не предоставляется и поэтому на данное имущество возможно обращение взысканий или применение к нему обеспечительных мер.
Таким образом, учитывая, что предметом как гражданского, так и международного частного права являются имущественные отношения, представляется, что концепция функционального иммунитета является наиболее приемлемой. Вступая в гражданское правоотношение, государство добровольно подчиняет себя методу частно-правового регулирования, выступая, по существу, в качестве юридического лица. При отрицании возможности несения ответственности государством по своим обязательствам налицо спорное понимание государства как участника имущественных отношений, которая предполагает вмешательство в правоотношение, по всем параметрам соответствующее гражданскому, публично-правового института иммунитета. Вследствие этого, нарушаются интересы контрагентов государства, которые несут потери, в первую очередь, финансовые. Кроме того, государство выглядит как не самый надежный контрагент, который в любой момент может надеть «публично-правовую маску» во избежание ответственности, что может негативно сказаться на его торговых и иных экономических отношениях.
Следует позитивно оценить недавние изменения в законодательстве РФ об иммунитетах, поскольку это соответствует сложившейся экономической ситуации и общетеоретическим представлениям о данной категории.
Библиографический список:
1. Seventh report on jurisdictional immunities of States and their property, by Mr. Sompong Sucharitkul, Special Rapporteur (1980) // Официальный сайт Комиссии международного права ООН (Режим доступа: http://legal.un.org/docs/?path=../ilc/documentation/english/reports/a_35_10.pdf).
2. Демидов И.А. Иммунитет государства и его собственности. М.: Наука образования, 2014. С. 49.
3. Ушаков Н.А. Юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности. М., 1993. С. 180.
4. Богуславский М.М. Международное частное право: учебник. М.: Норма, 2016.
5. Heß B. The International Law Comission’s Draft on the Jurisdictional Immunities of States and Their Property // European Journal of International Law. 1993. V. 4. P. 277.
6. Wiesinger E. State Immunity from Enforcement Measures. Vienna, 2006. P. 3.
7. Богуславский М.М. Иммунитет государства. М.: Издательство ИМО, 1962.
8. Report on the Draft Articles on the Jurisdictional Immunities of States and Their Property (1991) // Официальный сайт Комиссии международного права ООН (Режим доступа: http://www.un.org/law/ilc/texts/jimm.htm).
9. Mofidi M. The Foreign Sovereign Immunities Act and the "Commercial Activity" Exception: The Gulf Between Theory and Practice // Journal of International Legal Studies. 1999. V. 95.
10. Ryan L. The New Tate Letter: Foreign Official Immunity and the Case for a Statutory Fix // Fordham Law Review. 2016. V. 84.
11. Alfred Dunhill of London, Inc. v. Republic of Cuba 425 U.S. 682 (1976) (Режим доступа: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/425/682/)
12. The Clarkieh (Режим доступа: http://uniset.ca/other/cs2/LR4AE59.html).
13. Wurm P. Case comment: The Phillipine Admiral // Brooklin Journal of International Law. 1976. V. 3
14. Shaw M. International law. Cambridge, 2003. P. 630.
15. Reinisch A. European Court Practice Concerning State Immunity from Enforcement Measures // The European Journal of International Law. Vol. 17. № 4.
16. Jones v. Ministry of Interior of Saudi Arabia UKHL 26.
17. Михайлова А. Иммунитет врожденный, приобретенный, юрисдикционный // Информационный интернет-портал Гарант.ру (Режим доступа: http://www.garant.ru/article/692035/).
Иммунитет государства и его собственности - один из старейших институтов как внутреннего, так и международного права. Порожден он был необходимостью поддержания официальных отношений между государствами. Они были бы невозможны, если бы представители иностранного государства, его руководители и дипломатические представители были подчинены власти государства пребывания. Независимость государств друг от друга выражена в формуле: «Равный над равным не имеет власти» (par in parem imperium non habet).
В XIX в. судебная практика и доктрина признали, что иммунитет государства является общепризнанной нормой международного права, порожденной объективной потребностью взаимодействия государств на территории друг друга. Поскольку в то время отношения между государствами носили только официальный характер, то иммунитет был абсолютным. Никаких исключений из иммунитета представителей государства и его собственности не допускалось. В результате вступающие с ними в коммерческие отношения иностранные физические и юридические лица оказались лишенными судебной защиты своих прав. Ситуация с иммунитетом обострялась в течение всего XX в. с возникновением целого ряда социалистических стран после второй мировой войны и с распадом колониальной системы.
В результате к середине XX века институт иммунитета государства превратился в одну из наиболее спорных проблем международного (публичного) и международного частного права. Но ни доктрина разных государств, ни судебная практика не смогли создать общих подходов к решению этой проблемы. Дело осложнялось и тем, что сложная правовая проблема получила социально-политическую окраску. В результате возникла настоятельная необходимость урегулировать вопрос на международном уровне. Первая попытка была сделана принятием Брюссельской конвенции для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов от 10 апреля 1926 г. (дополнена Протоколом от 24 мая 1934 г.).
