Важнейшим связующим звеном между жителями субъекта Федерации выступают их общие интересы как комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти. По мнению В.Е. Чиркина, «...эти региональные общие интересы не противоречат интересам всей Федерации, более того, основы организации региональных коллективов, пределы их полномочий определяются властью всего народа, что находит свое выражение в конституциях» 1 . Разделяя обозначенную позицию, углубим ее, проследив иа примере Советов муниципальных образований как представителе интересов муниципальных образований перед органами государственной власти субъектов Федерации.
Общие интересы жителей муниципальных образований, субъектов Федерации - коллективных субъектов, и образуемых ими объединений, по мнению авторов статьи, состоят в создании дополнительных гарантий реализации прав и свобод личности, в организации собственных государственных и муниципальных органов, позволяющих расширить спектр возможностей для участия граждан в управлении государственными и общественными делами (демократизация государства через децентрализацию власти), в сохранении языка, традиций и обычаев коренных этнических общностей и т.д.
Но статус коллективных субъектов, как показывает анализ законодательства, в том числе и о Советах муниципальных образований, не завершен. Впрочем, эта проблема выявлена В.В. Комаровой и в конституционном праве в отношении коллективных субъектов - общественных объединений . Напомним, что Советы муниципальных образований - общественные объединения, следовательно, проблемы коллективных субъектов конституционного права могут быть рассмотрены применительно и к исследуемому авторами субъекту муниципально-правовых отношений.
Совершенно очевидно, что новый субъект муниципальноправовых отношений - Советы муниципальных образований субъектов Федерации - связующее звено между муниципальными образованиями и государственной властью субъектов Федерации, особенно важен в сфере взаимодействия с органами исполнительной власти. Но, как показывает анализ действующего законодательства, взаимодействие с исполнительными органами государственной власти у Советов муниципальных образований минимизировано.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылочной нормой установил полномочия Советов муниципальных образований - они должны быть закреплены в уставах этих объединений.
Советы муниципальных образований субъектов, согласно их уставам, создаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти.
Помимо этого, для поддержки инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развития гражданского общества (Устав Совета муниципальных образований Республики Марий Эл) ; содействия в организации межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, содействия решению проблем конкретных членов Ассоциации, относящихся к общим интересам членов Ассоциации (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области») ; организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований, по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») . Помимо Советов муниципальных образований в субъектах РФ, интересы муниципальных образований предста&ляются Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов, Ассоциацией городов Юга России, Международной Ассамблеей столиц и крупных городов стран СНГ; представителями Российской Федерации в Палате местных и региональных властей Европы.
Позиция различных объединений муниципальных образований по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления, по конкретным вопросам всегда представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ.
На уровне субъектов Федерации регулирование советов муниципальных образований в конституциях и уставах практически не встречается. Выявлены два субъекта Федерации, в своих уставах упоминающих эти объединения: в Уставе Хабаровского края (ст. 55): «В целях осуществления межмуниципалы юго сотрудничества, координации деятельности муниципальных образований, реализации их прав и интересов, взаимодействия с органами государственной власти образуется совет муниципальных образований края. Совет муниципальных образований края может осуществлять иные полномочия, определенные его уставом»; в Уставе Тамбовской области (ст. 117): «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в области образуется совет муниципальных образований области».
В субъектах РФ приняты соответствующие законы, предусмотренные нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и регулирующие механизмы взаимодействия, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации с советами (ассоциациями) муниципальных образований.
Как правило, формами осуществления взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с Советом муниципальных образований являются: осуществление обмена информацией по вопросам местного самоуправления; информирование Совета о подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления; участие представителей Совета в подготовке и обсуждении указанных проектов в установленном законодательством порядке; участие представителей Совета в заседаниях органов государственной власти субъекта РФ; участие представителей органов государственной власти субъекта в работе Совета; оказание информационно-методической помощи Совету; получение у Совета необходимых материалов и информации по вопросам деятельности Совета; изучение опыта и сбор информации по вопросам местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов, как правило, закрепляют свое право в пределах компетенции использовать не запрещенные законодательством формы материальной и финансовой поддержки союзов, ассоциации муниципальных образований.
Таким образом, установлены правовые возможности Советов муниципальных образований участвовать в работе органов государственной власти субъекта, выполняя свои уставные задачи. Но отметим: разделения общих формулировок на органы отдельных ветвей власти (авторов интересует взаимодействие с исполнительной властью) субъекта Федерации в законодательстве нет.
Между тем эта сфера насущна, ежедневно истребуема и отсутствие ее регламентации фактически сводит к нулю заложенный положительный потенциал этого института гражданского общества и его роли во взаимоотношениях с органами публичной власти. Кроме этого, памятуя о представительской сути Совета муниципальных образований, не углубляясь, отметим, что законодатели обошли молчанием и формы взаимодействия с населением муниципальных образований.
Сущность права граждан на участие в местном самоуправлении включает, по мнению авторов, правомочие на участие в Советах муниципальных образований. Аргументируем высказанное мнение тем, что это конституционное право, имеющее комплексный характер, который проявляется в реализации как минимум двумя основными правами граждан: на объединение и па участие в управлении делами государства; это одна из форм реализации права граждан па местное самоуправление; это коллективное право жителей муниципального образования.
Сегодня как никогда важно взаимодействие различных уровней публичной власти, и разделим существующую точку зрения - Советы муниципальных образований как институт гражданского общества, представляющий интересы муниципальных образований, сегодня не исчерпал свой потенциал.
Ж. И. Овсепян
- " Доктор юридических наук, профессор. "* Аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин НИБ.
Ассоциация «Совет муниципальных образований Московской области» создана 26 мая 2006 года в соответствии с требованиями п.1. ст.8 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На Учредительном Съезде Ассоциации, состоявшемся в г. Раменское, были приняты учредительные документы организации, избраны ее руководящие органы. Под и Совета свои поставили руководители 340 муниципальных образований Московской области, которые и стали учредителями Ассоциации.
