Основным инструментом регулирования экологических общественных отношений являются экологические правовые нормы (эколого-правовые нормы).

Как и все правовые нормы, эколого-правовые нормы по выполняемым ими функциям подразделяются на охранительные и регулятивные. Последние, в свою очередь, - на обязывающие, запрещающие и управомочивающие.

По способу воздействия на регулируемые экологические общественные отношения и с учетом специфики этих отношений экологоправовые нормы можно подразделить на нормы-правила, нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-дефиниции!

Эколого-правовые нормы-правила - правила поведения людей, обладающие определенной совокупностью свойств. Они

а) специально разработаны для регулирования особой группы общественных отношений - экологических;

б) записаны, как правило, в специальных нормативных правовых актах, система которых образует самостоятельную отрасль законодательства - экологическое законодательство;

в) обеспечены специальными мерами государственного принуждения (эколого-правовая ответственность).

Экологоправовые нормы-принципы юридически закрепляют основные положения государственной экологической политики. К ним относятся:

а) принцип обеспечения конституционных прав и свобод граждан при и посредством осуществления экологической деятельности, прежде всего - прав граждан на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья;

б) принцип предотвращения ущерба окружающей природной среде;

в) принцип разре-шительности воздействия на окружающую среду;

г) принцип""загрязнитель платит";

д) принцип нормирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;

е) принцип согласованности и поэтапности введения экологических ограничений экономической деятельности и др.

Эколого-правовые нормы-приоритеты устанавливают преимущества в охране одних социальных и природных объектов по сравнению с другими. Они могут быть: межотраслевыми, например, принцип приоритета охраны здоровья человека; отраслевыми, к примеру, принцип приоритета питьевого водопользования, приоритета лесов первой группы, приоритета особо охраняемых территорий. Последний из них можно проиллюстрировать следующим образом: согласно действующему законодательству на такой особо охраняемой территории, как государственный природный заповедник, запрещается любая деятельность, несовместимая с режимом заповедования.

Эколого-правовые нормы-дефиниции содержат термины и определения, которыми оперирует конкретный экологический закон. Это важно для его правильного (единообразного) понимания и применения."Об охране окружающей среды") установил, что для целей этого закона, например, под природным ландшафтом которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях"; По направленности воздействия нормы экологического права можно разделить на специальные и экологизированные.

Специальные нормы экологического права изначально установлены государством для регулирования экологических отношений. Они содержатся, по общему правилу, в специальных нормативных правовых актах - актах экологического законодательства. Одновременно нормы экологического права могут находиться в нормативных правовых актах других отраслей законодательства.

Экологизированные нормы экологического права - нормы, изначально предназначенные для регулирования иных (кроме экологических) общественных отношений, но одновременно регулирующие и свои "родные", и экологические отношения.

Объектами экологических правоотношений являются индивидуализированные при помощи границ определенные части природных объектов, используемые или предназначенные для использования, которые, будучи таковыми, приобретают характер природного ресурса. Это: земельные участки, участки недр (горный и геологический отводы), участки лесов, водные объекты, объекты животного мира и т. п.

По общему правилу все, что является продуктом человеческого труда, не является объектом экологических правоотношений. Исключение составляют, например, древесная и кустарниковая растительность, выращенная для восстановления лесов; молодь рыбы, выпущенная в естественные водные объекты для восстановления рыбных запасов, и т. п.

Второй критерий - нахождение объекта в системе естественных экологических связей. Например, дикие животные в состоянии естественной свободы, лесные деревья на корню, атмосферный воздух - суть объекты экологических правоотношений Домашние и сельскохозяйственные животные или животные, находящиеся в полувольных условиях (например, в зоопарке), являются объектами гражданских правоотношений, а в части санитарных условий их содержания - административных правоотношений. Воздух в производственных и иных помещениях (в отличие от атмосферного воздуха) составляет объект правоотношений в сфере охраны труда и техники безопасности и т.п.

УДК 340.130.53, 349.6

ВОЗМОЖНОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE POSSIBILITIES OF IMPROVING THE LEGAL REGULATION OF ECOLOGICAL SAFETY IN THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация. В настоящее время особую актуальность приобретает эффективное правовое регулирование экологической безопасности в Российской Федерации, которое напрямую связано с формированием непротиворечивой системы правовых актов в данной сфере. В этой связи, авторами был осуществлен критический анализ существующей российской правовой основы обеспечения экологической безопасности и разработаны научно-практические рекомендации по ее возможному совершенствованию.

Resume. Currently special urgency effective legal regulation of ecological safety in the Russian Federation, which is directly related to the formation of a consistent system of legal acts in this area. In this regard, the authors have done a critical analysis of the existing Russian legal framework for ensuring environmental security and developed scientific and practical recommendations on possible improvements.

Ключевые слова: экология, экологическая безопасность, право, правовое обеспечение.

Keywords: ecology, environmental security, law, legal support.

Обеспечение экологической безопасности - это, без преувеличения, одна из важнейших задач, стоящая перед каждой страной в мире. Россия в данном случае - не исключение. Скорее наоборот, проблемы экологической безопасности в нашей стране крайне актуальны и государственная задача обеспечения экологической безопасности для населения в настоящее время выходит на первый план. В этой связи, очевидно, что для реализации данной задачи необходима прочная юридическая платформа, которая позволит установить необходимые дозволения и запреты, сформулировать правила поведения в экологической сфере. М.И.Русаков верно указывает на то, что «экологическая безопасность является значимым элементом национальной безопасности и занимает в ее системе одно из ключевых мест» . Однако, как справедливо подчеркивает Ф.Г.Мышко, «системной концепции государственного управления сферой обеспечения экологической безопасности до сих пор не существует» .

