Правовое регулирование государственной службы в императорский период. Правовой статус чиновничества.
В царской России под государственной службой понималась деятельность «в порядке подчиненного управления государством», то есть осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства .
Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, по мнению Страховского, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления .
В июне 1719г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей» . Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов – воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу, все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по «Табели» – канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет; с 4 по 1 классы – лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных –126, статских – 94, придворных – 42.
Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии – например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян.
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762г.), и фактически являлась для них повинностью: любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу.
Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов ».
Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус дореволюционного чиновника определялся нормами государственного права.
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение .
Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен – 25 лет, при этом возраст прохождения службы – с 20 до 45 лет. Петр III своим манифестом 1762г. о вольности дворянству отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованая грамота дворянству 1785г. дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.
До середины 18в. присвоение чина обязательно связывалось с назначением на должность, которой соответствовал чин. К концу 18в. производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность. Чинопроизводство, основанное исключительно на выслуге лет, привело в конце 18в. к серьезному кризису русской государственной службы. На рубеже 18-19вв. Происходила реформа государственной службы.
В 1802г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производство в чин 8 класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования – университет, губернское или уездное училище. Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, Указ сохранял возможность производства в чин 8 класса для лиц без необходимого образования: им предоставлялась возможность сдать экзамен на чин. Его принимала комиссия в составе ректора университета и четырех профессоров. Необходимо было сдать экзамен по математическим и физическим наукам, правоведению, русской словесности. Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого Указа осуществлялось крайне ограниченно. Более того, известно, что Н.М. Карамзин представил царю записку, в которой дал волю сарказму относительно Указа: «Отныне никто не должен быть произведен ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености...председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатской – свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор – пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших – римское право, или умрут коллежскими титулярными советниками....Никогда любовь к наукам не производила действия столь не согласного с их целью». Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований Указа .
В 1832г. создается Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя 4 документа: 1.Устав о службе по определению от правительства; 2.Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского; 3.Устав эмеритальных касс гражданского ведомства; 4.Устав о пенсиях и единовременных пособиях.
Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму. Женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин – на 2 класса ниже, чем у мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, то есть становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получали чин 9 класса (титулярный советник). С ученой степенью доктора становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали права потомственного дворянства . За успехи по службе срок пребывания в чине мог быть сокращен на один год. Чины выше 5 класса в соответствии с Уставом присваивались только за «отличие», а не за «усердие». Уставом предусматривалось принятие присяги при поступлении на государственную службу. Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время командировок.
Введение
ГЛАВА 1. Государственная служба как основание пенсионного обеспечения в России XIX века .
1. Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация 15-29 стр.
2. Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества 30-40 стр.
3. Становление пенсионного обеспечения в России 41-67 стр.
ГЛАВА 2. Условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих в России в XIX веке .
І. Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века 68-90 стр.
2. Распоряжение денежными средствами эмеритальной кассы в России XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 91 -97 стр.
3. Делопроизводство и отчетность в эмеритальных кассах XIX века (на примере эмеритальной кассы Горных инженеров) 98-109тр.
4. Особые условия назначения пенсий и единовременных пособий священнослужителям и псаломщикам епархиального ведомства 110- 122стр.
ГЛАВА 3. Иные виды социальных выплат, связанные с пенсионным обеспечением .
1. Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия 123-134 стр.
2. Сравнительный анализ выплат правопреемникам (родственникам) умершего лица сумм пенсионных накоплений в Российской империи XIX века и Российской Федерации 135-150 стр.
3. Сравнительный анализ основных положений актов о пенсионном обеспечении государственных служащих, действовавших к концу XIX века в ведущих иностранных государствах 151-156 стр.
Заключение 157-163 стр.
Список использованной литературы 164-179 стр.
Приложения №1, №2 и №3.
Введение к работе
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
История последних и является объектом настоящего исследования, поскольку успех современной пенсионной реформы во многом зависит от творческого осмысления и использования отечественного опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения.
Переход к новым общественно-экономическим отношениям заставил пересмотреть ряд вопросов, связанных с социальным обеспечением, в том числе, начались кардинальные изменения в пенсионном законодательстве. Первую попытку начать пенсионную реформу в России можно датировать 7 августа 1995г., когда вышло постановление Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Концепция реформы в общих чертах подразумевала трехуровневую систему. Часть намеченных мероприятий реформы была реализована. В частности была начата программа ввода персонифицированного учета. Но накопительные механизмы так и не были введены. Причина крылась в крайней инертности процесса согласований между заинтересованными государственными структурами на этапе выбора конкретных механизмов.
"См.: п. 1,2 ст.7. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993г. М.2004.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации концепции
реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" (с изменениями от 30.05.1997)
В первом полугодии 1997 года была подготовлена новая «Концепция пенсионной реформы», которая вызвала бурное обсуждение, но
официально не была утверждена.
Дебаты вокруг пенсионной реформы на правительственном уровне привели к появлению в мае 1998г. новой правительственной концепции, менее радикальной по сравнению с предыдущими, с более осторожным и длительным внедрением новых принципов. Эта Концепция также не имела конкретно прописанных механизмов, пришлась на период смен правительств (Кириенко - Примакова - Степашина - Путина) и забуксовала. 4
Третья попытка была начата в ходе разработки новой правительственной программы в 2000г. Так называемая «программа Грефа» имела специальный раздел, посвященный пенсионной реформе и механизмам введения накопительных принципов (куратор - Михаил Дмитриев). 5
В октябре 2000г. на заседании Правительства РФ эти принципы были одобрены и стали приобретать первые конкретные очертания (сроки переходного периода, величины отчислений и т.п.). 6
7 февраля 2001г. в Кремле под председательством Президента России прошло совещание, посвященное реформированию пенсионной системы РФ, ставшее по существу фактической отправной точкой для подготовительной фазы реформы.
Реформа пенсионной системы продолжается по настоящий момент. Далеко не все проходит столь гладко, как бы хотелось. На разных этапах реформы современная Россия сталкивается с многочисленными
3 См.: Мачульская Е.Е. Пенсионная реформа: начало реализации, "Законодательство", N 1, 1997.
4 См.: Назаров А.С. Пенсионная реформа: правовые аспекты. "Гражданин и право", N 10, 11, октябрь, ноябрь
2001 г.
5 См.: Колсанова Е.Б., К вопросу о реформировании пенсионной системы Российской Федерации
"Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.
7 См.: Пенсионная реформа: взгляд сверху (интервью с В.И. Вьюницким, советником председателя
Правления Пенсионного фонда РФ) ("Кадровое дело", N 4, апрель 2004 г.)
непредвиденными трудностями, преодоление которых невозможно без учета исторического опыта пенсионного обеспечения. Если обратиться к прошлому нашей великой державы, то мы можем почерпнуть много интересных фактов, которые при условии комплексного и целенаправленного изучения могут существенно облегчить стоящие перед современной пенсионной системой сложнейшие задачи.
Вышеуказанные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящего исследования, обращенного в первую очередь к историческому наследию российской правовой мысли, правоустановительной и правоприменительной практики в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения отдельных категорий населения. Эффективность функционирования правовых норм, регулирующих отношения по поводу пенсионного обеспечения, зависит от учета ряда социально-экономических и политических факторов, проанализировать которые и призвана в известной мере историко-правовая наука в целом и данное диссертационное исследование, в частности.
Так же актуальным с точки зрения научного исследования является историко-генетический подход к рассмотрению поставленных в диссертационной работе задач. По своей сути, в данном аспекте, он является инновацией, так как при помощи вышеуказанного метода до настоящего момента не был проведен анализ законодательства Российской империи по вопросам пенсионного обеспечения.
Степень разработанности проблемы.
В силу разного рода обстоятельств и в первую очередь значительных по своим результатам государственно-правовых реформ, период XIX в. в России стал предметом пристального изучения историками; научная, научно-популярная, учебная и публицистическая литература, посвященная ему, огромна и, сама по себе, достойна стать предметом отдельного историографического исследования. Однако тема пенсионного законодательства XIX - начала XX вв. до сих пор оставалась без
должного внимания и анализа в отечественной историко-юридическои науке.
Историография российской истории XIX в. характеризуется и ещё одним свойством. Изучение и осмысление проблем указанного периода до недавних пор предопределялось не только научными обстоятельствами (анализом документального наследия, архивных и нормативных источников и т.п.), но и высокой степенью идейно-политической ангажированности научных исследований. Поэтому состояние и сами принципы научных подходов к исследованию проблем чаще предопределялись их идеологическим видением. Задачи современной юридической науки обуславливают необходимость их обновления.
Следует отметить, что непосредственно вопросом статуса государственного служащего, или, как принято называть, «чиновника», занимались в разные эпохи такие ученые, как: Д.Н. Бантыш-Каменский, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, М.М.Сперанский и многие другие. На тему о государственной службе защищено несколько диссертационных работ, как историками, так и юристами. 9
Хотелось бы обратить внимание, на отсутствие должного интереса к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР, что подтверждается отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России. 1
8 См.: Бантыш-Каменский Д.Н. Историческое собрание списков кавалеров четырех Российских императорских орденов. - СПб. 1814; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Б. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального курса. Воронеж, 1995; Сперанский M.M. Обозрение исторических сведений о Своде Законов. СПб., 1832, и др.
9 См.: Кожевникова Г.В. Реорганизация управления русской армии накануне Первой мировой войны. Дисс.
канд. ист. наук. М.,2000; Столярова Е.В. Законодательство Российской империи второй половины XIX -
начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998 и др.
10 См.: Bilinsky A. Der sowietische offentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts II
ROW.