На января 2019 года членами Совета являются 154 из 159 муниципальных образований Московской области.
В соответствии с Уставом целями Совета являются:
- представление общих интересов муниципальных образований Московской области;
- организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой;
- защита прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета;
- содействие реализации прав граждан на местное самоуправление;
- обеспечение координации деятельности членов Совета по развитию финансово-экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
- обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- организация сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.
Председателем Совета в 2006 году был избран и до июня 2010 года занимал эту должность Василий Юрьевич Голубев - глава Ленинского муниципального района Московской области. В июне 2010 года В.Ю. Голубев сложил с себя полномочия в связи с назначением на пост Губернатора Ростовской области.
С 08 июля 2010 года по 04 марта 2014 года Президиум Совета возглавлял Александр Николаевич Баранов - глава Наро-Фоминского муниципального района Московской области. Александр Николаевич сложил с себя полномочия в связи с назначением на должность советника губернатора Московской области (в ранге министра) по вопросам проведения Высшего совета региона.
Решением Президиума от 24 июня 2014 года председателем Совета был избран Валерий Иванович Шувалов - глава городского округа Коломна.
Исполнительный аппарат Совета по решению Президиума в 2006 году возглавил Олег Борисович Иванов, ранее занимавший должность начальника управления по общественным связям и местному самоуправлению в Министерстве по делам территориальных образований Московской области.
Текущая работа Совета муниципальных образований Московской области осуществляется руководящим органом - Президиумом Совета. В состав Президиума Совета по принципу пропорционального представительства вошли наиболее авторитетные руководители органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований Московской области.
С 2006 года действует институт представительства при Совете, Московскую областную Думу представляет председатель Комитета по местному самоуправлению А.А. Наумов. В структуре Совета создано , в состав которых вошли представители органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.
В целях координации и обмена опытом представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, выработки рекомендаций по юридическому сопровождению их деятельности при Совете создан Координационный Совет руководителей представительных органов муниципальных образований Московской области.
При Совете созданы также , призванные оказывать содействие в разрешении споров, возникающих между муниципальными образованиями Московской области. Эту деятельность осуществляют Комиссия по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области и Третейский суд.
Приоритетными направлениями деятельности Совета муниципальных образований Московской области являются:
- Оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Участие в разрешении споров между муниципальными образованиями Московской области.
- Участие в создании и развитии системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
- Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Московской области и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
- Взаимодействие с общественными организациями (объединениями), осуществление международных контактов и связей по вопросам местного самоуправления.
Важнейшим направлением деятельности Совета является реализация права законодательной инициативы в Московской областной Думе. Таким правом, помимо Совета муниципальных образований Московской области, обладают еще несколько региональных объединений муниципальных образований (в частности Республика Мордовия, Пермский край, Калининградская, Калужская и Кемеровская области).
В течение 2007-2014 гг. право законодательной инициативы Совета в Московской областной Думе было использовано 65 раз. Разработано 44 проекта федеральных и 21 проектов областных законов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Из них 6 федеральных и 5 областных законов были приняты. В стадии рассмотрения находятся 27 законопроекта (24 проект федеральных и 3 проекта областных законов).
Одной из форм оказания Советом правовой и методической поддержки органам местного самоуправления является разработка типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации 131-го Федерального закона. В течение семи лет разработано 39 таких документов, которые регулярно направляются в адрес руководителей органов местного самоуправления.
К приоритетам Совета относится также участие в программах подготовки и переподготовки муниципальных служащих Московской области. Это направление включает в себя и участие в формировании резерва управленческих кадров Московской области. Решением Комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров Московской области от 25.11.08 на Совет муниципальных образований Московской области возложены полномочия по формированию резерва для замещения должностей руководителей администраций муниципальных образований.
В целях содействия повышению престижа муниципальной службы, работы в органах местного самоуправления, органах территориального общественного самоуправления в 2008-2009 гг. проводился конкурс «Лучший муниципальный служащий Московской области», с 2010 года - конкурс «Лучший специалист в сфере местного самоуправления Московской области».
Конкурс проводится по номинациям:
- лучший специалист в сфере экономики и финансов;
- лучший специалист в социальной сфере;
- лучший депутат представительного органа муниципального образования;
- лучший руководитель органа территориального общественного самоуправления;
- лучший специалист в сфере организационного, правового и кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- лучший специалист в сфере информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- лучший специалист в сфере градостроительства, архитектуры, землепользования и строительства;
- лучший специалист в сфере коммунального хозяйства.
В 2009 году Советом также было подписано, а в 2012 году пролонгировано трехстороннее соглашение с региональным объединением профсоюзов и региональным объединением промышленников и предпринимателей. Данное соглашение направлено на повышение уровня жизни работников и членов их семей, надежную социальную защиту, повышение оплаты и улучшение условий труда, обеспечение занятости, смягчение ситуации на рынке труда в условиях финансового кризиса, дальнейшее развитие социального партнерства между органами местного самоуправления, объединениями работодателей и профсоюзами.
В 2012 году Совет заключил Соглашение о сотрудничестве с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области. Оно предусматривает взаимодействие по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровой оценки недвижимого имущества и государственного земельного контроля в Московской области, а также по вопросам осуществления местного самоуправления на территории Подмосковья.
В 2012 году Председатель Совета А.Н. Баранов и Президент Торгово-промышленной палаты Московской области С.Д. Скороваров подписали соглашение о сотрудничестве между возглавляемыми ими организациями. Оно направлено на развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях Подмосковья. Сотрудничество предполагает совместную работу по созданию на местах торгово-промышленных палат и фондов поддержки предпринимательства, а также разработку законопроектов регионального и федерального уровня, правовых актов муниципального уровня, которые касаются развития предпринимательства и налогообложения субъектов малого и среднего бизнеса.