Отметим, что правовое обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации основывается на требованиях различных международных актов (Универсальный кодекс экологически корректного поведения, принятый на общественном симпозиуме в г. Бангкоке (Таиланд) в 1960 г.; Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.); Всемирная хартия природы (1982 г.); Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.); Хартия бизнеса относительно устойчивого развития (1990 г.); Декларация Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, принятая в Рио-де-Жанейро (1992 г.), Конвенция ООН об изменении климата (от 4 ноября 1994 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1994 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (1995 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (2001 г.) и др.).

Для ориентации согласованной законодательной деятельности в области экологической безопасности государствами-участниками СНГ в 1992 году постановлением Межпарламентской Ассамблеи был принят рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружествами]. К.К.Даваева справедливо замечает, что «перед Россией, активно участвующей в международном сотрудничестве, возникает необходимость принятия на государственном и региональном уровнях эффективных мер, в первую очередь правовых. Во-первых, направленных на обеспечение выработанных международным сообществом принципов и положений устойчивого развития, во-вторых, надлежащее качество окружающей среды должно быть сегодня законодательно закреплено как необходимый элемент социальных стандартов жизни в стране в целом и в регионах, в частности» . Отметим, что отдельные

Е.Е. Тонков, В.С. Синенко, В.Ю. Туранин E.E. Tonkov, V.S. Sinenko, V.Y. Turanin

Белгородский государственный национальный исследовательский университет,

Россия, 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85 Belgorod State National Research University, 85 Pobeda St., Belgorod, 308015, Russia

E-mail: [email protected]; [email protected]; [email protected]

аспекты обеспечения экологической безопасности отражены в Конституции Российской Федерации (ст.ст. 9, 42, 58, 71, 72). В частности, статья 72 Конституции РФ включает в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Ключевым нормативным актом в данной сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Кроме этого, следует выделить Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", Федеральный закон от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Нельзя не отметить в данном контексте и Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, а также Экологическую доктрину Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р.

Субъекты Российской Федерации в области охраны окружающей среды также активно используют свои полномочия в соответствии со ст. 73 и ст. 76 Конституции РФ. При этом, С.А. Боголюбов справедливо отмечает, что «принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность.., сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением» .

Итак, попытаемся взглянуть на существующую правовую основу обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации критически.

Как мы видим, в современном российском правовом поле достаточно много актов, регулирующих те или иные вопросы экологической безопасности. Кроме этого, сразу следует заметить, что приведенный выше перечень носит далеко не исчерпывающий характер. Это лишь основополагающая платформа. Учитывая всю существующую палитру правовых актов в экологической сфере, справедливым будет вопрос: добились ли мы экологичности в нашей жизни? Чувствуем ли мы себя защищенными от экологических угроз с помощью имеющихся юридических средств? Существующее попустительское отношение государства и общества к природе, практическая безнаказанность за действия, которые наносят ущерб экологии, низкая экологическая культура населения, проблемы в правовом регулировании экологической безопасности позволяют нам сделать вывод о том, что нет, мы абсолютно не защищены от любой экологической угрозы. Частично этому способствует и существующая «раздробленность» российского законодательства, регулирующего вопросы экологической безопасности, отсутствие некого единого нормативного акта, в котором были бы собраны все ключевые аспекты данной сферы.

А.С. Рогов и Ю.Г.Федотова определяют цель обеспечения экологической безопасности как «рациональное использование природных ресурсов, снижение уровня опасности антропогенных факторов, устранение негативных последствий для природы и людей, предотвращение и ликвидация экологической катастрофы, а также сохранение существующего уровня экологической составляющей» . Стоит согласиться с мнением данных авторов. Однако справедливо будет указать на то, что данная цель в настоящее время практически невыполнима. К сожалению, экологические проблемы есть везде. К примеру, Е.А.Белокрылова поднимает новую важнейшую проблему обеспечения экологической безопасности нанотехнологий . В качестве другого примера приведем практически катастрофическую экологическую ситуацию в рыбохозяйственной отрасли. Сложившаяся в последние годы система органов, контролирующих эту отрасль, многообразна, сложна и нескоординирована, поэтому невысока эффективность ее функционирования. М.В. Королева справедливо отмечет, что «утрата государственной монополии в указанной сфере в последние десятилетия обусловила сложность государственного контроля этой деятельности и способствовала развитию крупномасштабного незаконного промысла морских биоресурсов. В настоящее время криминальная активность в рыбной отрасли достигла небывалых масштабов. Отрасль практически полностью криминализирована. Как показывают проверки, около 80% выловленной российскими рыбопромысловиками продукции в северных морях и морях Дальнего Востока продается непосредственно в районах лова иностранным хозяйствующим субъектам в обход таможенных пошлин и налогов» .

Нельзя не согласиться с О.П.Бедным, который пишет о том, что «на сегодняшний день наиболее остро стоит вопрос о необходимости правового регулирования обеспечения экологической безопасности в зонах экологического бедствия. В этой сфере есть узловые положения, требующие особо тщательной юридической проработки. К ним, в первую очередь, относятся критерии, позволяющие ставить вопрос о придании территории статуса зоны экологического бедствия, и экономические инструментарии, обеспечивающие возможности

изыскания средств для улучшения качества природной среды на этой территории до нормативного уровня .

Сложившаяся ситуация в российской экологической среде, с нашей точки зрения, весьма печальна. Обществу не хватает знаний в экологической сфере, нет выработанной годами культуры, обращают на себя внимание пробелы в правовом регулировании экологической безопасности.