1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der offentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht,
RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu
besonderen Fragen des offentlichen Dienstes in den
Однако, несмотря на то, что вопрос о статусе государственного служащего, как в дореволюционный период, так и в настоящее время является в известной мере освещенным, такой юридически значимый его аспект, как законодательство о пенсионном обеспечении чиновничества, остается до сих пор практически неисследованным.
Данный «пробел» связан, скорее всего, с тем, что в XIX в. в системе российского права отдельно не выделялось пенсионное, социальное или трудовое право в качестве самостоятельной отрасли, и нормы права пенсионного обеспечения были отнесены к институтам государственного права. В своих работах И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, К.Д. Дюгамель, С. Хапылев 11 и др. не проводили специального исследования пенсионного законодательства, а акцентировали внимание на проблемах практического применения Свода законов Российской империи в целом. Комментарии этих выдающихся правоведов были нацелены, прежде всего, на совершенствование правоприменительной деятельности.
Конкретные сведения о пенсионном обеспечении государственных служащих XIX в. можно обнаружить в основном в трудах ученых - не юристов того времени. Такой труд, как «Теория и практика пенсионных касс» магистра математики Малешевского Б.Ф. , бесспорно, содержит полезную информацию о деятельности пенсионных касс, но
sozialistischen Staaten II Studienkommission fur die Reform des offentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des offentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) I Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, C. H. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt O. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 II Einparteiensystem und burokratische Herrschaft in der Sowjetunion I Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts II Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevolkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856-1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174-1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates II ibid. S. 1413 (1487-1492); Nienhaus U. D. Revolution und Burokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917-1924, 1980; Handbuch des offentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches I Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.
11 См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб. 1864, Русское государственное
право. - СПб. 1866; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. M., 1886; Коркунов Н.М.
Русское государственное право СПб. - 1909; Дюгамель К. Д. Опыт государственного права Российской
империи. - СПб. 1833; Хапылев С. Систематическое собрание Российских законов с присовокуплением
правил и примеров из лучших законоучителей. - СПб. 1819.
12 См.: Малешевский Б.Ф. Теория и практика пенсионных касс. В 5 томах. - СПб. 1889-1890 гг.
преимущественно статистического характера, которая не отражает развития соответствующего законодательства.
В современных трудах, например Е.Е. Столяровой, А.В. Михайлова, В.И. Мудракова, можно найти всего лишь ссылки или упоминания о существовании пенсионного обеспечения в XIX в. Кроме того, данного рода работы больше освещают финансовую сторону выплат, анализируя те или иные ошибки в расчетах сумм пенсий и долговых обязательств, нежели правовую.
Таким образом, законодательство, регулировавшее пенсионное обеспечение государственных служащих в XIX в., оставалось до сих пор недостаточно исследованным, что на наш взгляд, усиливает аргументацию новизны и актуальности задач, поставленных в диссертации.
Предметом настоящего исследования являются - общественные отношения в сфере социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, урегулированные нормами законодательства Российской Империи.
Объектом является система нормативно-правовых актов, регулирующая пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи, сложившаяся в Российской империи в период XIX -начала XX вв.
В интересах глубины и полноты исследования, в содержании работы, заявленные хронологические рамки в отдельных аспектах расширены. В диссертации проводится анализ актов, регулировавших пенсионное обеспечение чиновников гражданского, военного, духовного и придворного ведомств, то есть основных видов государственной службы. Однако в ней не рассматриваются специально акты, регламентировавшие
13 См.: Столярова Е.Е. Некоторые вопросы совершенствования правового обеспечения российской государственной службы. // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995; Негосударственное пенсионное обеспечение населения Российской Федерации. Под. ред. Мудракова В.И. М., 2002; Михайлов А.В., Мудраков В.И. Все, что вы хотите знать о негосударственных пенсионных фондах. М., 2001.
пенсионное обеспечение чиновников земств и городского
самоуправления, в известной мере приравненных к государственным служащим, так как, по мнению автора, данная тема заслуживает самостоятельного исследования. 14
Особенная трудность в проведении данного анализа была связана с тем, что, несмотря на систематизацию нормативных актов, завершенную в Своде законов Российской империи, пенсионное законодательство того времени не было не только кодифицировано, но и даже не собрано в одном томе Свода законов Российской империи. Его нормы, расположенные в томах Свода законов в хронологическом порядке, зачастую, противоречили, дублировали или дополняли друг друга, порождая коллизии в законодательстве, хотя и были детализированы.
Цель диссертационного исследования: выявление закономерностей и особенностей процесса становления и развития пенсионного законодательства об обеспечении государственных служащих и членов их семей в XIX - начале XX вв.
Цель, объект и предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило содержание данной диссертации:
Дать комплексный анализ пенсионного законодательства XIX - начала XX вв., с учетом исторических предпосылок его зарождения, оформления и развития.
Определить условия назначения пенсий, виды и формы пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей по законодательству Российской империи.
Общественная служба отличалась от государственной по способу назначения, правам и преимуществам. Основными признаками общественной службы являлись: безвозмездность, выборное начало и «отсутствие служебных выгод» (чинопроизводство). Исключение составляли исполнительные органы выборных общественных учреждений в виде членов управ и комиссий, получавших за свои труды особое вознаграждение. В особом положении находились и лица, служившие по вольному найму при выборных общественных учреждениях, городских думах, земствах и т.д.
3. Установить сходства и различия систем государственного и
негосударственного пенсионного обеспечения в XIX - начале XX вв.
4. Провести историко-правовой сравнительный анализ права
наследования средств пенсионных накоплений в дореволюционной и
современной России.
Источниковая база исследования.
В основу исследования положены пенсионные уставы: Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, Уставы эмеритальных касс различных ведомств, Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских чиновников; Орденские Статуты, Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, вошедшие в Свод законов Российской империи (в ред. 1832г., 1842г., 1857г., с последующими изменениями вплоть до 1906г.), а также некоторые нормативные акты, содержащиеся в Полном Собрании Законов Российской империи (Собр. I - III).
В диссертации были использованы материалы из фондов библиотек Института государства и права Российской Академии Наук, Российской Государственной Библиотеки им. В.И. Ленина, юридической научной библиотеки «Спарк», Государственной публичной исторической библиотеки России, архивные документы РГАДА (Ф. 11, Ф. 370, Ф. 1278); РГБ Отдел рукописей (Ф. 20, Ф. 133, Ф. 243, Ф. 1270) и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные, специальные и частные (юридические) методы. Достаточный инструментарий для активизации познавательного процесса дают исследовательские методики, основанные на синтезе подходов исторической школы права и современной отечественной юриспруденции, используемые в историко-правовых исследованиях. Применение автором совокупности этих методов, в частности хронологического, сравнительно-правового и
формально-юридического, позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Диссертация представляет собой первый в отечественной историко-юридической литературе опыт обобщающего комплексного исследования истории зарождения, оформления и развития пенсионного законодательства в России.
Автором проанализирована юридическая природа пенсий и предложена классификация условий их назначения, форм и видов пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследована система государственного и негосударственного пенсионного обеспечения государственных служащих. Проведен сравнительный анализ права наследования средств пенсионных накоплений в Российской империи и современной России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Прообразом пенсионного обеспечения в натуральной форме в России следует считать кормления, поскольку они назначались не только за выполнение определенных обязанностей в период несения службы, но с учетом прошлых заслуг и после ее окончания. Характерно, что даже после введения в Российской империи пенсионного обеспечения, выраженного в денежном эквиваленте, достаточно долго применялась смешанная система денежного и натурального пожизненного содержания.
Пенсионное обеспечение изначально устанавливалось как привилегия исключительно государственных служащих, в чем проявлялась забота государства о них. Первыми право на пенсионное обеспечение получили военнослужащие в силу особой значимости этого вида государственной службы.
Правовое регулирование пенсионного обеспечения в России XIX в. было достаточно детализированным в сравнении с пенсионным законодательством зарубежных европейских государств того времени. Так,
например, нормативно-правовыми актами были урегулированы даже такие отношения как наследование средств пенсионных накоплений, учет этих средств на индивидуальных счетах и др. Несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта о пенсионном обеспечении государственных служащих в России в XIX в., действующая система нормативно-правовых актов достаточно четко закрепляла общие принципы, условия назначения пенсий и виды пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей.
4. Право на пенсионное обеспечение давала «служба Государю».
Законодательством Российской империи определялись следующие виды
пенсии:
пенсия за выслугу лет;
пенсия по инвалидности (получение увечья);
пенсия по случаю потери кормильца;
персональная пенсия.
В основу данной классификации видов пенсионного обеспечения положены условия назначения пенсии, а в основу иных классификаций статус субъекта, представленного к назначению пенсии или единовременного пособия, и источник права, содержащий норму и источник финансирования.
В рассматриваемый период сложилась как государственная, так и негосударственная система пенсионного обеспечения государственных служащих. Несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности эмеритальных касс.
В пенсионном законодательстве XIX в. детальнее, чем в современном, урегулированы отношения правопреемства средств пенсионных накоплений.
Это способствовало своевременной и полной выплате третных 15 пенсионных отчислений, с одной стороны, и поощряло стремление к карьерному росту, с другой.
7. Современные «новеллы» в пенсионном законодательстве РФ, такие как персональный учет, накопительная часть пенсии и др., довольно успешно использовались уже в XIX в., что создает возможность для реального учета и использования накопленного опыта.
Теоретическая значимость исследования. Основные
правоустановительные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на разработку новых положений, регламентацию сложившейся системы социального обеспечения. Однако при разработке не учитывался богатый дореволюционный опыт пенсионного обеспечения. Исследуемая проблема, несомненно, представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой и отраслевой юридической литературе.