В 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве между Советом и Главным управлением МЧС России по Московской области. Соглашение о взаимодействии затрагивает вопросы гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Соглашение создает условия для совершенствования нормативно-правовой базы муниципальных образований в области гражданской обороны и наиболее эффективной реализации полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, а также способствует устранению избыточных административных барьеров при государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления.
Также в 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве с Советом муниципальных образований города Москвы. В рамках заключенного соглашения советы муниципальных образований занимаются разработкой типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов в сфере местного самоуправления.
В 2014 году председатель Совета В.И. Шувалов подписал соглашение о взаимодействии с Уполномоченным по защите прав предпринимателей Московской области В.А. Головневым. Соглашение направлено на обеспечение гарантий государственной защиты прав предпринимателей, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.
Кроме того, в 2014 году Совет муниципальных образований Московской области подписал соглашения о сотрудничестве с региональными отделениями Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) и «Деловой России».
ИНФОРМАЦИЯ
1. Общие положения
В соответствии с положениями ст. 8 Федерального закона от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты интересов муниципальных образований, в каждом субъекте Российской Федерации создается совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (далее – Совет (Советы).
Организация и деятельность Советов осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях » применительно к ассоциациям, а также соответствующими положениями Гражданского Кодекса Российской Федерации, Федерального Закона от 01.01.2001 г. «Об общественных объединениях ».
В 1 полугодии 2006 г. Советы созданы в каждом субъекте Федерации округа.
Изучение практики деятельности Советов показало следующее.
2. Организация деятельности Советов
С учетом требований федерального законодательства Советы созданы в форме ассоциаций.
В 2006 г. названные организации приняли уставы, сформировали органы управления , прошли государственную регистрацию в территориальных подразделениях Федеральной налоговой службы.
В 8 субъектах Федерации (республики Бурятия , Тыва , Хакасия , Красноярский край , Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области) в состав Советов вошли все муниципальные образования этих регионов, в 4 (Республика Алтай, Алтайский, Забайкальский края, Иркутская область) – только часть.
Не являются членами Советов 298 поселений в 4 из 12 субъектов Федерации (Республика Алтай –,4%), Забайкальский край –,5%), Алтайский край – 22 (2,7%), Иркутская область – ,5%), что составляет 7,1 % от общего числа муниципальных образований в округе (в 2007 г. было 8,9%).
В основном это отдаленные и труднодоступные поселения, ограниченные в средствах на оплату вступительных и членских взносов , возможностях участия в организуемых Советами мероприятиях, а также поселения Агинского Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского округов, вошедшие в состав территорий Забайкальского края, Иркутской области и не оформившие членство в Советах этих регионов.
Советы проводят агитационную работу с органами местного самоуправления муниципальных образований, не вступивших в эти организации. Совет муниципальных образований Забайкальского края планирует завершить прием поселений в члены Совета во 2 квартале 2009 г.
Структура Советов соответствует требованиям Федерального закона «О некоммерческих организациях» (приложение 1).
Во всех Советах высшим органом управления является общее собрание (съезд) членов Совета, имеется постоянно-действующий руководящий коллегиальный орган (Правление Совета, Президиум Совета, Совет Ассоциации).
Руководство деятельностью Советов осуществляют председатели Советов (республики Алтай, Тыва, Алтайский, Забайкальский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская области), либо председатели правлений (президиумов) Советов (республики Бурятия, Хакасия, Новосибирская область).
Срок полномочий руководителей Советов определен в уставах этих организаций и составляет от 2 до 5 лет.
Все руководители Советов являются главами муниципальных районов или городских округов . Из них 3 (– Республика Алтай, – Алтайский край, – Красноярский край) - избраны председателями Советов на второй срок.
В целях осуществления текущей деятельности в структуре Советов, сформированы исполнительно – распорядительные органы (исполнительная дирекция, исполнительный директор , секретариат), для выполнения контрольных функций созданы контрольно-ревизионные, ревизионные комиссии.
Уставами Советов муниципальных образований Забайкальского, Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Омской, Томской областей предусмотрено формирование в составе Советов в качестве рабочих органов палат, комитетов, секций по типам муниципальных образований и различным направлениям деятельности этих организаций.
3. Основные направления деятельности Советов
Основными направлениями деятельности Советов в соответствии с их уставами являются:
Наиболее активно учебно-методическая работа проводится Советами в Республике Хакасия, Красноярском крае, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской областях.
В этих регионах Советами налажен выпуск сборников, брошюр по актуальным вопросам местного самоуправления, осуществляется подготовка модельных муниципальных правовых актов, проводятся семинары, совещания, в том числе выездные, активно изучается и распространяется положительный опыт деятельности органов местного самоуправления.
В Томской области, кроме того, проводится мониторинг протестов прокуроров на муниципальные правовые акты, результаты которого доводятся до сведений органов местного самоуправления в превентивных целях.
Совет муниципальных образований Республики Хакасия в течение прошлого года тесно сотрудничал с Хакасской региональной общественной организацией «Правовая инициатива». В целях повышения правовой грамотности ими проведены в муниципальных образованиях семинары, консультации по наиболее актуальным вопросам, разработаны и изданы методические информационные материалы.
В Республике Алтай, Алтайском крае, Томской области Советы активно включились в работу по обучению муниципальных служащих. В этих целях ими заключаются договоры с высшими учебными заведениями на проведение семинаров и других учебных мероприятий, согласовываются обучающие программы.
Совет муниципальных образований Томской области в 2008 г. стал победителем конкурса, объявленного Администрацией Томской области на заключение Государственного контракта по организации обучения муниципальных служащих в форме стажировок. Стажировки проводятся как в муниципальных образованиях Томской области, так и в других регионах округа (Красноярский край, Кемеровская, Новосибирская области). Всего проведено 19 стажировок, в которых приняли участие 269 выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления Томской области.
Советами муниципальных образований Иркутской, Кемеровской областей проведен анализ работы по подготовке кадров для муниципальной службы, в адрес региональных органов государственной власти названных субъектов Федерации направлены предложения по совершенствованию системы обучения, обращения с просьбами о дальнейшем финансировании обучения из средств бюджетов субъектов Федерации.