Прежде всего, немного о ключевом законе в данной сфере - Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Данный закон, по мнению многих специалистов, страдает существенными недостатками. Так, к недочетам теоретического характера относится определение понятия окружающей среды. В статье 1 данного закона закреплено, что окружающая среда - это «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов» . По справедливому мнению М.М. Бринчука, «включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда», наряду с природными комплексами, объектами и природно-антропогенными объектами, антропогенных объектов лишь запутывает понимание окружающей среды, одной из основных категорий экологического права и интегрированного объекта экологического права» . Есть обоснованные претензии и к определению понятия «экологическая безопасность». Данное понятие трактуется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». В представленном случае полагаем, что необходимо заменить словосочетание «природная среда» на «окружающая среда», которое гораздо шире по своему содержанию.

Следует заметить, что исследуемом законе есть и недостатки юридико-технического характера. К примеру, ст. 30 «Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и ст. 31 «Экологическая сертификация хозяйственной и иной деятельности» размещены до положений об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и экологической экспертизе, что представляется нелогичным. Кроме этого, данные статьи размещены в главе о нормировании в области охраны окружающей среды, хотя к нормированию они имеют весьма косвенное отношение.

В тексте данного закона есть и лингво-логические дефекты юридической техники. Например, в соответствии со ст. 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды», «нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов». Данная норма сформулирована несколько двусмысленно, в ней можно увидеть, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной деятельности, а это в корне неверно.

М.М. Бринчук точно подмечает, что «важно было принять этот Закон как головной акт экологического законодательства, регулирующий не только отношения по охране окружающей среды. Нужен федеральный закон «Об окружающей среде», отражающий общие закономерности взаимоотношений общества и природы, определяющий принципы правового регулирования природопользования и охраны природы. Реализация такого подхода позволила бы усилить системный характер эколого-правовых норм» . В целом соглашаясь с высказанным мнением, отметим, что в настоящее время может быть следует задуматься и о кодификации экологического законодательства. Полагаем, что без Экологического кодекса Российской Федерации, о необходимости которого так долго спорят в правовой науке, систематизация эколого-правовых норм будет неполноценна.

Обратим внимание и на некоторые положения Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» . Так, в статье 3 данного закона закреплены следующие принципы экологической экспертизы: «Экологическая экспертиза основывается на принципах:

Презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

Обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

Комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

Независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

Научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

Гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

Серия Философия. Социология. Право. 2016. № 10 (231). Выпуск 36

Ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы».

Перечень основополагающих принципов, закрепленных в данной статье, достаточно широк. Однако, следует обратить внимание на то, что некоторые из них декларативны. Например, в законе устанавливается принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. При этом сами требования нигде не закреплены. В этой связи, нет понимания того, на что ориентироваться в данном случае. Или, к примеру, принцип о научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Представляется, что достичь научной обоснованности заключения экологической экспертизы весьма непросто. Для этого к ее проведению должны быть привлечены ученые, занимающиеся соответствующей проблематикой, а это происходит редко. Также вызывает вопросы логика данного принципа. Почему о законности результатов экспертизы говорится в последнюю очередь? Полагаем, что законность заключения экологической экспертизы должна быть выделена в качестве отдельного принципа, и данный принцип следует поместить в начало перечня.

Обратим внимание и на текст Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» . Опять же, сконцентрируем внимание на принципах. В статье 3 данного закона закреплено, что «основными принципами обеспечения радиационной безопасности являются:

Принцип нормирования - не превышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;

Принцип обоснования - запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;

Принцип оптимизации - поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения».

С нашей точки зрения, первым принципом должен являться принцип охраны здоровья населения и обеспечения экологической безопасности.

Следует обратить внимание и на положения Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р , к которой, в частности, определены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. В ее преамбуле справедливо указывается, что «современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды». Раздел 4 Экологической доктрины Российской Федерации называется «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации». В нем, в частности, отражены приоритеты обеспечения безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях: «основной задачей в этой области является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду», экологические приоритеты в здравоохранении: «основными задачами в указанных областях являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды». Установлены особенности предотвращения и снижения экологических последствий чрезвычайных ситуаций: «основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также предотвращения терроризма, создающего опасность для окружающей среды: «основной задачей в указанной области является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды» и контроля за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов: «основной задачей в этой области является организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов».

Отметим, что в связи с непрекращающимися процессами деградации природной среды, а также усилением влияния данных процессов на жизнь и здоровье людей данный раздел Экологической доктрины Российской Федерации имеет ключевое значение. Полагаем, что основным в данном случае является создание таких условий различного рода деятельности, которые бы максимально обеспечивали экологическую безопасность страны. Кроме этого, с нашей точки зрения, важно установить максимально сжатые сроки для осуществления реабилитации

территорий и акваторий, испытавших на себе техногенное или иное экологически опасное воздействие.

Не нужно забывать и о том, что одним из эффективных экономических рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам. Полагаем, что положения об экологическом страховании также можно было бы включить в текст Экологической доктрины РФ. Это же касается и положений о развитии и укреплении экологической культуры. Воспитание, образование и просвещение - это основа формирования экологического мировоззрения, активной жизненной позиции и чувства ответственности у личности для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества.

Экологическая доктрина Российской Федерации должна быть направлена на пропаганду права граждан на здоровую, благоприятную окружающую природную среду. К сожалению, жители России, в большинстве своем, не знают о наличии у них такого права. Между тем, в мире данное право защищено, прежде всего, посредством предупредительно-профилактических мер, а также с помощью применения административно-правовых, уголовно-правовых и гражданско-правовых санкций. И это является залогом для экологической безопасности любой территории.