Значимость исследования повышается проведенным сравнительным анализом сходств и различий в правовом регулировании современным законодательством тех наиболее важных сторон пенсионных отношений, которые регламентировались законодательством дореволюционной России.
Практическая значимость исследования заключается в том, что собранный, обобщенный и проанализированный в диссертации материал может быть использован для дальнейшего исследования истории пенсионного законодательства, в процессе преподавания истории отечественного государства и права, а также соответствующих спецкурсов. Так, материалы работы могут использоваться преподавателями в лекциях и на семинарских занятиях по юридическим и историческим дисциплинам в целях углубления знаний студентов.
15 Год делился на три отчетных периода, в связи с этим отчетный период назывался третным.
Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при разработке изменений и дополнений к действующему пенсионному законодательству и для дальнейшего развития правовых основ государственного и негосударственного пенсионного обеспечения.
Структура работы обусловлена поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Государственные гражданские служащие Российской империи: понятие, классификация
Деятельность государственных органов, сколь бы правильно и целесообразно они ни были построены, и как бы правильно не распределялись обязанности и права по должностям, всегда зависит от лиц, занимающих эти должности. Именно люди, личный состав государственного аппарата составляют наиболее важный элемент государственной службы.
Российское законодательство не содержало определения государственного служащего. Так же как не содержало определения самой службы. Правоведы относили к служащим того, кто получал свое назначение или утверждался на государственную должность главой правительства или тем лицом, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав государственного верховенства».16 И.Е. Андреевский выделял следующие признаки, отличавшие государственных служащих от лиц, занятых деятельностью иного рода: 1) «Каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического целого». 2) «Определенная регулярная самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений». 3) «Четко определенные в законодательном порядке отношения между служащими и государственной властью». 4) «Определенный законом круг служебных прав и обязанностей».
Обладая вышеперечисленными признаками, лицо считалось находящимся в «особом публично-правовом отношении служащего к государству, основанном на подчинении и имеющим своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».х
Широкий круг государственных задач Российской империи обусловливал многочисленный и разнообразный по своим профессиям личный состав государственного аппарата. Число гражданских служащих непрерывно росло. За сорок лет (1857-1897 гг.) оно увеличилось с 90 139 до 435 818 человек, занимавших должности в государственных учреждениях, относимых законом к различным ведомствам.
К гражданским служащим закон относил, прежде всего, лиц, находящихся на службе в учреждениях административных и судебных, традиционно относя их к общегражданским ведомствам, хотя по реформе 1864г. судебные учреждения были отделены от административных, и суд выделен в самостоятельную государственную службу.
Наряду с общегражданскими служащими на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был очень широк: от членов Академии Наук до лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников. К той же категории лиц Устав о службе гражданской относил: медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, иностранных послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и т.д. К государственным служащим относились: священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т.д.20
Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье. Профессиональный состав государственных гражданских служащих отличался разнообразием, разнообразной была и деятельность, осуществляемая ими на занимаемых должностях. Однако существовал признак, объединяющий их. Каждый гражданский служащий, независимо от того, занимал ли он пост министра или служил швейцаром, находился в особых, служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, фиксировавшему эти отношения.
Служба государству, объединявшая лиц, занятых на ней, ставившая их в особое положение по отношению к обществу, позволила законодателю создать единую систему классификации государственных служащих, в основе которой, как и в основе структуры государственных должностей, лежала идея ранга.
Введенная в XVIII в. иерархическая система рангов должностей государственной службы дореволюционной России предполагала для лиц, занимающих эти должности, наличие определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом. Это повлияло на систему классификации государственных служащих.
Установив разделение службы по родам и иерархические отношения между отдельными должностями внутри каждого рода, Табель о рангах ввела новый принцип комплектования и прохождения службы в зависимости от личной выслуги, способностей и образования, окончательно отказавшись от бытовавшей в XVII в. системы назначения на государственные должности в зависимости от «породы», т.е. от принадлежности к тому или иному аристократическому роду.21
Совокупность личных качества служащего позволяла отнести его к одной из четырнадцати категорий, получивших название чина. Каждому рангу соответствовал определенный чин. Первоначально под чином гражданским подразумевались и сами должности, которые были созданы незадолго перед тем в реформированных государственных органах страны, а также почетные звания, не связанные прямо ни с должностями, ни с определенными обязанностями. Самым высоким считался чин I класса. В военной службе ему соответствовал генерал-фельдмаршал, в гражданской -должность канцлера. К Табели прилагалось разъяснение, т.н. «пункты», «каким образом с оными рангами каждому поступать надлежит».
Чин давал служащему право на должность, а также обеспечивал ряд прав и привилегий, наиболее значительной из которых было приобретение дворянского звания по выслуге чина VIII класса.
Привилегий было тем больше, чем выше чин. Для должностей, стоящих на самых низших ступенях служебной лестницы, игравших чисто техническую роль - канцеляристов, копиистов и др., был создан специальный институт канцелярских служителей, не имевших рангов. Он был начальной ступенью гражданской государственной службы, через которую должна была проходить основная масса служащих.
Правовое регулирование государственной службы в Российской империи. Правовой статус чиновничества
Следует отметить, что госслужба дореволюционной России была одной из самых совершенных и действенных в мире: по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами. Поэтому сегодня, когда госслужба в постсоветский период фактически воссоздается заново, необходимо вспомнить прошлое.
Становление и развитие государственной службы с самого начала было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служилым» человеком, сколько предусматривали строгую кару для тех, кто от нее уклонялся.
Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, скорее, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали создания профессионального, хорошо организованного, структурированного государственного аппарата. Сделать это стало возможно лишь на прочной правовой основе. Одним из главных итогов реформы Петра I стало создание более четкой системы государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой отмежевание гражданской государственной службы от военной, духовной и придворной. Сама государственная служба стала объектом специальной отрасли государственного управления.51
По специальному Указу Петра I «О присяге на верность» к ней были приведены чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители». Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе анализа иностранного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов - воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижную); статскую и придворную (носившую закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял также порядок приема и прохождения службы от низших чинов к высшим.
При разработке закона были учтены уже существовавшие в России должности. «Табель о рангах», помимо самой таблицы, имела еще восемнадцать пунктов поясняющего текста, в которых устанавливались штрафы за ее нарушение.
Закон никак не разъяснял само понятие «чин», в силу чего одни исследователи рассматривали его буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность. На наш взгляд, в «Табели о рангах» понятие «чина» используется как в одном, так и в другом значении. Постепенно должности из «Табели» исключаются и в конце XVIII в. исчезают вовсе.53 Определяя место в иерархии государственной службы, «Табель о рангах» в некоторой степени давала возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать»54 - гласила одна из целеполагающих статей закона.
Согласно закону военные чины ставились выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Такое старшинство давало преимущество военным чинам в главном - переходе в высшее дворянское сословие. Уже XIV класс «Табели» (фендрик, с 1730г. - прапорщик) давал право на потомственное дворянство (в гражданской службе потомственное дворянство приобреталось чином VIII класса - коллежский асессор, а чин коллежского регистратора - XIV класс, давал право лишь на личное дворянство). По Манифесту 11 июня 1845г. потомственное дворянство приобреталось с производством в штаб-офицерский чин (VIII класс). Дети, рожденные до получения отцом потомственного дворянства, составляли особую категорию обер-офицерских детей, причем одному из них по ходатайству отца могло быть дано потомственное дворянство. Александр II Указом от 9 декабря 1856г. ограничил право получения потомственного дворянства получением чина полковника (VI класс), а по гражданскому ведомству - получением чина IV класса (действительный статский советник). Приведенные таблицы чинов показывают, что петровская «Табель о рангах» менялась в течение почти двух веков в результате проводимых реформ.
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Вплоть до 1762г. государственная служба для дворян была строго обязательной и фактически являлась для них повинностью. Любой дворянин в возрасте от 15 до 30 лет «обязан был являться в Сенат и нести службу».
При поступлении на службу «Табель о рангах» ставила в равные условия представителей податных и неподатных сословий. Каждый подданный был обязан начинать службу с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, -полагает А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов».
Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства на этом этапе было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус чиновника определялся нормами государственного права.
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов и требований к отбору в иерархической системе государственных служащих. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение.
Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. Указом Анны Иоанновны ранее пожизненный срок службы дворян был ограничен -25 годами, при этом указан возраст прохождения службы дворянина - с 20 до 45 лет. Петр III своим Манифестом 1762г. «О вольности дворянству» отменил обязательную службу. Жалованая грамота дворянству 1785г. закрепляла свободу дворян от обязательной службы.
Виды пенсионного обеспечения государственного служащего, закрепленные в законодательстве России XIX века
«В награду трудов, подъемлемых на государственной и общественной службе, сверх различных почестей и окладов содержания, установлены: 1) пенсии и единовременные пособия за долговременное и беспорочное прохождение оной; 2) постоянные и единовременные пособия, назначаемые не по уважению к одним летам службы, но из внимания к особенному усердию в исполнении должностей и к происшедшим от того болезненным припадкам, не позволяющим продолжать службу временно или продолжительно»118 - такой фразой начинался Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях Российской империи XIX в. В преамбуле закона указывается на два основных условия назначения государственных пенсий и пособий: выслуга лет и беспорочная служба.
Как уже отмечалось, условия назначения пенсий и единовременных пособий были закреплены Общим Уставом о пенсиях и единовременных пособиях, на основании которого их получали государственные служащие.119 В Российской империи не существовало определенного пенсионного возраста. В отставку можно было выйти в любое время.120 Это одно из отличий пенсионного законодательства XIX в. от современного. Как уже отмечалось ранее, условием назначения государственной пенсии чиновникам являлась беспорочная выслуга сроков, определенных второй главой Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
Чиновники, приговоренные по суду к наказаниям, «соединенным с лишением или ограничением прав состояния, как и к исключению со службы или к отрешению от должности», лишались права на пенсию даже в том случае, если по «Высочайшему милосердию» были избавлены от присужденного им наказания.