В республиках Бурятия, Тыва, Алтайском, Забайкальском краях Советы в основном ограничиваются консультационной работой, а также практикуют участие в учебно - методических мероприятиях, организуемых органами государственной власти субъектов Федерации.
3.3. Участие в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации
Участие в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации – один из эффективных способов выражения и защиты интересов муниципальных образований.
Совет муниципальных образований Кемеровской области Уставом этого субъекта Федерации наделен правом законодательной инициативы и активно реализует это право.
В других регионах правом законодательной инициативы наделены представительные органы муниципальных образований. Советы таким правом не наделены, но реализуют следующие формы участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации:
Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации по подготовке проектов региональных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
Подготовка заключений на проекты региональных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления и затрагивающих интересы муниципальных образований;
Участие в обсуждении проектов региональных законов, затрагивающих интересы муниципальных образований на заседаниях сессий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации;
Советы принимают участие в подготовке (обсуждении) проектов законов, регулирующих межбюджетные отношения, вопросы территориальной организации местного самоуправления, муниципальных выборов, муниципальной службы и другие, а также проектов региональных программ, реализация которых затрагивает интересы муниципальных образований.
Мнение и предложения Советов по проектам нормативных правовых актов в основном учитываются органами государственной власти субъектов Федерации.
Особенно системно организовано участие Совета в нормотворческой деятельности органов государственной власти в Томской области. В этом регионе Совет официально проводит независимую общественную экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов области на основании Постановления Губернатора Томской области от 01.01.2001 г. № 32 «О внесении изменений в регламент работы Администрации Томской области». В 2008 г. им даны заключения на 27 проектов законов, представители Совета приняли участие в работе 6 комитетов и комиссий Государственной Думы Томской области при рассмотрении вопросов, касающихся интересов муниципальных образований (о перспективах наращивания доходного потенциала местных бюджетов , реформировании ЖКХ , государственной поддержке территориального общественного самоуправления, развития культуры и образования и др.)
3.4. Защита прав и интересов муниципальных образований
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).
Муниципальные образования являются субъектами гражданского права и выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 Гражданского кодекса РФ).
Органы местного самоуправления, в рамках их компетенции, от имени муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ст. 125 Гражданского кодекса РФ).
Защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в суде общей юрисдикции, арбитражном суде или третейском суде в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством (ст. 11 Гражданского кодекса РФ).
На практике органы местного самоуправления, особенно на уровне сельских поселений , не всегда имеют возможность отстоять свои права в судебных инстанциях на высоком профессиональном уровне.
Это обусловлено дефицитом, а порой и полным отсутствием в штатах органов местного самоуправления квалифицированных юристов.
С учетом этого заслуживает внимания и распространения опыт деятельности Советов в Красноярском крае, Новосибирской, Томской областях.
Так, Советы муниципальных образований Томской, Новосибирской областей оказывают муниципальным образованиям помощь в составлении исковых заявлений, кассационных жалоб, консультируют по вопросам подготовки и оформления других документов, участия в суде их представителей. В превентивных целях ими разрабатываются для органов местного самоуправления примерные хозяйственные договоры и соглашения, проводится экспертиза подготовленных органами местного самоуправления юридических документов.
Советом муниципальных образований Красноярского края в 2008 г. оказана практическая помощь 6 муниципальным образованиям в отстаивании их интересов в Арбитражном суде, который удовлетворил все исковые требования органов местного самоуправления. Рабочей группой Совета, сформированной по просьбе глав поселений Назаровского, Бирилюсского, Шарыповского, Большеулуйского районов, урегулированы разногласия по поводу проверок деятельности органов местного самоуправления Управлением Федеральной службы Россельхознадзора по Красноярскому краю. После изучения правовых актов и ситуации на местах, беседы с руководителем Управления, необоснованные действия и требования сотрудников Ростехнадзора прекращены.
В других регионах практика оказания муниципальным образованиям помощи в защите их интересов, к сожалению, осуществляется недостаточно активно.
3.5. Содействие развитию экономических основ местного самоуправления
Одним из приоритетных направлений деятельности Советов является содействие развитию экономических основ местного самоуправления.
На заседаниях Советов, с участием представителей органов государственной власти субъектов Федерации, обсуждаются вопросы межбюджетных отношений, проблемы финансовой обеспеченности местных бюджетов.
Такая совместная работа способствует принятию своевременных и адекватных мер.
Так, например, в Новосибирской области в результате обсуждения Советом, с участием руководителей областной администрации, проблем обеспеченности местных бюджетов Губернатором области даны поручения соответствующим структурным подразделениям администрации области по совершенствованию методики распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, контролю за реализацией Федерального Закона от 01.01.2001 «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства ».
В 2008 г. Советами муниципальных образований Республики Алтай, Иркутской области в адрес высших должностных лиц субъектов Федерации (руководителей высших органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации) направлены обращения о необходимости совершенствования межбюджетных отношений и оказания помощи местным бюджетам, которые в основном учтены при подготовке проектов региональных бюджетов на 2009г.
Советы активно участвуют в формировании и реализации комплексных программ социально - экономического развития территорий, как на региональном, так и на муниципальном уровнях. В структурах Советов Красноярского края, Новосибирской, Омской, Томской областей созданы комиссии, палаты, по вопросами комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
В целях преодоления финансового кризиса и его последствий Советы включились в работу по развитию на территориях муниципальных образований малого и среднего бизнеса. Вопросы содействия предпринимательской деятельности , снятия необоснованных ограничений, упрощения процедур создания и регистрации коммерческих предприятий обсуждаются на заседаниях Советов, положительный опыт содействия развитию предпринимательства распространяется посредством публикаций на страницах печатных изданий, а также с использованием сети «Интернет».