При рассмотрении существующей правовой основы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации нельзя не обратить внимание и на комплекс региональных правовых актов.

Так, в Республике Башкортостан действует Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года № ВС-13/28, в преамбуле которого сказано, что «охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека - неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан» . Экологическая безопасность в данном законе трактуется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» (ст.1). Такое же определение данного понятия представлено в статье 1 Закона Курской области от 5 июля 1997 г. № 16-ЗКО «Об экологической безопасности»: «экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» . Представленная трактовка совпадает с определением понятия «экологическая безопасность», которое закреплено в статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Однако, к примеру, в Законе Нижегородской области от 10.09.1996 N 45-З «Об экологической безопасности» , исследуемое понятие определяется как «состояние, характеризующееся наличием или вероятностью возникновения антропогенных или природных явлений и процессов, способных вызвать изменения окружающей среды, угрожающие жизненно важным интересам личности и общества» (ст.1). Как мы видим, это совершенно другая трактовка данного понятия.

В этой связи, анализируя региональное законодательство в области экологической безопасности, можно сделать вывод, что определения понятия «экологическая безопасность» в законах субъектов Российской Федерации различны. Разными являются и пути обеспечения экологической безопасности, а также, например, трактовки ее объектов и субъектов. М.А. Лапина справедливо отмечает, что «такое разночтение можно объяснить, во-первых, неурегулированностью законодательства по вопросам обеспечения экологической безопасности на федеральном уровне; во-вторых, сложившейся экологической обстановкой в каждом конкретном регионе (субъекте Российской Федерации); в-третьих, различными подходами к управлению в данной области» . Интересной представляется точка зрения С.А. Боголюбова, заключающаяся в том, что большего распространения на региональном уровне заслуживает «практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на обеспечение неукоснительного и обязательного исполнения законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний; многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, обычаев, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции. Иначе в нынешних условиях можно или поощрить коррупцию, или скатиться к полицейскому государству» .

Исследовав федеральные и региональные законы, регулирующие вопросы обеспечения экологической безопасности, можно сделать вывод о том, что в настоящее время назрела необходимость упорядочивания «разбросанных» по различным правовым актам норм, определяющих отношения в данной сфере. С нашей точки зрения, необходимо принять отдельный федеральный закон «Об экологической безопасности в Российской Федерации», в тексте которого, в частности, следует:

Закрепить унифицированное определение понятия «экологическая безопасность»;

Определить принципы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации;

Разграничить полномочия всех органов государственной и муниципальной власти, а также общественных объединений в сфере обеспечения экологической безопасности;

Определить цели, задачи, права и обязанности, а также ответственность субъектов, задействованных в обеспечении экологической безопасности населения и территории России;

Установить средства и способы обеспечения экологической безопасности;

Определить требования экологической безопасности, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха, водных объектов и иных сфер, которые связаны с жизнедеятельностью человека;

Установить ответственность за нарушение требований экологической безопасности;

Закрепить особенности государственного контроля и надзора в сфере обеспечения экологической безопасности.

Список литературы References

1. Бедный О.П. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.45-53.

Bednyy O.P. Legal aspects of environmental safety // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.45-53. (in Russian)

2. Белокрылова Е.А. Проблемы правового обеспечения экологической безопасности нанотехноло-гий: опыт России и Европейского Союза // Экологическое право. 2013, № 2. - С.13-19.

Belokrylova E.A. Problems of legal maintenance of ecological safety of nanotechnology: the experience of Russia and the European Union // Environmental Law. 2013, № 2. - S.13-19. (in Russian)

3. Боголюбов С.А. Развитие законодательства об экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.37-42.

Bogolyubov S.A. The development of environmental safety legislation // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.37-42. (in Russian)

4. Бринчук М.М. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и экологическая безопасность в Российской Федерации / / Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.43-45.

Brinchuk MM Federal Law "On Environmental Protection" and environmental security in the Russian Federation // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. V.N. Lopatin. - M., 2003. - S.43-45. (in Russian)

5. Даваева К.К. Проблемы экологической безопасности в контексте задач устойчивого развития регионов России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. -2011, октябрь / http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&vie=706&Itemid=9l (дата обращения: 25.02.2016).

Davaeva K.K. Problems of ecological safety in the context of the challenges of sustainable development of regions of Russia // Science and Education: Agriculture and economics; entrepreneurship; law and governance. - 2011, October / http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&vie=706&Itemid=91 (reference date: 02.25.2016). (in Russian)

6. Закон Курской области от 5 июля 1997 г. № 16-ЗКО «Об экологической безопасности // Сборник законодательства Курской области, N 10, 1997.

The law of the Kursk region, of 5 July, 1997 № 16-WKO "On Environmental Safety / / Collection of legislation of the Kursk region, N 10, 1997. (in Russian)

7. Закон Нижегородской области от 10.09.1996 N 45-З «Об экологической безопасности» // Правовая среда, N 36(136), 18.09.1996.

Nizhny Novgorod region Law of 10.09.1996 N 45-Z "On Environmental Safety" // Legal Environment, N 36 (136), 18.09.1996. (in Russian)

8. Королева М.В. Состояние законности и проблемы экологической безопасности / / Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.144-149.

Koroleva M.V. State law and environmental safety problems // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.144-149. (in Russian)

9. Лапина М.А. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации и ее субъектах // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. - М., 2003. - С.58-63.