Вместе с тем, при получении увечья «во время действительного отправления своих обязанностей, или по причине внутренних тяжких и неизлечимых болезней, случившихся от усиленных трудов при исполнении служебных обязанностей», приведших к инвалидности, чиновник обеспечивался не только единовременным пособием или пенсией, но и имел право просить о призрении Комитет Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников.122 Главным условием для назначения пенсии по инвалидности считался факт получения увечья или болезни, в связи с исполнением служебных обязанностей. Между ними должна была существовать причинно-следственная связь. В этих случаях выслуга могла повлиять только на увеличение размера пенсии.
Пенсия по инвалидности была одним из видов государственной пенсии. При ее назначении учитывалась степень инвалидности, оказывающая влияние на размер назначаемой пенсии. Инвалиды - это лица, «сделавшиеся» по каким-либо причинам неспособными к труду. В XIX в. различали: полуинвалидов, т.е. таких, которые могли исполнять некоторые работы и не требовали постороннего за собой ухода, и полных инвалидов, «ни к каким работам не способных и не могущих обходиться без посторонней помощи».
Военными инвалиды, в частности, именовались военнослужащие (преимущественно нижние чины), «сделавшиеся неспособными к службе» из - за ран, увечий, болезней или дряхлости.1 3
Единовременное пособие назначалось чиновнику в том случае, если он оставлял службу в связи с болезнью и не смог выслужить положенных по закону сроков. Если же он вновь поступал на службу, то при вторичной отставке уже терял право на такое пособие,1 так как оно носило единовременный, разовый характер.
Не имевшие чинов и занимавшие штатные, или нештатные канцелярские низшие должности, имели право на пенсии и единовременные пособия наравне с классными чиновниками,125 то есть, не зависимо от занимаемой должности и наличия чина канцелярские и технические служащие получали назначение пенсий и пособий на общих условиях, определенных Уставом.
Иностранцы, состоявшие на государственной службе, даже те, кто не принимал присяги на подданство России или приняли ее после поступления на службу, не лишались права на пенсии и единовременные пособия. Министр соответствующего министерства представлял в Совет Министров объяснения о каждом иностранце, принимаемом на службу на особенных условиях, и оговаривал, как сами условия, так и право назначения ему пенсии или единовременного пособия.
В Особенных Уставах о пенсиях и единовременных пособиях и в Особенном Уставе о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных Гражданских Чиновников, содержались нормы, регламентировавшие получение пенсионного обеспечения за службу по некоторым ведомствам, имевшим особые положения и иные основания. На пример, пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались в соответствии с Положением об Особых Преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского. Главные принципы и условия назначения пенсий оставались неизменными, но требования к срокам выслуги, порядку расчета пенсионных сумм отличались от общих, определенных Уставом.
Или другой пример, штатные чины Канцелярии Государственной Думы и состоящие при Государственной Думе должностные лица пользовались пенсиями и пособиями на основании Общего Устава. Канцелярские чиновники и служители, а также служащие по вольному найму лица обоего пола, пользовались правами на пенсию по VIII разряду, обязательно уплачивая установленные законом вычеты в пенсионный и инвалидный капиталы. Представление к пенсиям и пособиям относилось к ведению Совещания, органа, образованного в порядке, указанном в статье 12 Учреждения Государственной Думы. Устав закреплял обязательные отчисления (вычеты) из жалования государственных служащих. Лица, назначавшиеся на должности по министерству финансов, по министерству путей сообщения и по министерству торговли и промышленности, пользовались на службе, всеми преимуществами, присвоенными их должности, на общем основании Особых Уставов. Те из них, которые окончили курс в высших технических учебных заведениях и не имели права поступления на гражданскую службу, пользовались преимуществами в том случае, если занимали должности, относящиеся к технической части. Перечень этих должностей предоставлялся соответственно Министру финансов, Министру путей сообщения и Министру торговли и промышленности по соглашению с Министрами, в ведении которых состояли учебные заведения.
Пенсии, назначавшиеся кавалерам орденов на основании Орденских Статутов,130 не принадлежали к разряду пенсий, назначаемых по Уставам. Размер пенсий и порядок их производства определялся правилами, определенными в Учреждении Орденов и других знаков
отличия. История создания этих учреждений очень интересна. В 1998г. торжественно праздновалось 300-летие первого и высшего русского ордена, носящего имя святого апостола Андрея Первозванного, а в июне 2005 г. будет отмечаться 280-летний юбилей со дня учреждения ордена, связанного с Петровской эпохой, - ордена св. Александра Невского. Поскольку создание обоих орденов не сопровождалось утверждением соответствующих статутов, о времени их учреждения до сих пор высказываются различные мнения. Традиционно принято считать начальной датой основания ордена Андрея Первозванного 1698г., а ордена Александра Невского - 1725г. Статуты обоих орденов были опубликованы лишь 5 апреля 1797г. в Установлении императора Павла I для российских орденов.
Права членов семьи российского чиновника XIX века на эмеритальные пенсии и пособия
Пенсионное обеспечение в Российской империи было исключительной привилегией государственного служащего. Человек не находившийся на службе у государства даже не мог мечтать о пенсии. Порядок их назначения и выплаты регулировался Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях.
Установление пенсиона (пенсий), а впоследствии и развитие достаточно прогрессивного по тем временам пенсионного законодательства, связано не только с желанием государства сделать государственных служащих еще более зависимыми, но и для выделения их из общей массы путем проявления материальной заботы о лицах посвятивших себя служению обществу.
Преимущественно государственные чиновники были мужского пола, кроме того, в XIX веке женский труд не был так распространен как сейчас. Соответственно мужчина был практически единственным кормильцем в семье, следовательно, после его смерти дети и вдова могли остаться без средств к существованию. В связи с этим, важно рассмотреть законодательные нормы, регулирующие материальное обеспечение семьи государственного чиновника.
Эмеритальные пенсии и единовременные пособия при определенных условиях можно рассматривать как аналог государственной пенсии по потере кормильца. Однако пенсия по потере кормильца, назначаемая в настоящее время на основании Федерального закона № 166-ФЗ, имеет иное юридическое содержание, и не зависит, как в XIX в. от стажа государственной службы чиновника и платных лет в кассу.
Наряду с государственным пенсионным обеспечением существовало и негосударственное, осуществляемое эмеритальными кассами. Особенно интересен тот факт, что пенсия для членов семьи умершего чиновника назначалась с учетом срока службы и платных лет в кассу. То есть выплата, на первый взгляд, пенсии по потере кормильца производилась из эмеритальных накоплений самого чиновника. Это означало, что средства, отчисляемые им с жалования, в случае его смерти не пропадали и не обезличивались.
Рассмотрим правовые нормы пенсионного обеспечения семей государственных чиновников регламентировавшиеся Уставом эмеритальной кассы Горных инженеров.
Согласно Уставу эмеритальной кассы Горных инженеров,283 главная задача эмеритальной кассы выплата пенсий и пособий, как самим участникам, по оставлении ими государственной службы, так и их семействам, в определенных случаях.
Право на получение денежных выплат из эмеритальной кассы имели все лица, участвовавшие в пополнении денежных средств кассы посредством производимых вычетов с их жалования или взносов.284 Это право распространяется после их смерти на их вдов и сирот.
Эмеритальные пенсии и пособия предоставлялись только вдовам и детям чиновников, участвовавшим в эмеритальных кассах. Никакие другие родственники не имели прав, на какие бы то ни было выплаты из эмеритальной кассы.
Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в следующих случаях:
1) если сам умерший приобрел данное право выслугой установленных сроков, то есть прослужил известное число лет на общей государственной службе, и пробыл известное число лет участником эмеритальной кассы.
При подсчете лет общей государственной службы для всех участников кассы учитывалось два срока: двадцать и двадцать пять лет. При подсчете платных лет в эмеритальную кассу, учитывалось пять сроков: пять, десять, пятнадцать, двадцать и двадцать пять лет. Размеры эмеритальных пенсий, соответствующие каждому сроку, определялись по правилам, изложенным в статьях 40- 45.
Стаж общей государственной службы исчислялся по тем же правилам, какие были приняты в Общем Уставе о пенсиях и единовременных пособиях для исчисления срока выслуги пенсий из Государственного казначейства. Отличие было в том, что при исчислении не принимались во внимание никакие причины, лишающие права на пенсию из государственного казначейства или увеличивающие и сокращающие сроки ее выслуги. Таким образом, «дурная аттестация по службе», «бытность под следствием и под судом», взыскания, штрафы и наказания, каким чиновник мог подвергаться в течение своей службы, не имели никакого влияния на выслугу эмеритальных пенсий и не принимались во внимание. Но в случае, если наказание было «сопряжено с лишением всех прав состояния», то право на пенсию передавалось семейству виновного, как бы в случае его естественной смерти.
Такие условия были весьма выгодны для чиновника. На выплату эмеритальной пенсии или пособия ничто не влияло. Следовательно, своевременно и полностью выплачивать эмеритальные взносы было выгодно, так как эмеритальная пенсия была твердой гарантией обеспечения в старости самого чиновника или его семьи, в отличие от государственной пенсии, назначение которой зависело не только от срока выслуги, но и от беспорочности и других условии.