Во второй половине XX в. степень участия государства в гражданских отношениях резко возросла, что послужило причиной появления в доктрине теорий «служебного» иммунитета, «торгующего» государства, государства-коммерсанта и доктрины функционального (ограниченного) иммунитета. Все эти теории направлены на ограничение иммунитета иностранного государства.
Первым договором, рассматривающим проблему иммунитета в целом, явилась Европейская конвенция об иммунитете государств и дополнительный протокол к ней, принятые Советом Европы в 1972г.
В 1977 г. вопрос об иммунитете был включен в программу работы Комиссии международного права с целью подготовки проекта международной конвенции. Проект статей «Юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности» был подготовлен Комиссией и в 1991 г. передан Генеральной Ассамблее ООН. Из-за разногласий между государствами по ряду статей проекта, он пока не принят.
И Брюссельская конвенция, и Европейская конвенция, и проект статей Комиссии международного права по-разному определяют объем иммунитета, условия его пользования, но все подтверждают право государства на иммунитет от иностранной юрисдикции в качестве общепризнанного начала как международного (публичного), так и международного частного права.
Конституционные суды многих европейских государств (Австрии, Бельгии, Греции, Италии, ФРГ, Швейцарии) в 60-х годах XX в. приняли решения об ограничении иммунитета государства, выступающего в качестве участника международных гражданских правоотношений. Эти решения основаны на доктрине функционального иммунитета.
Во многих западных странах существует довольно обширное законодательство, регулирующее иммунитеты государства: Закон США об иммунитете иностранных государств 1976 г., Акт Великобритании о государственном иммунитете 1978 г., Акт Сингапура об иммунитете иностранного государства 1979 г., Акт ЮАР об иммунитете иностранного государства 1981 г.. Акт Канады, предоставляющий иммунитет государству в канадских судах, 1982 г., Акт Австралии об иммунитете иностранного государства 1984 г., законы об иммунитете иностранного государства Пакистана и Аргентины 1995 г. Все эти законы основаны на доктрине функционального иммунитета государства. Судебная практика перечисленных государств делит акты государства на публичные и частные, коммерческие и некоммерческие. Все принятые законы об иммунитетах не имеют обратной силы.
Теория абсолютного иммунитета. Данная теория является исторически первой, отражающей суть иммунитета наиболее полно и безусловно. Отечественное законодательство и международная практика нашего государства традиционно исходили из признания абсолютного иммунитета государства.
Абсолютный иммунитет означает право государства пользоваться иммунитетом в полном объеме, всеми его элементами; он распространяется на любую деятельность государства и любую его собственность. Единственное ограничение иммунитета государства возможно было только при условии прямо выраженного его согласия.
В советском государстве и в других социалистических странах, в которых государственная собственность являлась основой экономики, иммунитет всегда понимался как абсолютный, что помогало изъять свою внешнеэкономическую деятельность из-под юрисдикции иностранных судов. Абсолютный иммунитет был законодательно закреплен в советском праве. Однако в законодательстве иммунитет понимался не как изъятие из-под действия закона вообще, а как изъятие из правоприменительной деятельности государства. Об этом свидетельствует и тот факт, что положение об иммунитете было зафиксировано в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (ст. 61) и дословно воспроизведено в ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 435); «Предъявление иска к иностранному государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного государства, находящегося в СССР, могут быть допущены лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства».
По мере расширения функций государства внутри страны и в международных отношениях оно стало все шире выступать в качестве субъекта частноправовой деятельности и абсолютный иммунитет становился ощутимым препятствием в развитии мирохозяйственных связей, так как контрагенты государства по сути лишались прав на судебную защиту своих имущественных прав. В связи с этим в доктрине и в судебной практике появляется идея необходимости ограничения иммунитета государства.
В целом, современные правоведы считают, абсолютный иммунитет не только препятствует развитию коммерческих связей с участием государства, но и часто практически нереализуем. Государство на территории иностранного государства может рассчитывать только на такой объем иммунитета, на который принимающее государство готово отказаться от своей юрисдикции. Соответственно государства, исходящие из абсолютного иммунитета, защищают дополнительно свои права либо условием взаимности, либо возможностью применения реторсий.
Теории функционального и ограниченного иммунитетов. Основным постулатом этих теорий служит тезис о чрезвычайном характере функции государства заниматься частноправовой деятельностью, которая выходит за рамки того, что обычно свойственно государству как таковому. В совокупности и в противопоставление теории абсолютного иммунитета данные концепции в литературе иногда характеризуются как доктрины ограниченного иммунитета. Данные теории исходят из разграничения выступления государства в качестве публично-правового субъекта и лица, осуществляющего частноправовые действия, сходные с тем, что может совершить любое иное лицо в гражданском обороте, -- действия jure imperii и jure gestionis. В то же время провести подобное разграничение достаточно затруднительно вследствие отсутствия необходимого критерия.