Lapina M.A. Legal regulation of environmental safety in the Russian Federation and its subjects // Problems of environmental safety. Collection of scientific works / Edited. VN Lopatin. - M., 2003. - S.58-63. (in Russian)

10. Мышко Ф.Г. Экологическая безопасность. - М., 2003. - 178 с.

Myshko F.G. Environmental Safety. - M., 2003. - 178 p. (in Russian)

11. Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, г. Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г. // http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID=1372391 (дата обращения: 21.02.2016).

Advisory statute "On the principles of environmental safety in the CIS countries", adopted by the Resolution of the Interparliamentary Assembly of the CIS member states in St. Petersburg, December 29, 1992 // http: //law.edu.ru/norm/norm ? .asp normID = 1372391 (reference date: 21.02.2016). (in Russian)

12. Рогов А.С., Федотова Ю.Г. Понятие экологической безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2014, № 3. - С.7-11.

Rogov A.S., Fedotov Yu.G. The concept of ecological security of the Russian Federation // Environmental Law. 2014, № 3. - S.7-11. (in Russian)

13. Русаков М.И. Экологическая безопасность современной России: Общеправовой анализ. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород, 2006. - 29 с.

Rusakov M.I. Environmental safety of modern Russia: the general legal analysis. Author. Diss ... cand. jurid. Sciences. - Nizhny Novgorod, 2006. - 29 p. (in Russian)

14. Федеральный закон от 09.01.1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3. Ст. 141.

Federal law of 09.01.1996, N 3-FZ "On Radiation Safety of the Population" // Meeting of the legislation of the Russian Federation, 15.01.1996, N 3. Art. 141. (in Russian)

15. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2. Ст. 133.

Federal Law of 10.01.2002 number 7-FZ "On Environmental Protection" // Meeting of the legislation of the Russian Federation on January 14, 2002 N 2. Art. 133. (in Russian)

16. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" //Собрание законодательства Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. N 48. Ст. 4556.

Federal Law of November 23, 1995 N 174-FZ "On Environmental Impact Assessment" // Meeting of the legislation of the Russian Federation of November 27, 1995 N 48. Art. 4556. (in Russian)

17. Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собрание законодательства РФ, 09.09.2002, N 36. Ст. 3510.

Ecological Doctrine of the Russian Federation, approved by the Government Decree dated August 31, 2002 № 1225-r // Meeting of the legislation of the Russian Federation, 09.09.2002, N 36. Art. 3510. (in Russian)

18. Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года № ВС-13/28 / / Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 2004, N 1 (175). Ст. 12.

Ecological Code of the Republic of Bashkortostan dated October 28, 1992 № BC-13/28 // Sheets of the State Assembly - Kurultai, the President and the Government of the Republic of Bashkortostan, 2004, N 1 (175). Art. 12. (in Russian)

С принятием новой Конституции РФ, которая закрепила многообразие и равенство всех форм собственности на природные ресурсы, возникла качественно новая характеристика правового регулирования экологической безопасности.

Право является важнейшим инструментом, используемым государством для обеспечения экологической безопасности. Именно благодаря законодательству регулируется хозяйственная деятельность и рациональное использование природных ресурсов.

Задачи и цели природоохранительного законодательства Российской Федерации

Регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Основополагающими актами государственного регулирования Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности при реализации хозяйственной деятельности по освоению месторождений нефти являются Конституция Российской Федерации, законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ.

Конституция Российской Федерации определяет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации, как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, и обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В соответствии с законом "О безопасности" обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации осуществляется государственными органами, обеспечивающими безопасное ведение -- работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве, природоохранительными органами и органами охраны здоровья населения в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности.

Недропользование в России регулируются законом "О недрах" (1995 г.). Закон РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах".// Российская газета от 17 января 1996 г. Отношения, связанные с использованием и охраной вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха и земель, возникающие при пользовании недрами, регулируются природоохранительным законодательством. В соответствии с Указом Президента "Основные положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" (1994 г.) основными направлениями по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития являются:

Экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;

рациональное использование невозобновимых природных ресурсов.

В целях охраны среды обитания и восстановления нарушенных экосистем предусматривается:

предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов;

предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;

решение экологических проблем районов Крайнего Севера с обеспечением особого режима природопользования;

решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного морей, Арктического региона).

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".// Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., N 2, ст. 133. в комплексе с другими мерами организационного, правового экономического и воспитательного воздействия призван обеспечить экологическую безопасность на территории России. Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции координирует деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления: Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитета по водному хозяйству, а также других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей природной среды (Госгортехнадзор, Госкомсанэпиднадзор, и др.). Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - Система ГАРАНТ, 2005 г.

Водный кодекс Российской Федерации (2006) Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июня 2006 г. N 23 ст. 2381. представляет собой документ, регулирующий отношения в области использования и охраны водных объектов.

Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Отношения по поводу земель, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов. Комментарий к Федеральным законам от 03.06.2006 N 73-ФЗ и N 74-ФЗ./ Консультант. Комментарии к документам для бухгалтера. 2006. №16. С.93

К полномочиям государства в области использования и охраны водных объектов относятся, в частности:

определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;

проведение единой инвестиционной политики в области использования и охраны водных объектов;

разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение единой нормативно-методической базы, организация и финансирование фундаментальных и прикладных научных исследований в области использования и охраны водных объектов;

установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, а также порядка осуществления и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;

установление порядка использования водных объектов;

определение принципов экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы, связанной с использованием водных объектов, а также установление ее предельных размеров;

установление порядка организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;

проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;

охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей при использовании водных объектов.