3.6. Содействие непосредственному осуществлению населением местного самоуправления, участию населения в местном самоуправлении
Федеральный закон № 000 предусматривает различные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия его в местном самоуправлении.
На практике наиболее распространены те, без которых в силу закона невозможно решение вопросов формирования органов местного самоуправления, изменения границ, преобразования муниципальных образований, внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, принятия бюджета, генерального плана поселения (плана территориального развития муниципального района). Это муниципальные выборы, голосование, публичные слушания .
Советы оказывают органам местного самоуправления методическую и практическую помощь в подготовке проектов муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих порядок реализации населением названных форм осуществления населением местного самоуправления. В период проведения муниципальных выборов участвуют, совместно с органами государственной власти, органами местного самоуправления, избирательными объединениями , в консультациях по кандидатурам, выдвигаемым в качестве кандидатов в депутаты, на должности глав муниципальных образований. Исполнительный директор Совета муниципальных образований Республики Бурятия является членом республиканского штаба по содействию избирательным кампаниям.
Последнее время особое внимание Советы уделяют развитию в поселениях территориального общественного самоуправления, поскольку оно способствует воспитанию активной гражданской позиции, приобретению навыков самоуправления, эффективному контролю и объективной оценке населением результатов деятельности органов местного самоуправления.
Наиболее активно эта работа проводится Советами муниципальных образований Республики Алтай, Красноярского, Забайкальского краев, Кемеровской, Томской областей.
В этих регионах вопросы территориального общественного самоуправления регулярно обсуждаются на заседаниях Советов, их рабочих органов, положительный опыт обобщается и распространяется среди муниципальных образований, органам местного самоуправления и гражданам оказывается методическая и практическая помощь.
Так, например, Совет муниципальных образований Томской области и Томский областной общественный Фонд «Центр Общественного Развития» совместно разработали и реализуют программу «Новая модель эффективного управления муниципальным образованием: качество жизни в наших руках», одной из целей которой является вовлечение населения в территориальное общественное самоуправление. Организаторами программы проводятся семинары в муниципальных образованиях, распространяются модельные правовые акты, опыт территориального общественного самоуправления обобщается и публикуется в Вестнике Совета. По инициативе Совета и с участием его представителей вопрос о мерах по созданию, развитию и необходимости государственной поддержки органов территориального общественного самоуправления в целях успешного решения задач по модернизации экономики жилищно-коммунального хозяйства рассмотрен в 2008 г. на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления правового комитета Государственной Думы Томской области.
Советом муниципальных образований Забайкальского края совместно с органами государственной власти, Забайкальским гуманитарно - педагогическим университетом проведена научно-практическая конференция «Гражданское общество и развитие местного самоуправления», в ряде районов проведены семинары по вопросам организации территориального общественного самоуправления. В ходе этих мероприятий руководителям органов местного самоуправления выданы рекомендации и образцы соответствующих документов.
Советом муниципальных образований Кемеровской области издана и вручена руководителям органов местного самоуправления брошюра серии Полезная книжка «Территориальное общественное самоуправление. Опыт работы», в которой освещена практика территориального общественного самоуправления 4 муниципальных образований области, даны образцы необходимых правовых актов. Также организована поездка делегаций 5 муниципальных образований области в г. Новосибирск для изучения опыта территориального общественного самоуправления, налажен взаимный обмен опытом работы с населением в муниципальных образованиях Кемеровской и Томской областях.
В Красноярском крае вопросу территориального общественного самоуправления посвящен семинар-практикум, проведенный совместно с представителями Совета муниципальных образований Томской области для органов местного самоуправления и жителей поселений Шарыповского муниципального района.
Советом муниципальных образований Республики Алтай опыт территориального общественного самоуправления обобщен и опубликован в издаваемой им газете «Вести местного самоуправления».
4. Взаимодействие Советов друг с другом, с органами государственной власти
Советы взаимодействуют друг с другом в рамках участия их представителей в Едином общероссийском объединении муниципальных образований, Координационном совете по местному самоуправлению при Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, Совете по местному самоуправлению при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе.
Кроме того, с прошлого года распространена практика организации взаимодействия Советов на основе заключаемых ими соглашений об обмене опытом, информационно-аналитическими и методическими документами, организации совместной стажировки муниципальных служащих. Такие соглашения способствуют повышению эффективности деятельности Советов в различных сферах и в 2008 г. заключены Советами муниципальных образований Красноярского края, Томской, Кемеровской, Новосибирской областей.
Взаимодействие Советов с органами государственной власти субъектов Федерации носит конструктивный характер и осуществляется в следующих формах:
Проведение совместных заседаний, совещаний;
Участие представителей Советов в работе комиссий, рабочих групп, создаваемых органами государственной власти субъектов Федерации для решения вопросов, затрагивающих интересы муниципальных образований;
Участие Советов в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации;
Совместное проведение учебно-методических мероприятий с органами местного самоуправления, общественностью.
В целях повышения эффективности взаимодействия в Алтайском крае, Иркутской, Кемеровской, Томской областях Советами и органами государственной власти заключены соглашения, предусматривающие порядок и формы взаимодействия, конкретные совместные мероприятия. В Республике Хакасия, Омской области проекты таких соглашений – в стадии согласования.
В республиках Алтай, Тыва в настоящее время осуществляется разработка проектов региональных законов, регулирующих вопросы взаимодействия органов государственной власти с Советами муниципальных образований.
В целях координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эффективного взаимодействия с Советами во всех регионах округа при высших должностных лицах субъектов Федерации (руководителях высших органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации) образованы совещательные органы:
Советы (комиссии) по местному самоуправлению (республики Алтай, Тыва, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская области);
Советы глав городских округов и муниципальных районов (Забайкальский край, Новосибирская область);
Постоянно действующее рабочее совещание глав городских округов и муниципальных районов (Республика Бурятия);
Названные совещательные органы осуществляют работу в соответствии с положениями, утвержденными высшими должностными лицами субъектов Федерации (руководителями высшего органа государственной исполнительной власти субъекта Федерации).