Функциональный вид иммунитета основан на принципиальном разграничении функций государства на два вида: публично-правовую и частноправовую. Если государство действует как суверен, совершает акт властвования (acta imperii), выступает как носитель суверенной власти (de jure imperii), то оно всегда пользуется иммунитетом, в том числе и в частноправовой сфере. Если государство выступает в качестве частного лица (acta gestionis) занимается коммерческой деятельностью (de jure gestionis), то тогда государство иммунитетом не обладает.
Впервые этот вид иммунитета был сформулирован в самом общем виде в решениях суда Бельгии (1857 г.) и суда Италии (1883 г.). Активно он разрабатывался в доктрине международного права после возникновения советского государства. Тем не менее, функциональный иммунитет утверждался в судебной практике разных стран с большим трудом. Быстрее этот процесс шел в европейских странах.
Функциональный иммунитет в том виде, в каком он сформулирован в судебной практике, в международно-правовой доктрине, а затем и в ряде национальных законов обладает целым рядом существенных недостатков, которые не позволили ему стать общепризнанной альтернативой абсолютному иммунитету.
Прежде всего, ни доктрина, ни судебная практика, ни законы не установили какие-либо объективные критерии, с помощью которых можно было бы определенно или хотя бы с существенной долей определенности разграничить деятельность государства как суверена или как частного лица. Чаще всего называется характер (природа) операции или ее цель. В результате одна и та же совокупность фактов истолковывается судами даже одного государства по-разному: одна и та же деятельность рассматривается как коммерческая, при которой государство не может претендовать на иммунитет, или некоммерческая с признанием иммунитета. Это положение было констатировано в одном из докладов, заслушанных в Комиссии международного права.
Показательно, что Комиссия международного права на своей пятьдесят первой сессии, состоявшейся в 1999 г., вновь вернулась по требованию Генеральной Ассамблеи ООН к вопросу о коммерческом характере сделки. Генеральная Ассамблея запросила разработать критерии для определения коммерческого характера контракта или сделки. Комиссия, рассмотрев все использующиеся в практике критерии (характер, цель, мотив и пр.), вынуждена была констатировать о недостаточности любого из них и невозможности их использования и предложила Генеральной Ассамблее обратиться к термину «коммерческие контракты или сделки» без каких-либо разъяснений.
Правда, существует мнение, нашедшее отражение и в иностранных судебных решениях, что тот факт, что нелегко провести различие между суверенной и несуверенной государственной деятельностью, не должен служить основанием для отказа от такого разграничения; в международном праве известны и другие сходные проблемы. Суд должен принимать во внимание все обстоятельства для того, чтобы решить в какой сфере совершено действие: в частноправовой или в суверенной деятельности.
В силу отмеченных обстоятельств функциональный иммунитет, получив широкое распространение во второй половине XX в., не стал общепризнанным.
Ограниченный иммунитет. В отличие от функционального, ограниченный иммунитет не использует никаких формальных критериев, а формулирует перечень конкретных случаев, когда государство не пользуется иммунитетом. Эти случаи могут быть сформулированы самими государствами, как на двусторонней, так и на многосторонней основе, в том числе универсальной. Ограниченный иммунитет-явление «рукотворное»; в отличие от функционального, который складывался в судебной практике, ограниченный иммунитет может быть создан только основными акторами международных хозяйственных связей - государствами. Доктрина, судебная практика может при этом играть лишь вспомогательную роль.
Идея и основа ограниченного иммунитета заключается в том, что иммунитет - это право государства, вытекающее из его суверенитета, на неприменение к нему иностранной юрисдикции, от которого государство может отказаться как целиком, так и в любой его части. Поэтому задача заключается лишь в создании наиболее точных формулировок тех случаев, тех обстоятельств, при наличии которых государство не будет пользоваться иммунитетом.
Удачным опытом создания правовых основ ограниченного иммунитета на многосторонней основе (региональной) можно считать Европейскую конвенцию 1972 г., заключенную странами-участницами Совета Европы (так как Россия является членом Совета Европы, она вправе присоединиться к Конвенции). Конвенция закрепляет общий принцип иммунитета государства от иностранной юрисдикции (ст. 15), а затем формулирует (ст. 1-14) детализированные исключения из этого принципа.
Подводя итоги, можно констатировать, что международно-правовое решение вопросов о положении государства в частноправовых отношениях не достигло значительных результатов. Европейская конвенция является наиболее удачным опытом, но и она не получила большого распространения даже в Европе. Что касается, национального права, то оно в принципе не способно решить комплекс проблем, связанных с иммунитетом государства. Иммунитет, как говорилось выше, представляет собой две взаимосвязанные стороны: с одной стороны, - это право государства на неприменение к нему иностранной юрисдикции, а с другой - это отказ государства от своей юрисдикции в отношении иностранного государства. Проблема иммунитета может быть решена тогда, когда ожидания одного государства совпадут с реальностью на территории другого государства. Достижение этого возможно, как минимум, на двустороннем уровне, то есть на основе межгосударственного соглашения. Национальные законы, предусматривающие ограничение иммунитета иностранного государства, прямо нарушают его суверенитет и международно-правовой принцип суверенного равенства. С точки зрения международного права национальным законом государство вправе лишь ограничить свой собственный иммунитет, но не может покушаться на иммунитет иностранного государства.