Использование отдельных водных объектов может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения защиты основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия, прав и законных интересов других лиц. Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается: а) в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения), б) в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил.

Водопользователи при использовании водных объектов обязаны:

Рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;

не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;

не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам;

информировать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;

своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов;

вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и предоставлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам - также и в государственный орган управления использованием и охраной недр;

своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;

осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов.

При размещении, проектировании, строительстве, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;

сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных и других химических продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов. Тангиев Б.Б. Правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды.// Гражданин и право. 2006. № 1. С.20

При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых недропользователи обязаны не допускать загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

Лица, виновные в нарушении водного законодательства Российской Федерации, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

На основании закона "О безопасности" Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г., 25 июля 2006 г.).// Российская газета от 6 мая 1992 г. N 103. министерства и государственные комитеты Российской Федерации в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности. В соответствии с этим законом Совет безопасности Российской Федерации в случае необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий можетсоздавать постоянные и временные межведомственные комиссии на функциональной или региональной основе.

Закон "О безопасности" относит нефтедобычу, промысловый и магистральный транспорт нефти к экологически опасным видам хозяйственнойдеятельности, а Закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изменениями от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.).// Собрание законодательства РФ от 28 июля 1997 г. N 30, ст. 3588. направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к которым относятся нефтегазопромысловые сооружения и нефтепроводы, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Этот закон, по существу, является единственным, который конкретно направлен на предотвращение разливов нефти путем: Мисник Г.А. Правовые проблемы оценки экологического риска.// Законодательство и экономика. 2006. № 7. С.27

лицензирования деятельности по проектированию, строительству, эксплуатации, реконструкции и консервации (ликвидации) промысловых объектов и нефтепроводов;

лицензирования и сертификации технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах;

регламентации требований к проектированию, строительству, приемки и эксплуатации опасного производственного объекта;

обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на нефтегазопромысловом сооружении или трубопроводе;

технического расследования причин аварии;

производственного контроля за соблюдением требований и экспертизы промышленной безопасности.

Законом также устанавливается обязательность разработки декларации промышленной безопасности и страхования ответственности за причинение вреда. Декларация промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с ней угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности к эксплуатации в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварий; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии.

Законом определяется, что в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности организуется и осуществляется федеральный надзор в области промышленной безопасности.

Правовое регулирование деятельности в сфере экологического аудита в России осуществляется в соответствии с законодательными и подзаконными нормативными актами Российской Федерации, ее субъектов, а также международными стандартами, нормами, правилами, составляющими в совокупности нормативную базу экологического аудита.

Нормативно-правовая база построена по иерархическому принципу, определившему ее вертикальное построение и известную субординацию.

Нормативная база экологического аудита ориентирована на регулирование:

• а) деятельности в области экологического аудита на территории Российской Федерации;
• б) предпринимательской деятельности экоаудиторов и экоауди- торских организаций;
• в) деятельности в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

В соответствии с этим в состав нормативной базы экологического аудита включаются документы, имеющие статус нормативного правового акта, регулирующего деятельность в области экологического аудита (включая вопросы предпринимательской деятельности):

• федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию в Минюсте России;
• стандарты (государственные, межгосударственные, международные), содержание которых затрагивает вопросы экологического аудита и охраны окружающей среды.

Следует отметить, что до последнего времени в составе действующего законодательства отсутствовали нормы прямого действия применительно к понятию экологического аудита.

Анализ действующего законодательства в сфере регулирования экологического аудита позволяет выделить ряд основных принципов его формирования:

• предотвращение вреда окружающей среде;
• охрана жизни и здоровья человека;
• обязанность охранять окружающую среду;
• обеспечение рационального использования природных ресурсов;
• платность природопользования;
• учет экологических требований в хозяйственной и иной деятельности;
• гармонизация российского законодательства в области охраны окружающей среды с международными принципами и нормами.

Поэтому основная цель формирования законодательства сфере экологического аудита заключается в обеспечении экологически безопасного, устойчивого экономического и социального развития. Вся совокупность нормативных правовых актов, которые закрепляют экологический аудит как самостоятельную правовую категорию и рассматриваются в качестве основ правового регулирования экологического аудита, может быть представлена следующим образом. Основополагающая роль в регулировании отношений в сфере экологического аудита принадлежит Конституции Российской Федерации, поскольку Конституция является правовой основой законодательства Российской Федерации. Статья 42 Конституции РФ реализует принципы устойчивого развития общества, и в качестве приоритетной задачи предполагает обеспечение гражданских прав «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Концепция экологического аудита опирается на понимании ее места в более общих системах, в частности в системе аудиторской деятельности и в системе природоохранной деятельности.

Главным нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования аудиторской деятельности, является Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ. Однако в этом Законе дается более узкое значение понятия «аудит», чем то, которое принято в мировой практике, и не определены специальные виды аудита, такие как экологический, энергетический, аудит чрезвычайных ситуаций и др. При этом экологический аудит в соответствии с Классификатором правовых актов (110.010.100), утвержденном указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511, является одним из видов аудита. Другим нормативным правовым актом Российской Федерации, определяющим правовые основы регулирования экологического аудита, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, в котором введено понятие экологического аудита. Таким образом, основные элементы общего и экологического аудита установлены двумя разными федеральными законами и Закон «Об охране окружающей среды» развивает и дополняет понятие аудита в области охраны окружающей среды. Экологический аудит, являясь видом аудита, по определению не может вступать в противоречие с его содержанием, а конкретизация его области применения позволяет рассматривать его как один из экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Следовательно, важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы, касающиеся деятельности по охране окружающей среды. Эти документы содержат нормы (экологические требования, нормативы качества компонентов окружающей среды и нормативы воздействия на них), выполнение которых проверяется в процессе экологического аудита. Нормативные правовые акты данного блока, как правило, служат основой для выработки критериев, используемых при оценке объектов аудита, а также (совместно с нормативно-методическими и нормативнотехническими документами) используются для проверки соответствия этим критериям.