Возглавляют эти органы высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) либо их заместители.
Взаимодействие совещательных органов с Советами носит конструктивный характер.
Разногласия, имевшие место в Республике Алтай и спровоцированные недовольством Совета политикой республиканского Правительства в сфере местного самоуправления, урегулированы во 2 полугодии 2008 г. в результате разъяснительной работы и принятых организационных мер.
5. Участие советов в конкурсах и выставках, организация и проведение ими конкурсов среди муниципальных образований
В конкурсах проектов некоммерческих организаций, объявляемых Президентом Российской Федерации, принимает участие только Совет муниципальных образований Республики Хакасия. В 2006, 2007 годах он получил гранты на сумму 600 тыс. рублей, которые использованы в 2008 г. на реализацию проекта «Повышение правовой грамотности социально активного населения муниципалитетов Республики Хакасия по вопросам местного значения».
Совет муниципальных образований Томской области в 2008 г. принял участие в VII Всероссийском конкурсе "Лучший муниципальный сайт", проводимом Российской муниципальной академией и стал его победителем. В прошлом году он также стал победителем конкурса, объявленного Администрацией Томской области на заключение Государственного контракта по организации обучения муниципальных служащих в форме стажировок.
Совет муниципальных образований Республики Алтай принял участие в выставке, проведенной в рамках семинара-совещания «Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований России: опыт и перспективы», который проходил в Москве в октябре 2008 г. На стенде Совета были представлены все муниципальные образования республики, их важнейшие инвестиционные проекты.
Совет муниципальных образований Алтайского края совместно с Управлением Алтайского края по печати и информации организовали участие в общероссийском конкурсе «Информационное партнерство: Власть-Общество-СМИ» муниципальных печатных изданий. По итогам конкурса главный приз «За активный вклад в развитие гражданского общества и становления качественной региональной прессы в России» присужден редакции газеты «Змеиногорский вестник» г. Змеиногорска, приз «За реализацию общественно-значимой акции «Народный автобус» - редакции газеты «Вечерний Барнаул». Редакции газеты «Степная Новь» Шипуновского района присуждено 2 место в номинации «Модель будущего».
Советы муниципальных образований организуют конкурсы среди муниципальных образований и муниципальных служащих, участвуют в конкурсных комиссиях, образуемых органами государственной власти субъектов Федерации при проведении ими аналогичных региональных мероприятий.
Так, например, в 2008 г. Совет муниципальных образований Омской области провел конкурс «Лучший муниципальный служащий Омской области», принял участие в работе областной комиссии конкурса «Самый благоустроенный населённый пункт Омской области».
Совет муниципальных образований Республики Алтай объявил о проведении в 2009 г. конкурсов по номинациям «Лучший глава сельского поселения Республики Алтай», «Лучшее печатное СМИ муниципальных образований Республики Алтай», «Лучшая организация работы представительного органа муниципального образования Республики Алтай».
6. Материальное и финансовое обеспечение деятельности Советов
В соответствии с положениями ст. 26 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях» источниками формирования имущества некоммерческих организаций являются:
регулярные и единовременные поступления от учредителей (членов);
добровольные имущественные взносы и пожертвования;
выручка от реализации товаров, работ, услуг;
дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;
доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;
другие не запрещенные законом поступления.
Как показывает практика, основными источниками формирования имущества Советов являются вступительные и членские взносы.
Советам муниципальных образований Красноярского края, Новосибирской области поступают добровольные имущественные взносы и пожертвования юридических лиц, Совету муниципальных образований Республика Хакасия – средства государственной поддержки (гранты победителя конкурсов проектов некоммерческих организаций, объявленных Президентом Российской Федерации).
По причине необеспеченности местных бюджетов, особенно на уровне сельских поселений, план по сбору членских взносов не выполняется.
Так, например, в 2008 г. в Красноярском крае он выполнен на 80,7%, Республике Бурятия - 33%, Республике Тыва – на 24%.
По состоянию на 01.01.2009 г., членские взносы за 2008 г. не уплатили 20 муниципальных районов, 8 городских поселений и 200 сельских Омской области.
Органы государственной власти некоторых регионов (республики Бурятия, Тыва, Хакасия, Забайкальский край, Кемеровская область) оказывают Советам безвозмездную помощь (предоставление помещений, мебели, оплата коммунальных услуг , услуг связи). В бюджете Республики Тыва на 2009 г. выделено 2,6 млн. руб. на оказание финансовой помощи Совету муниципальных образований Республики Тыва.
Такая ситуация сказывается на реализации Советами уставных целей и задач, выполнении планируемых ими мероприятий.
Так, например, в республиках Хакасия и Тыва Советы наиболее зависимы от финансовой поддержки региональных бюджетов и их деятельность в основном сводится к проведению совместных с органами государственной власти мероприятий. Такое положение не способствует формированию активной позиции в решении одной из главных задач Советов - выражение и защита интересов муниципальных образований.
Выводы
1. Советы муниципальных образований созданы в каждом субъекте Федерации округа, однако в некоторые из них (Советы Республики Алтай, Алтайского, Забайкальского краев, Иркутской области) вошли не все муниципальные образования.
2. Деятельность Советов соответствует целям и задачам муниципальной реформы и в 2008 г. активизировалась благодаря развитию межрегиональных муниципальных связей, распространению положительного опыта.
Наиболее организованной, разносторонней и результативной является деятельность Советов муниципальных образований Красноярского края, Кемеровской, Новосибирской, Томской областей, их опыт изучается и распространяется в других регионах.
3. Взаимодействие Советов с органами государственной власти субъектов Федерации носит конструктивный характер, что способствует созданию условий устойчивого развития местного самоуправления.
4. Материально - финансовое обеспечение деятельности Советов не обеспечивает их потребностей, что обусловлено нерегулярностью и неполнотой поступления членских взносов от муниципальных образований, большей частью являющихся дотационными, и ограниченными возможностями получения иных доходов.