2) Семейства, оставшиеся после смерти участника, имели право на получение эмеритальной пенсии в и том случае, если он получал пенсию по сокращенным срокам, или не успел ею воспользоваться, хотя уже подал прошение о ее назначении, с приложением надлежащего медицинского свидетельства; Указанное условие, относительно подачи прошения не распространялось на семейства, остающиеся после умалишенных. Пенсии этим семействам назначались всегда по сокращенным срокам, если только сумасшествие было доказано установленным порядком.
Эмеритальные пенсии по числу лет общей государственной службы разделялись на два класса, а по числу платных лет каждый класс подразделялся еще на несколько разрядов. К первому классу принадлежали пенсии за двадцать пять и более лет общей государственной службы, а также пенсии, назначаемые за увечье и неизлечимы болезни.
Эмеритальные пенсии назначались участникам по последнему чину, если они состояли в нем на службе и платили в кассу взносы не менее двух лет, а при отсутствии выслуги лет в последнем чине, - пенсия назначалась по предыдущему чину. Если при назначении пенсии оказывалось, что пенсия должна была быть назначена служащему по чину, превышающему более чем на одну степень класс, присвоенный, занимаемой им должности, по штатам, то ему назначалась эмеритальная пенсия по чину, лишь на одну степень выше, чем класс его должности.
Введение
Тема является актуальной поскольку чиновничество, выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и честь, достоинство, а порой и жизнь
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы.
Цель работы – исследование государственной службы в дореволюционной России.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть эволюцию чинов государственной службы в дореволюционной России;
2. Охарактеризовать состав российской бюрократии;
3. Изучить порядок поступления на государственную службу;
4. Проанализировать особенности материального содержания служащих.
В работе использованы монографии различных авторов и учебные пособия по истории России и истории государственного управления в России.
Глава 1. Общая характеристика российского чиновничества второй половины XIX – начала XX века
1.1. Чины государственной службы в дореволюционной России
Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.
Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).
Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.
1. Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:
2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);
4. Ордена;
5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);
6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);
7. Единовременные денежные выдачи.
Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером».
6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».
Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.
Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» .
Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут». Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».
Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.
Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.
На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру – упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.
Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами – не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.
На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) – III, директора департамента, губернатора и градоначальника – IV, вице-директора департамента и вице-губернатора – V, начальника отделения – VI, столоначальника – VII.
Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах – по 3 года в каждом, в VIII-VI классах – по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса – 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.
Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени – не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.
В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.
На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX-XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел – 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет – в размере оклада.
Численность классных чинов
В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 – Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.
Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.
Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почётный опекун», «член Государственного совета» (II класс).
Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.
На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.
Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.
1.2. Характеристика состава российской бюрократии
В течение рассматриваемого периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо русской бюрократии.
В этот период высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XIX-начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях. В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената – так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.
До 1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX-начале XX в. – чиновником-юристом.
Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза – с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% – в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 – 1917 гг. упала более чем в 2 раза – с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917 году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов – низшая группа; 3) чиновники VI-VIII классов – средняя группа; 4) чиновники I-V классов – высшая бюрократия. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 – в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 73%.
Шепелев Л. Е. приводит данные, которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (таюл. 2)
Число лиц, имевших чины III и IV классов (чел.)
|
Нет данных |
|||
Отсюда можно сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс – социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал дворянство, а начиная с VIII класса - потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. – 9,6 класса, в 1796 г. – 1,1, в 1857 г. – 10,5, в 1897 г. – 9,6 класса. Другими словами, в XVIII-первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.
Глава 2. Особенности организации государственной службы в дореволюционной России
2.1. Порядок поступления на государственную службу
В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. Все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям – например, не имели должного образования.
Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.
Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX века первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, «безразлично от их происхождения, за исключением инородцев», имеют «одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия», то есть произошло полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.
Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.
Весьма важной была статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: «Российское юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть воспитываемо предпочтительно в отечественных учебных заведениях или хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения».
Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени – Х класса, имеющие степень магистра – IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента – Х класса.
Законодательство Российской империи установило минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.
В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но «без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.
В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу». И действительно, среди российского чиновничества было много представителей других европейских наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу. Лица «нерусских» национальностей в среде российского чиновничества были в основном представителями коренных народностей России, принявшими христианство, либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX веков.
Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам – 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы – 12.
2.2. Денежное содержание государственных служащих
Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека.
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».
По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) – 300 (IX-XIV классы) – 700 (V-VШ классы) – 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2-3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.
В начале XIX в. реальное значение жалования понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников.
При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за штатом, получали только жалованье в течение года или до нового назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по день смерти становилось собственностью наследников.
Всем служащим жалование и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое – за истекающий месяц, второе – за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по определению правительства (ст. 586) говорилось: «Наличным чиновникам и канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному распоряжению каждого места и ведомства».
Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание «наиболее отличающихся способностями и усердием к службе».
Заключение
Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».
Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.
Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.
В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.
Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:
окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
не окончившие высших и средних учебных заведений.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».
В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:
Свод Устава о службе по определению от правительства;
Свод Устава по выборам;
Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.
В 1835 г. Николай I подписал указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно».
В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, «вершинное») закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.
Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.
Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в. приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия - наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения -из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х-XIV классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов - личное дворянство, чины I-V классов - потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность.
1. Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX века. М.: ЮНИТИ, 2001. 255 с.
2. Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55.
3. Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М.: ДЕЛО, 1999. 440 с.
4. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
5. История государственного управления / Под ред. Пихои Р.Г. М.: Инфра-М, 2003. 375 с.
6. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/ Д: Феникс 1999. 544 с.
7. Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.
8. Кодан С.В. «Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной». Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800–1850-е гг // Чиновник. 2005. № 1.
9. Кодан. С.В. «Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных...» Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.
10. Цыганов В.Б. История государственного управления в России. Екатеринбург.: УрАГС, 1999.304с.
11. Чевтаева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // Чиновник. 2005. № 4.
12. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. М.: РДЛ, 2001. 528с.
13. Чиканова Л.А. Государственные служащие. М.: Юрист, 2000. 122 с.
14. Шепелев Л. Е.Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб, 1999.
15. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.
- Государственная служба в системе власти и государственного управления
- Концепция дихотомии государственной власти
- Политическая власть и государственная служба: общее и особенное
- Государственное управление как основная функция государственной гражданской службы
- Теоретико-методологические основы государственной службы
- Общенаучные подходы к теории государственной службы
- Структура теории и методологии государственной службы
- Понятие «государственная служба»
- Характер государственной службы
- Цели, задачи, функции государственной гражданской службы
- Общенаучные подходы к теории государственной службы
- Государственная служба как социально- правовой институт и профессиональная служебная деятельность
- Государственная служба как социальный институт
- Государственная служба как правовой институт
- Государственная служба как профессиональная служебная деятельность
- Профессиональная деятельность применительно к государственной службе
- Система государственной службы Российской Федерации
- Сущность и структура системы государственной службы современной России
- Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации
- Федеральная государственная гражданская служба: сущность, структура, особенности
- Федеральная государственная служба: понятие, отличительные черты, функции
- Структура и особенности федеральной государственной службы
- Специфика организации и функционирования гражданской службы в федеральных органах государственной власти
- Государственная служба федеральной исполнительной власти
- Государственная служба судебной ветви власти
- Государственная служба субъектов Российской Федерации
- Конституционные основы функционирования органов государственной власти субъектов РФ
- Правовое регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов РФ
- Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по вопросам государственной гражданской службы
- Поступление (прием) на государственную гражданскую службу
- Правовое положение гражданского служащего субъекта РФ
- Государственный служащий: понятие, классификация
- Государственный служащий: понятие, признаки
- Классификация государственных служащих Российской Федерации
- Должности государственной гражданской службы Российской Федерации
- Должности государственной службы: понятие
- Признаки государственной должности
- Классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
- Квалификационные требования к должностям
- Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы
- Должности государственной службы: понятие
- Прохождение государственной гражданской службы
- Теоретические основы прохождения государственной службы
- Основные типы процесса прохождения государственной службы
- Правовые и организационные основы прохождения государственной службы Российской Федерации
- Организация прохождения государственной службы
- Социальный и правовой статус государственного служащего России
- Статус государственного служащего: понятие и классификация
- Сущность и признаки социального статуса государственного служащего
- Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации
- Основные обязанности гражданского служащего
- Ограничения, связанные с гражданской службой
- Запреты, связанные с гражданской службой
- Государственные гарантии и ответственность на гражданской службе Российской Федерации
- Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих
- Поощрения и дисциплинарные взыскания на гражданской службе
- Управление государственной службой
- Концептуальные основы управления государственной службой
- Субъекты и объекты управления
- Система управления государственной службой Российской Федерации
- Федеральный уровень управления
- Уровень управления субъектов РФ
- Повышение эффективности системы управления государственной службой России
- Концептуальные основы управления государственной службой
- Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации
- Теоретические основы реформирования государственной службы
- Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования
- Основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации
- Проблемы и перспективы развития государственной гражданской службы Российской Федерации
- Государственная кадровая политика и кадровая доктрина
- Теоретические основы государственной кадровой политики
- Приоритетные направления государственной кадровой политики Российской Федерации
- Кадровая доктрина. Проблемы государственной кадровой политики в современной России
- Правовые основы и субъектно-объектная база государственной кадровой политики
- Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности современной России
- Субъекты и объекты государственной кадровой политики
- Объекты государственной кадровой политики
- Основные принципы и механизмы реализации государственной кадровой политики
- Основные принципы реализации государственной кадровой политики
- Механизмы реализации государственной кадровой политики в системе государственного управления
- Механизм нормативно-правового обеспечения кадровой политики
- Механизм организационного обеспечения кадровой политики
- Научно-исследовательский механизм кадровой политики
- Государственная кадровая политика в системе государственной гражданской службы
- Сущность, задачи и принципы кадровой политики
- Приоритетные направления кадровой политики и кадровой работы
- Развитие кадрового состава гражданской службы Российской Федерации
- Кадровая работа и кадровая служба государственного органа
- Кадровая работа в государственном органе: сущность и содержание
- Кадровая служба государственного органа
- Формирование кадрового состава гражданской службы
- Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы
- Теоретические и организационные основы отбора персонала
- Способы замещения государственных должностей
- Кадровые технологии оценки персонала государственной гражданской службы
- Теоретические основы оценки персонала государственной службы
- Методика оценки персонала государственной службы
- Конкурс и испытание при поступлении на гражданскую службу
- Аттестация на гражданской службе
- Квалификационный экзамен гражданских служащих
- Теоретические основы оценки персонала государственной службы
- Формирование и подготовка кадрового резерва на государственной службе
- Концептуальные, правовые и организационные основы формирования кадрового резерва
- Порядок формирования и подготовки кадрового резерва
- Особенности формирования резерва управленческих кадров
- Программа формирования резерва управленческих кадров города Москвы
- Управление служебно-деловой карьерой
- Служебно-деловая карьера: сущность, классификация, этапы
- Продвижение по службе
- Стратегия, тактика и технологии управления служебно-деловой карьерой
- Кадровые технологии
- Факторы служебного роста
- Служебно-деловая карьера: сущность, классификация, этапы
- Профессиональное развитие. Дополнительное профессиональное образование кадров гражданской службы
- Правовая база и принципы профессионального развития гражданских служащих
- Организация дополнительного профессионального образования
- Государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих
- Коррупция в органах государственной власти
- Сущность коррупции как социального явления
- Аспекты коррупции
- Причины и формы распространения коррупции в органах государственной власти
- Формы проявления коррупции
- Правые основы и меры противодействия коррупции в системе государственной службы
- Организационные меры противодействия коррупции на государственной службе
- Сущность коррупции как социального явления
- Нравственные основы государственной службы и кадровой политики
- Нравственные принципы кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих
- Требования к служебному поведению гражданских служащих. Урегулирование конфликта интересов
- Принцип служения государству и обществу
- Нравственные проблемы государственных служащих
- Зарубежный опыт государственной службы и кадровой политики
- Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы
- Государственная гражданская служба в Великобритании
- Государственная гражданская служба во Франции
- Государственная гражданская служба в ФРГ
- Управление государственной службой в зарубежных странах
- Кадровый менеджмент на государственной службе в странах Запада
- Кадровая политика на государственной службе во Франции
- Кадровая политика на государственной службе в Великобритании
- Кадровая политика в сфере государственной службы в США
- Современный зарубежный опыт формирования кадрового резерва на государственной службе
- Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы
- Опыт государственной службы и кадровой политики России
- Государственная служба в царской России
- Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России
- Государственная служба в партийно-советский период
Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России
Государственная политика в Российской империи характеризовалась жестким централизмом в подборе и расстановке чиновников государственного аппарата всех уровней и представляла собой стратегию российского монарха, его окружения и высших государственных органов страны по формированию, востребованию, расстановке и рациональному использованию кадрового потенциала Российской империи в целях укрепления государства и решения общегосударственных задач.
Ее характерными чертами были:
- этатизм и жесткий централизм;
- развитость нормативно-правовых и организационных основ;
- продворянская направленность, закрытость и недемократизм;
- единство для всей России;
- перспективность и стабильность, нацеленность на укомплектование профессиональными кадрами всех участков системы государственного управления;
- контроль и высокий уровень ответственности управляющих кадров;
- высокий нравственный ориентир - служение государю и Отечеству.
Карьерная политика была нацелена на подбор и расстановку профессиональных чиновников. Одной из ее основных задач валялось профессиональное развитие служащих, содействие в осуществлении служебного продвижения чиновников.
В соответствии с Табелью о рангах имевший чин служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелый удар, но повторы этого традиционного порядка происходили и в послепетровское время.
Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники 14 классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальной ступени государственной гражданской службы.
Табель о рангах представляла собой законодательный акт принципиального знамения для организации и функционирования государственной службы России. С введением Табели кардинально изменились принципы организации государственной службы, повысилась эффективность в решении масштабных и сложных задач государственного управления. С принятием этого закона было создано правовое основание для выделения государственной службы в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности и формирования служащих в качестве особой профессионально-социальной группы.
Немаловажно и то, что сама государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.
Табелью о рангах государь-реформатор создал мощный механизм регулирования государственной службы. Он действовал почти два столетия и, следовательно, имеет прямое отношение к крупным позитивным изменениям, которые происходили в политической, экономической, социальной, культурной и других сферах жизни российского общества XVIII-XIX вв.
Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением российского государства и усложнением государственного управления. В связи с петровскими административными реформами численность гражданских служащих возросла примерно до 5-6 тыс. человек. В середине XVIII а, по данным переписи Сената в органах государственной власти на службе находилось 145 чиновников 1-5-го классов. 562 - 6-8-го классов и 1344 - 9-14-го классов. Наряду с этим в государственном аппарате числилось 5379 канцелярских служителей. Таким образом, общая численность гражданских служащих составляла около 7,5 тыс. человек.
Губернская реформа екатерининского времени 1775 г. с ее увеличением числа губерний до 50 сопровождалась дальнейшим расширением чиновничьего корпуса. Его общая численность в конце XVIII в. достигла 16 тыс. человек. Создание в соответствии с административными реформами 1802-1811 гг. 11 министерств с их аппаратом, неуклонное увеличение сети губерний, интенсивная бюрократизация государственного управления в николаевское и более позднее время и другие факторы обусловили дальнейший рост численности корпуса гражданских служащих.
За первую половину XIX в. произошло четырехкратное увеличение численности чиновников: к 1850-м годам она составляла почти 62 тыс. человек, в том числе 1691 человек имели чины 2-1-го классов, 8880 человек относились к чинам 8-6-го классов и 50 877 человек валялись чиновниками 14-9-го классов. В 1860-е годы состав гражданских служащих увеличился почти наполовину и превышал 90 тыс. человек. Активный рост численности чиновничества был характерен для второй половины XIX в.
В 1903 г. чиновничий корпус в России составлял почти 385 тыс. человек. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» служащих гражданской службы было свыше полумиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 жителей, то в 1909 г. это соотношение уже выражалось как 1:335. Словом, в течение XIX в. численность служащих государственных учреждений увеличилось в 7 раз. По отношению к общей численности населения страны в сравнении со многими европейскими государствами удельный все корпуса государственных служащих России был незначительным. По данным на 1763 г., в Пруссии соответственно ее территории численность чиновников в 15 раз превосходила их численность в России. К началу второй половины XIX в. на 10 тыс. российского населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза меньше, чем в государствах Западной Европы.
Итогом петровских административных реформ стало четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.
Важным результатом указанных преобразований стал переход к постоянным должностям, их окончательное утверждение в государственном аппарате. Служебные поручения стали постоянными и нашли воплощение в институте государственной должности.
Прохождение государственной службы было поставлено на правовую основу. Прохождение государственной службы в то время (как и сейчас) включало в себя три составляющих этапа: прием на службу, нахождение на службе (служебная карьера), уход со службы (прекращение).
Прием на государственную гражданскую службу определялся правилами, которые включали в себя сословное происхождение, образование (уровень знаний), способности. Табель о рангах имела дворянскую направленность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Созданием преимущественно дворянской по своему составу бюрократии петровский законодательный акт обеспечивал политическое господство дворянства. Генеральный регламент, Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Тем самым дворянству как правящему сословию обеспечивались политические преимущества и другие привилегии.
Однако укомплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Возникла необходимость дополнить его способными выходцами из других сословий. Кроме дворян на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, детей не имевших чина канцелярских служащих, художников, купцов первой гильдии.
По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдий и их детей, крестьян-вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, иностранных подданных, кроме ученых и учебных должностей.
Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в начале XX в. В 1906 г., 5 октября, Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому «российским подданным» предоставлялись, «безразлично от их происхождения», равные права в отношении государственной службы. Уставы делали исключение для лиц, окончивших университеты и некоторые другие учебные заведения. Тем самым расширялись сословные рамки государственной службы.
Привлечению недворян в административные органы способствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина 14-го класса служащему жаловалось личное дворянство, а 8-й класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. Правда, для достижения этой привлекательной цели лицам недворянского происхождения приходилось преодолевать многочисленные барьеры. Для получения чина 8-го класса, в частности, сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников из других сословий были в четыре раза дальше, чем у служащих-дворян. Причем получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. В 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина 9-го класса, т.е. титулярного советника. Законодательными актами 1856 г. права потомственного дворянина давал уже 5-й класс, а позднее - даже 4-й класс иерархии чиновников.
Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на неклассных (нетабельных) должностях.
Комплектование государственного аппарата проводилось официально независимо от национальной принадлежности и верования. В ст. 2 «Устава о службе гражданской» 1832 г. указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на право поступления на гражданскую службу оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики: православие, самодержавие, народность. Отсюда исходили определенные ограничения для «инородцев».
Порядок приема на гражданскую службу требовал от кандидата на должность подачи прошения, предъявления ряда документов (в частности, об образовании) и заполнения типовой анкеты. В анкете он сообщал о своем происхождении, образовании и возрасте, отвечал на вопросы, не привлекался ли к судебной ответственности. не находился ли под надзором полиции др. При переходе из одного ведомства в другое чиновник представлял с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности.
Вступающие в государственную должность принимали присягу государю и Отечеству. В июне 1917 г. Петром I, в частности, был принят специальный указ «О присяге на верность службы», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей». Присягу принимали члены возникших позднее Государственного совета. Комитета министров. Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.