Многообразие вопросов, регулируемых в области охраны окружающей среды, в общем виде отражено в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, введенным в 1993 г. указом Президента РФ. Данный блок чрезвычайно разнообразен по составу и включает документы всех видов (статусов). Центральное место здесь отводится Закону РФ «Об охране окружающей среды», который призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории Российской Федерации (преамбула к Закону). Однако на сегодняшний день нормативно-правовая база экологического аудита носит фрагментарный характер и требует скорейшего совершенствования. На уровне федерального законодательства юридический статус экологического аудита впервые был закреплен в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, затем определение экологического аудита было дано в ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Принятие Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ позволило конкретизировать понятие аудиторской деятельности. Так как экологический аудит рассматривается как один из специализированных видов аудита, то обязательным документом в регулировании экологического аудита являются Федеральные правила (стандарты) об аудиторской деятельности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 626. Официальный правовой статус экологического аудита с отсылкой на указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511 (в ред. указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. № 1129) «О Классификаторе правовых актов» (код экологического аудита 110.010.100 с отсылкой к коду аудиторской деятельности 080.160.000) подтверждается письмом Департамента налоговой политики Минфина России от 20 августа 2002 г. № 04-02-06/2/65.

Организацию и общий порядок проведения экологического аудита как одного из видов аудита, требования к рабочей документации, экоаудиторскому отчету и экоаудиторскому заключению на различных этапах становления экологического аудита определяли приказы:

• Госкомэкологии России «Об экологическом аудировании в Российской Федерации» от 30 марта 1998 г. № 181, от 23 февраля 2000 г. № 102 «О работах (услугах) природоохранного назначения;
• МПР России от 2 апреля 1998 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования»;
• МПР России от 31 августа 1999 г., согласовано с Минтопэнерго России 25 июня 1999 г., утверждающий «Временное положение об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса»;
• МЧС России от 2 февраля 1998 г. № 63 «О независимой аудиторской и оценочной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и страхования ответственности за причинение вреда в случае аварий на опасных производственных объектах».

В 1998 г. Госстандартом России при участии Госкомэкологии России и других заинтересованных министерств и ведомств были разработаны на основе международных стандартов и введены в действие государственные стандарты, устанавливающие требования и рекомендации по созданию систем управления окружающей средой и принципы проведения экологического аудита . Тем самым были предусмотрены процедуры проведения экологического аудита национальными стандартами ГОСТ Р ИСО серии 14000, в частности: ГОСТ Р ИСО 14001-2007 «Системы экологического менеджмента. Требования и руководство по применению»; и ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Рекомендации по аудиту систем менеджмента качества и/или экологического менеджмента».

Важной составляющей нормативной базы экологического аудита являются документы международного права: международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Нормы международного права обладают приоритетом перед нормами законодательства Российской Федерации: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отметим, что Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций в сфере взаимодействия общества и природы.

Анализ перечисленных нормативных правовых актов позволяет представить экологический аудит как правовой и финансово- экономический механизм, применение которого способствует повышению экологической эффективности и инвестиционной привлекательности хозяйствующих субъектов.

Требования законодательства Российской Федерации об экологическом аудите закреплены в следующих документах.

• 1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ст. 1 дано определение экологического аудита).
• 2. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (п. 2 ст. 27 предусмотрено использование экоаудита по требованию государственных инспекторов).
• 3. Указ Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (код 110.010.100 (080.160.000) (предусматривает экоаудит как вид деятельности).
• 4. Приказ Госкомэкологии РФ от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации». Госстандартом России приняты стандарты серии ГОСТ Р И СО 14000 по формированию системы экологического аудита.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха», который принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 2 апреля 1999 г., в ст. 27, устанавливающей права и обязанности государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, отмечается, что государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

В Российской Федерации действуют стандарты ГОСТ Р ИСО серии 14000, стандарт ГОСТ Р ИСО 19011, устанавливающий требования к аудиту систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.

Развитие законодательной базы в этой области предусмотрено в Классификаторе правовых актов под кодовым номером 110.010.100, введенном в действие указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Законопроект в полной мере соответствует приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ и является одним из компонентов совершенствования государственного управления в области охраны окружающей среды.

Закон Украины «Об экологическом аудите» от 24 июня 2004 г. № 1862-1V определяет основные правовые и организационные принципы осуществления экологического аудита и направлен на повышение экологической обоснованности и эффективности деятельности субъектов ведения хозяйства . Данный Закон определяет экологический аудит как документально оформленный системный независимый процесс оценивания объекта экологического аудита, что включает сбор и объективное оценивание доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мероприятий, условий, системы управления окружающей средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства об охране окружающей среды и другим критериям экологического аудита.

В соответствии с данным документом (ст. 11 Закона) определены сферы проведения экологического аудита. Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, другого изменения формы собственности, изменения конкретных владельцев объектов, а также для потребностей экологического страхования, в случае передачи объектов государственной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, в концессию, создания на основе таких объектов совместных предприятий, образования, функционирования и сертификации систем управления окружающей средой, а также осуществление хозяйственной и другой деятельности.

• ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту.Основные принципы; ГОСТ Р ИСО 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управленияокружающей средой; ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающейсредой. Требования и руководство по применению; ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования.
• Потравный И.М. Принят Закон Украины «Об экологическом аудите». С. 67-73.

Экологическое право Боголюбов Сергей Александрович

§ 1. Правовое регулирование экономического механизма охраны среды

(планирование, финансирование и лицензирование; лимиты на природопользование и его платность; экологические фонды и страхование; экономическое стимулирование)

Переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим способам управления охраной окружающей среды подразумевает усиление рыночных средств воздействия на экологические процессы, предупреждение загрязнений. Основой этого служат проводимые государственными органами и природопользователями количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определение их социально-экономической оценки.

Государственными природоохранными органами ведется государственный земельный, водный, лесной кадастр, государственные кадастры недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов. Кадастр - это систематизированный свод данных, включающий опись объектов или явлений, в ряде случаев с их экономической, экологической, социальной оценкой; содержит их характеристику, классификацию, данные о динамике, степени изученности; может включать рекомендации по использованию, предложения по охране.

Планирование, финансирование и лицензирование

Планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Правительством РФ утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В соответствии с ним осуществляются следующие программы в области окружающей среды:

План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 гг. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 935);

ФЦП государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3972);

ФЦП «Мировой океан» (СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 513);

Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3440);

ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг.» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 4184);

ФЦП «Создание единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4340);

ФЦП «Развитие курортов федерального значения» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна» (СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 584);

ФЦП «Отходы» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

ФЦП «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил РФ» (РГ. 1996. 27 нояб.).

Вследствие экономического кризиса и секвестирования федерального бюджета большинство этих федеральных программ недостаточно финансируются и оказываются невыполненными. В принципе финансирование экологических программ и мероприятий производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан.

Финансирование экологических программ и мероприятий в указанных бюджетах должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами.

Одним из элементов охраны окружающей среды является лицензирование - система регулирования природопользования посредством экологических регламентации и ограничений. Лицензия - это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды.

Лицензирование осуществляется, в форме выдачи лицензий на комплексное природопользование либо на использование отдельных видов природных ресурсов. В лицензиях указываются перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расходования и изъятия; нормативы платы; экологические требования и ограничения; сроки их действия; ответственность за их нарушение.

Правительством РФ 26 февраля 1996 г. утверждено Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. Кроме того, регулируется порядок выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, выдачи лицензий на комплексное природопользование, организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ.

Лимиты на природопользование и его платность

Природопользование осуществляется в двух направлениях - изъятия природных веществ из природы и внесения антропогенных веществ в природу. Поэтому лимитирование проводится двумя способами: предприятиям-природопользователям устанавливаются на определенный срок объемы: а) предельного использования (изъятия) природных ресурсов и б) выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения бытовых и производственных отходов.

Лимиты устанавливаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды. При этом учитываются экологическая обстановка в регионе, необходимость сокращения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, воды, почву, сроки достижения показателей государственных и региональных экологических программ.

С лимитами связана платность использования природных ресурсов. Она соответственно включает:

а) плату за природные ресурсы (землю, недра, воды, лес, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы), т. е. за право пользования ими в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

б) плату за загрязнение окружающей среды, т. е. за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов - в пределах установленных лимитов; сверх установленных лимитов.

Плата на воспроизводство и охрану природных ресурсов является формой возмещения затрат специализированных организаций на осуществление этой деятельности. Внесение платежей не должно рассматриваться в качестве откупного за антиэкологическую деятельность: природопользователь не освобождается при этом от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Экологические фонды и страхование

Для решения природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. В ней объединяются Федеральный экологический фонд, фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Они действуют на основании постановления Правительства РФ «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (см. также § 4 темы IV).

Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, за размещение отходов; сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Средства фондов распределяются в следующем порядке:

60% - на природоохранные мероприятия городского и районного значения;

30% - на мероприятия субъектов Федерации;

10% - на мероприятия федерального значения.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. Предметом дискуссии продолжают служить проблемы расходования этих средств: немало представлений и протестов прокуроров по поводу незаконного использования экологических фондов на оборудование кабинетов, зарубежные поездки, на премирование штатных сотрудников; многие иски прокуроров удовлетворены судами, и фондами возмещается причиненный ущерб. Задача заключается в усилении общественного и государственного контроля за расходованием средств экологических фондов исключительно на природоохранные нужды.

Общественными объединениями и профессиональными союзами создаются общественные фонды охраны окружающей среды: порядок их образования и расходования определяется общественными объединениями, учредившими фонды.

Набирает силу такой элемент экономического механизма охраны среды, как экологическое страхование. Оно может быть добровольным или обязательным, на случаи экологического, стихийного бедствия, от аварий, катастроф. Страховое возмещение включает компенсацию ущерба, расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в пригодное состояние, расходы по спасению жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред.

Типовым договором экологического страхования предусматриваются объекты и условия страхования, уплата платежей и сроки действия, страховые возмещения и защита, обязанности страховщика.

Экономическое стимулирование

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды 1991 г., в России осуществляется стимулирование охраны окружающей среды путем:

установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект;

освобождения от налогообложения экологических фондов;

передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов;

применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;

применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей среды.

Эти положения частично реализуются законодательными актами России - Законами РФ 1991 г. «О налоге на имущество предприятий» (ст. 5), «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (ст. 6), «Об инвестиционном налоговом кредите» (ст. 2), Указом Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г.