Предложения
1. Информацию о деятельности Советов направить в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Единое общероссийское объединение муниципальных образований, Советы муниципальных образований субъектов Федерации в Сибирском федеральном округе, а также использовать при подготовке квартальной записки в Администрацию Президента Российской Федерации о результатах контроля реализации в субъектах Федерации округа Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Председателям Советов муниципальных образований субъектов Федерации округа проработать вопрос возможного использования иных источников доходов, предусмотренных действующим законодательством, в целях улучшения финансового состояния и повышения эффективности деятельности Советов по различным направлениям деятельности;
Председателям Советов муниципальных образований Республики Алтай, Алтайского, Забайкальского края, Иркутской области активизировать работу по приему в члены Советов всех муниципальных образований, оказать органам местного самоуправления практическую помощь в подготовке соответствующих документов.
Департамент по внутренней политике
и обеспечению конституционных прав граждан
аппарата полномочного представителя
президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе
1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.
- 2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:
- 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
- 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;
- 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
- 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
- 3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Исходя из семантического толкования нормы ч. 1 ст. 66 в координации с нормой п. 5 ч. 1 ст. 85 комментируемого Закона, в каждом субъекте РФ образуется только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованная на съезде муниципальных образований субъекта РФ, который проводится при содействии органов государственной власти субъекта РФ, ассоциация муниципальных образований, объединяющая муниципальные образования разных (всех) видов на территории соответствующего субъекта РФ. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании регионального совета является одним из основных.
При этом необходимо отметить, что поскольку комментируемый Закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ относит к регулированию Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете добровольно.
В то же время в соответствии со смыслом ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 66 комментируемого Закона наличие совета муниципальных образований в субъекте РФ обязательно. Здесь видится определенная коллизия между комментируемым Законом и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Разрешается она практикой правоприменения . Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований субъекта РФ был наделен (законом субъекта РФ) эффективными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ и этим интересен своим членам.
Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ .
В комментируемом Законе установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности регионального совета (при этом, отметим, она может иметь региональную специфику), которую целесообразно отражать в его уставе.
Можно обозначить следующие возможные направления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований в масштабах субъекта РФ:
- 1) участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность и прозрачность бюджетного процесса в субъекте РФ;
- 2) участие в формировании и реализации региональных программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов;
- 3) участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ;
- 4) правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий;
- 5) сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства;
- 6) сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики муниципального управления и управления в отраслях муниципального хозяйства; организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие распространению и развитию лучших практик управления и межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства;
- 7) участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может эффективно содействовать формированию ежегодных региональных заказов на подготовку и переподготовку муниципальных кадров;
- 8) организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным видам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям;
- 9) подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ;
- 10) участие регионального совета в международной деятельности. Условия такого участия в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.
Как отмечалось выше, наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных видов муниципальных образований: города - административного центра субъекта РФ, городских округов с внутригородским делением, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, внутригородских районов.
2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ как его высший орган предусмотрен нормами комментируемой статьи. Надо иметь в виду: п. 1 ст. 65 3 ГК РФ установлено, что съезд может являться высшим органом ассоциации, если число ее членов (участников) более 100. Однако это наблюдается не во всех (хотя и в большинстве) советов. Соотношение приведенных норм позволяет установить, что в случае, если число членов совета муниципальных образований субъекта РФ более 100, его высший орган следует именовать съездом, а если число членов меньше 100 - собранием членов.
В комментируемой статье установлены отдельные полномочия съезда (собрания членов), которые, таким образом, являются обязательными:
- - утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
- - определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
- - избрание органов управления регионального совета.
Иные полномочия съезда (собрания членов) определяются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.
Однако необходимо отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» к исключительной компетенции высшего органа управления ассоциации, помимо изменения устава, относятся определение приоритетных направлений ее деятельности, принципов формирования и использования ее имущества, образование исполнительных органов ассоциации и досрочное прекращение их полномочий, реорганизация и ликвидация ассоциации. Таким образом, представляется, что эти полномочия наряду с установленными комментируемой статьей полномочиями съезда (собрания членов) регионального совета должны быть отражены в его уставе, и отражены именно как исключительные полномочия его съезда (собрания членов).
Учредительными документами совета муниципальных образований субъекта РФ являются учредительный договор, заключенный его членами, и устав, утвержденный ими (п. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Требования учредительных документов обязательны для исполнения региональным советом и его членами (п. 2 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта РФ должны отражать цели и задачи его деятельности и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».
В соответствии с последним (п. 3 ст. 14) в уставе совета муниципальных образований субъекта РФ должны определяться: наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения; предмет и цели деятельности; структура 520
органов управления и порядок их избрания и (или) формирования (при этом по крайней мере основные органы управления должны избираться на съезде (собрании членов) совета муниципальных образований субъекта РФ); их компетенция; порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов; права и обязанности членов; условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о филиалах, представительствах; источники формирования имущества совета муниципальных образований субъекта РФ; порядок внесения изменений в устав; порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета; иные положения, не противоречащие законам.
В учредительном договоре муниципальные образования обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из состава регионального совета.
Права и обязанности членов ассоциаций (союзов) определяются ст. 123" ГК РФ и нормами ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.
Внутреннее структурирование регионального совета, структура его органов управления (а их наличие предполагается комментируемой статьей) определяется рядом факторов, а именно:
- - его целями и полномочиями, вытекающими из предметов общих интересов муниципальных образований данного субъекта РФ;
- - формами взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований между собой и с органами государственной власти данного субъекта РФ;
- - наличием специфических общих интересов отдельных видов муниципальных образований;
- - спецификой территориального устройства данного субъекта РФ;
- - особенностями правового статуса региональных советов как субъектов местного самоуправления и одновременно как некоммерческих организаций (ассоциаций);
- - практикой и традицией деятельности ассоциаций (союзов) муниципальных образований в России.