Порядок приема на штатные должности в административные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специального испытательного срока. За это время вывалялись профессиональный уровень и общая подготовленность к исполнению должностных обязанностей. В Положении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев.
С учетом сферы деятельности министерства разрабатывали собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Подобного рода положение в 1846 г. было принято, например. Министерством народного просвещения. Оно касалось учителей уездных училищ, дворянских институтов и гимназий, приходских и начальных училищ, учителей иностранного языка, чистописания, рисования и черчения во всех учебных заведениях. Положением вводилось правило, согласно которому назначению на учительскую должность должны были предшествовать специальные испытания - общие или частные.
Первые назначались для тех кандидатов на учительские места, кто не имел аттестатов об окончании учебных заведений. В этой связи они проходили испытания по всем предметам, входившим в их программу. Частные испытания проводились для лиц, получивших образование в одном из государственных учебных заведений. Они ограничивались предметами, преподавать которые намеревались кандидаты на учительские должности.
Дополнительные условия выдвигались при приеме в центральные государственные органы. В 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на классные должности в административных учреждениях. Для назначения на должности в центральные учреждения от них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах.
Это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось граждан, получивших ученые степени докторов, магистров и кандидатов, и вообще лиц, имевших право на производство в чины 8-го и 9-го классов.
В связи с исключительно высокой ролью государства в обществе в России утвердились одновременно две системы прохождения государственной службы - карьерная и патронатная. Дополняя друг друга, они характеризовались формированием стабильного корпуса карьерных служащих-чиновников, посвящавших всю свою жизнь постоянной службе в административно-политических органах и занимавших особое положение в обществе.
При этой системе служащие, получившие необходимую образовательную подготовку, делали карьеру, наращивая свой профессиональный потенциал и поднимаясь по иерархической лестнице чинов и должностей. С поступлением на службу чиновник связывал себя с государством определенными обязательствами.
В российском монархическом государстве с его традиционным волюнтаризмом начальства в решении служебной судьбы чиновников, при практическом отсутствии механизма защиты прав служащих на карьеру вряд ли субъект верховной власти имел разработанную карьерную стратегию. Деятельность по управлению корпусом государственных служащих свидетельствует о наличии лишь элементов карьерной стратегии государства.
К элементам карьерной стратегии можно отнести разработку законодательных основ, которые формировали и регулировали действие механизма реализации карьеры служащих наиболее высокого профессионального уровня, непрерывно повышавших знания и умения в избранной отрасли государственного управления. В связи со спецификой России одним из постоянных компонентов карьерной стратегии монархического правительства было обеспечение преимущественных условий для успешной карьеры представителям дворянства как правящего сословия.
Утверждение государственной службы карьерного типа в условиях государства, характерной чертой которого была бюрократизация государственного аппарата, имело одним из последствий то, что в практике государственной службы России большее распространение получило представление о карьере как продвижении вверх по чиновной иерархической лестнице. Широкое же понимание карьеры, включавшее в себя также последовательность этапов профессионального развития и постоянное повышение потенциала служащих как специалистов управления, не было доминирующим.
Узкое понимание карьеры было положено в основу всей досоветской правительственной карьерной тактики с характерным для нее механизмом осуществления карьеры. Этот механизм включал условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и процедуры повышения в чине и должности, технологию стимулирования служебного продвижения, контроль за повышением статуса в официальной иерархии при строгом соблюдении установленных правил и др.
В российском историческом опыте управления корпусом государственных служащих заслуживает внимания ряд моментов организации служебной карьеры.
Прежде всего, представляет интерес практика правового регулирования карьеры. Со времени возникновения и официального признания чиновничества как особой категории государственных служащих в начале XVIII в. правительство активно создавало законодательную базу, посредством которой оно могло оказывать постоянное влияние на прохождение службы служащих всех уровней административно-политических органов.
Наряду с Табелью о рангах в нормативно-правовую базу, на основе которой регулировалась карьерная стратегия и тактика правительства, входили Основные законы Российской империи, петровский «Генеральный регламент, или Устав» (1720), «Устав о службе гражданской» (1832), «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), «Положение об инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.
В комплексе основополагающих юридических документов о государственной службе значительную роль играла «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи». Она была составлена на основе именных указов Николая 1 от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г. Это расписание классных должностей усовершенствовало известную Табель о рангах, в которой имелось смешение распределенных по классам должностей и чинов.
Регламенты, положения и другие нормативные документы российского правительства устанавливали правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Они оказывали регулирующее воздействие на их служебную карьеру, определяли официальный статус должности на основании ее причисления к тому или иному классу и личный статус должностного лица в зависимости от чина и отмеченных государством заслуг в виде орденов, почетных званий и др.
Другим важным звеном опыта организации карьеры служащих является деятельность органов управления государственной службой, в компетенцию которых помимо широкого круга других проблем входили постоянное наблюдение и контроль за прохождением службы в соответствии с действующим законом.
Такие кадровые структуры, как Инспекторский департамент Первого отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, департаменты общих дел министерств и ведомств, оказывали регламентирующее влияние на развитие карьеры служащих. Это влияние оказывалось на всех основных этапах, т.е. при поступлении на службу, ее прохождении с повышением в чинах и должностях при определенных объективных и субъективных обстоятельствах, прекращении государственной службы в форме отставки или увольнения.
Среди других элементов опыта организации карьеры в системе государственной службы России заслуживает внимания порядок производства в чины и назначения на должности. Уже в указах Петра I были определены квалификационные требования, в соответствии с которыми чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились: образование, прохождение службы от низших ее ступеней к более высокой, накопленные управленческие знания и умения, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих участках управления, заслуги перед государством при выполнении правительственных поручений и др.
В послепетровское время правила производства в чины и назначения на должности совершенствовались и получили более или менее окончательное оформление в «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), а затем в Уставе о гражданской службе. В этих документах устанавливалось два вида оснований для повышения по службе: «усердное и похвальное» отправление службы в порядке выслуги лет; особые отличия в делах для «пользы» государства, свидетельствовавшие «об особенных трудах и достоинствах» чиновника.
Служебная карьера первого типа была связана с тем, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на присвоение очередного более высокого чина за выслугу лет. Чиновники производились в чины с 14-го по 10-й класс через три года. Для приобретения чинов с 10-го по 5-й класс необходимо было прослужить четыре-шесть лет. Для представления к производству в чины выше статского советника, т.е. с 4-го по 1-й класс, какого-либо служебного срока не устанавливалось, и их пожалование полностью передавалось на усмотрение государя.
Особенность производства в чины за «отличия» состояла главным образом в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов. Для «отличившихся» чиновников выслуга лет по сравнению с общим сроком уменьшалась при производстве в чины с 14-го по 9-й класс до двух лет. Сроки производства в чины за отличия с 8-го по 5-й класс сокращались на один год. Канцелярским служащим, не входившим в 14 классов, также предоставлялась возможность посредством длительной службы (12 лет и более) и с помощью «отличий» приобрести право на получение первого классного чина коллежского регистратора.
Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать «отличившихся» на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Назначение на должность этого класса открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для осуществления карьеры уже в составе классного чиновничества.
Если не учитывать комплекса объективных и субъективных факторов, влияющих на ход служебной карьеры, то в соответствии с установленными «Положением о производстве в чины» общими сроками служащие были в состоянии пройти службу с 14-го по 5-й класс включительно по выслуге лет за 24-26 лет.
В служебной карьере чиновников отчетливо различались вертикальная и горизонтальная карьеры, а также имели место сочетания первой и второй. В качестве примера вертикальной карьеры может быть представлен служебный путь известного деятеля екатерининской и александровской эпох Д.П. Трощинского. Вначале мелкий чиновник Малороссийской коллегии, затем заведующий канцелярией генерал-губернатора, советник Почтового управления, управляющий канцелярией коллегии иностранных дел, статс-секретарь (1793), директор почт и член Государственного совета (1801) и, наконец, министр юстиции (1814).
Показательна вертикальная карьера В.П. Кочубея (1768-1834): чиновник дипломатической миссии в Швеции, посланник в Турции, член коллегии иностранных дел, член Государственного совета, министр внутренних дел (1802), председатель департамента гражданских и духовных дел Государственного совета, снова министр внутренних дел. В.П. Кочубей, возведенный в графское и княжеское достоинства завершил свою служебную карьеру в должности председателя Государственного совета (1827).
Достаточно широкое распространение получила практика горизонтальной карьеры. Она использовалась, в частности, в отношении губернаторов, вице-губернаторов, управляющих казенными палатами и целого ряда других должностей. Так, Т.Н. Тутолмин, назначенный Екатериной II правителем Тверского наместничества (1775), затем находился во главе управления Новороссийского края (1779), был правителем Архангельского наместничества (1784). Минского и Волынского наместничеств (1795), правителем Подольского наместничества (1796) и генерал-губернатором этой области. Последней административной должностью в горизонтальной карьере Т.И. Тутолмина была должность московского генерал-губернатора (1806-1809).
Герой Отечественной войны 1812 г. генерал А.Н. Бахметов в послевоенный период значительное время работал на губернаторской должности в Нижнем Новгороде. Казани, Пензе и Симбирске. Видный администратор николаевского времени А.Н. Муравьев с 1828 г. был председателем иркутского губернского правления, позднее последовательно занимал должности тобольского губернатора и нижегородского губернатора. Посредством горизонтальной карьеры должностных лиц такого уровня правительство решало ряд вопросов кадровой работы, в том числе использовало опытных губернаторов для укрепления губернского руководства в соответствующих регионах, расширяло их административный опыт на «трудных» губерниях, не позволяло «заболеть» местничеством, поощряло выдвижением на должности губернаторов в центральные губернии.