При формировании структуры органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ и представительства в них муниципальных образований необходимо учитывать статус тех или иных должностных лиц, которые могут и должны представлять муниципальные образования в региональном совете.
Согласно п. 2 ч. 7 ст. 40 комментируемого Закона осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Аналогичное ограничение для глав местных администраций и иных муниципальных служащих установлено ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В связи с этим целесообразно в уставе муниципального образования и (или) муниципальном правовом акте представительного органа указывать должностное лицо (должностных лиц) муниципального образования, которому (которым) поручено представлять муниципальное образование в региональном совете и его органах, иных объединениях муниципальных образований, и при необходимости участвовать в управлении этих субъектов.
В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» предусматривается обязательное наличие высшего органа управления региональным советом муниципальных образований как ассоциацией - общего собрания членов (в нашем случае это съезд или собрание членов) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Из принципа подотчетности вытекает, что исполнительный руководитель как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом (собранием членов); в случае же если исполнительный орган - коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом целесообразно, чтобы его руководитель также избирался (назначался) съездом.
По смыслу норм комментируемой статьи региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.
Представление общих интересов различных видов муниципальных образований, на наш взгляд, наиболее целесообразно осуществ- 522
лять через механизм палат как специальных органов управления регионального совета, представляющих общие интересы соответствующих видов муниципальных образований.
В больших региональных советах вполне уместно создание руководящего органа - правления (президиума, бюро), возможность формирования которого предусматривается п. 3 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», который мог бы обсуждать текущие актуальные вопросы деятельности регионального совета в соответствии с его уставом и принимать по ним решения.
Однако при этом надо иметь в виду, что названный Закон к ведению постоянно действующего коллегиального органа управления отнес лишь решение вопросов утверждения годового отчета и годового бухгалтерского баланса, утверждение финансового плана регионального совета и внесение в него изменений, создание филиалов и открытие представительств регионального совета, участие в других организациях. Вопросы же изменения устава, определения приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования его имущества, образования исполнительных органов и досрочного прекращения их полномочий относятся к исключительной компетенции съезда (собрания членов) регионального совета (п. 3 ст. 29 названного Закона).
Как показывает практика, оправдало себя наличие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта РФ и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты (комиссии) по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.
Члены регионального совета - муниципальные образования уплачивают членские взносы на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления регионального совета. Размеры и порядок уплаты взносов в соответствии с нормами комментируемого Закона устанавливает съезд (собрание членов) регионального совета. При этом согласно п. 2 ст. 123 11 ГК РФ уплата членских взносов, а также внесение дополнительных имущественных взносов в имущество регионального совета по решению его съезда (собрания членов) являются обязанностями муниципальных образований - членов регионального совета.
Правовую основу уплаты муниципальными образованиями членских взносов в ассоциации (союзы) муниципальных образований, в которых они являются членами, в том числе в региональный совет, составляют также нормы Б К РФ.
Согласно ст. 78 1 БК РФ в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся муниципальными учреждениями (помимо бюджетных и автономных учреждений). Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается правовыми актами местной администрации.
Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами муниципального финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий. Обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, является согласие их получателей на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами муниципального финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.
Таким образом, БК РФ не устанавливает ограничений для возможности предоставления субсидий из бюджета некоммерческим организациям, в том числе ассоциациям (союзам) (исключение предусмотрено лишь для казенных учреждений).
Положениями ст. 86 БК РФ определены основания для возникновения расходных обязательств муниципального образования - в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
По смыслу ст. 8 комментируемого Закона межмуниципальное сотрудничество предназначено и осуществляется для содействия органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения. В связи с этим правомерно предоставление указанных субсидий из местных бюджетов в качестве членских взносов и дополнительных имущественных взносов на осуществление деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ и других объединений муниципальных образований.
Учет операций по расходам бюджета муниципального образования, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии, ведется на лицевых счетах участников бюджетного процесса муниципального образования, открытых в финансовом органе муниципального образования или в органе Федерального казна- 524
чейства, в зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания исполнения бюджета муниципального образования, в соответствии с Порядком кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядком осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденным приказом Казначейства России от 10 октября 2008 г. № 8н.
3. Правовое содержание нормы о том, что совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность, заключается в следующем. Региональный совет не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не исключает взаимоотношений муниципальных образований и органов управления регионального совета как органов координации деятельности муниципальных образований и согласования их общих интересов и целей, исходя из принимаемых органами управления регионального совета решений в соответствии с его уставом.
- В силу комментируемого Закона в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация идеятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от
- 2 Так, в 2008 г. советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошли все муниципальные образования данного субъекта РФ, было 35. Это составляло по федеральным округам: Центральный - 10; Северо-Западный - 1 (Псковскаяобласть); Приволжский - 8; Южный - 6; Уральский - 2; Сибирский - 7; Дальневосточный - 1 (Республика Саха (Якутия)). Советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошло большинство муниципальных образований, насчитывалось 37 - по федеральным округам: Центральный - 7; Северо-Западный - 9;Приволжский - 6; Южный - 4; Уральский - 3; Сибирский - 3; Дальневосточный - 5.В то время в состав региональных советов муниципальных образований не вошли такие крупные и значимые муниципалитеты, как городские округа «Балашиха», «Домодедово», «Дзержинский», «Тверь», «Вышний Волочек», «Рыбинск», «Инта», «Самара»,«Тольятти», «Саратов», «Каспийск», «Хасавюрт», советов муниципальных образованийсубъектов РФ, в состав которых не вошло большинство муниципальных образований,насчитывалось 3: Республика Карелия (не вошло большинство сельских и городскихпоселений), Ханты-Мансийский автономный округ (не вошли все городские и сельские поселения), Республика Алтай (не вошли все сельские поселения).
- Модельный закон субъекта РФ «О взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации с советом муниципальных образований субъектаРоссийской Федерации» одобрен общим собранием ЕООМО в мае 2009 г. (см.: Муниципальная Россия. 2009. № 1).