Какие факторы влияли на карьеру государственных служащих? В течение XVIII - первой половины XIX в. в служебной карьере огромную роль играло сословное происхождение. Уставы о гражданской службе того времени предоставляли дворянскому сословию льготные права для получения чинов и должностей. Для приобретения чина 8-го класса сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников, вышедших из других сословий, были в 4 раза продолжительнее, чем у государственных служащих дворянского происхождения. Данные переписи чиновников 1754-1756 гг. показывают, что высшая бюрократия России, включавшая лиц 4-1-го классов, состояла главным образом из представителей потомственного дворянства.
До середины XIX в. дворяне пользовались особыми преимуществами в получении чинов и должностей на государственной службе. И даже в конце 1850-х годов, несмотря на то, что среди классных чиновников дворяне составляли лишь 30%, на их долю приходилось более 75% всех высших должностей. Все это свидетельствует о том, что правительство делало все возможное для сохранения командных постов государственного аппарата в руках дворянства и создавало им благоприятные условия для ускоренной карьеры. Сословные привилегии в прохождении государственной службы были формально отменены лишь в 1906 г.
Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и служебного продвижения, являлось образование. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна вступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. Так было в ходе петровских и екатерининских реформ. Такое же положение сложилось в условиях реформирования государственного управления в первые десятилетия и во второй половине XIX в.
Правительство делало довольно решительные шаги по стимулированию чиновников к получению высшего и среднего образования. В указе «Об устройстве училищ» 1803 г. условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Через семь лет, в 1809 г., появился еще более жесткий указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники». По этому указу для получения чина коллежского асессора (8-й класс) все претендующие на данный чин должны были представить свидетельство об учебе в одном из российских университетов или успешном прохождении экзаменов по университетской программе.
Как подчеркивалось в указе, «никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам. Гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании».
Высшее образование, согласно указу, стало одним из условий производства в чин статского советника (5-й класс). Одна лишь выслуга лет признавалась недостаточной для получения этого чина. В группу документов, на основании которых чиновник мог быть представлен к чину статского советника, были включены как обязательные: свидетельство о не менее чем десятилетней службе «с ревностью и усердием»; удостоверение о его работе, по крайней мере два года советником, прокурором или правителем канцелярии; аттестат университета «об успешном учении или испытании его в науках, Гражданской службе свойственных» и др.
Указ вызвал недовольство и прямое сопротивление со стороны бюрократии, усмотревшей в нем серьезное препятствие для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет. К тому же для практической реализации указа в большинстве губерний не было необходимых условий ввиду отсутствия университетов. Эти обстоятельства обусловили непоследовательность в выполнении указа, частые отступления от его требований при производстве в чины уже в царствование Александра I. В 1834 г. указ был отменен.
Следует отметить, что указ содержал противоречия, имел серьезные изъяны. Цель его состояла в том, чтобы государственные должности замешали образованные, профессионально подготовленные люди. Вместо этого на практике получилось, что испытания проводились не для приобретения права назначения на должности, а для получения более высокого табельного чина. Не случайно современники называли указ 1809 г. указом «об экзамене на чин». В целом отмена этого указа не способствовала повышению образования чиновничества. Напротив, она содействовала тому, что многие должности замешались служащими, не имевшими профессионального профильного образования.
В целом же образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе. В «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» 1834 г. все чиновники подразделялись на три разряда: окончивших высшие, средние и низшие учебные заведения или получивших образование на дому. Для каждого разряда устанавливались разные сроки производства в чины. Причисленные к третьему разряду после сдачи необходимых экзаменов получали права прохождения службы второго, а затем и первого разрядов.
В практике формирования административного персонала заслуживает внимания то, что правительство поощряло поступление на государственную службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Высшего училища правоведения. Пажеского корпуса и ряда других специализированных высших учебных заведений начинали статскую (гражданскую) службу в чинах с 14-го по 9-й класс. Особо ценились выпускники Царскосельского лицея.
Благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученые степени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10-го класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин 9-го класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновниками высокого 8-го класса и приобретали право потомственного дворянства.
Непременным фактором успешной карьеры государственных служащих был опыт административно-управленческой роботы, приобретенный при последовательном прохождении службы от низших до все более высоких должностных постов. Уже в петровском Генеральном регламенте (1720) президентам и вице-президентам отраслевых коллегий вменялось в обязанность повседневно заботиться о том, чтобы в канцелярии и конторы принимались лица, которые обладали необходимыми знаниями и опытом по профилю вакантной управленческой должности.
Это положение было законодательно закреплено, в частности, правительственным указом 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские асессоры и Статские советники».
В указе устанавливалось, что служащие могут быть представлены к упомянутым чинам не иначе как при «полной выслуге положенных лет» и в неразрывной связи со «свидетельствами об отличном усердии и делах, особенного одобрения застуживающих».
Стаж работы, чины и должности обязательно учитывались в таком элементе карьеры, как награждение орденами, присвоение почетных званий. Служащие государственного аппарата, занявшие в карьерном продвижении по крайней мере должности 8-5-го классов, за тридцатипятилетнюю службу награждались орденами Святого Владимира 4-й степени, а за меньшие сроки - орденом Святой Анны 3-й степени. Длительное «беспорочное и продолжительное служение» отмечалось Знаком отличия беспорочной службы разных степеней.
На служебную карьеру оказывала влияние степень соответствия деловых качеств тому типу чиновника который отвечал требованиям системы управления самодержавной власти. В атмосфере административно-бюрократической управленческой системы кроме профессиональных знаний, опыта управленческой работы, организаторских способностей особое значение приобретали исполнительность, «усердие» в выполнении распоряжений вышестоящих органов и должностных лиц, неукоснительное соблюдение порядка реализации указов, полное подчинение воле начальства, недопущение какого-либо отклонения от приказов свыше.
По признанию видных деятелей реформаторской эпохи 1860-1870-х годов министра внутренних дел П.А. Валуева и военного министра Д.А. Малютина оставивших дневниковые записи, в условиях авторитарно-бюрократического аппарата с его культом вышестоящего начальника чиновник мог рассчитывать на успешную карьеру в том случае, если полностью отказывался от самостоятельности в суждениях ее и сосредоточивал свои знания и способности на реализации указаний начальства. Для карьеры в большей степени нужны были не профессиональная эрудиция, не творческое собственномыслие и организаторский потенциал, а способность к повиновению, безоговорочная исполнительность, согласие с ролью механизма в машине государственного аппарата, умение приспособляться к мышлению, воле и стилю высших чиновников.
Одним из факторов последовательного продвижения по службе и в целом удачной карьеры были близость к начальствующим должностными лицам, особенно к царствующему дому, способность удостоиться их покровительства. Так, Д.П. Трощинский был обязан своей успешной карьерой покровительству екатерининского канцлера А.А. Безбородко. Звезда М.М. Сперанского начала подниматься при участии князя А.Б. Куракина и графа В.П. Кочубея. Исполнительность, работоспособность, умение организовывать дело были бы недостаточны для блестящей карьеры А.А. Аракчеева (ставшего в 26 лет генерал-майором, в 30 лет - графом, в 39 лет - военным министром) без его близости к Павлу I и Александру I.
Их благосклонность к себе он умел сохранить в течение всего царствования этих монархов. Попав по рекомендации Н.М. Карамзина в пате зрения Николая I. чиновник управления Министерства внутренних дел Д.Н. Блудов сделал завидную в глазах современников карьеру. В 1826 г. Д.Н. Блудов - товарищ министра народного просвещения, в 1828 г. - главноуправляющий в Министерстве внутренних дел, в 1832 г. - министр внутренних дел, в 1856 г. - председатель Государственного совета и Комитета министров. В отмеченных выше успешных служебных карьерах, как и в сотнях других, наряду с общими для всех факторами большое, если не решающее, значение имело покровительство «властей предержащих.
В общей сложности комплекс факторов, определявших характер карьеры государственных служащих, был шире выше отмеченных. До первой половины XIX в. большой все имели размеры земельных владений дворян, принадлежность к титулованному аристократическому роду, наличие у чиновников, особенно высшей бюрократии, почетных российских орденов.
В связи с появлением новых отраслей хозяйства и развитием рыночных отношении задачи государственного управления все более усложнялись, и поэтому в карьере служащих возрастало значение фактора профессионализма. Острая потребность в специалистах вынуждала министерства и ведомства назначать многих лиц на ответственные должности в обход жестких правил о гражданской службе. В частности, в конце 1880-х годов министр финансов добился назначения С.Ю. Витте директором департамента железнодорожных дел (4-й класс), что согласно правилам было «не по чину», поскольку до этого выдвижения новый директор имел чин лишь 9-го класса. Таким образом, факторы карьеры государственных служащих влияли на нее во взаимосвязи, но разное время отдельные факторы имели различный удельный все.
Организация прохождения службы включала в себя такую ее ступень, как освобождение чиновников от занимаемых должностей, основанное на нормативно-правовой базе. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок. После подачи прошения служащий продолжал исполнять должностные обязанности до решения вопроса об его увольнении в вышестоящих инстанциях. Уходящим со службы по собственному желанию предоставлялось право просить о производстве их в следующий чин, если они выслужили положенное по уставу число лет.
Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять служащих с работы без их прошения об отставке. Причинами увольнения могли быть несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие. В 1849 г. Комитет министров принял специальное положение «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью».
По этому положению руководство министерств, ведомств и учреждений получило право увольнять служащих не за проступки или предосудительное поведение, а «единственно по неспособности к занимаемому месту». Правда, в документе разъяснялось, что признанные «неспособными» чиновники не исключались полностью из системы государственной службы. В их аттестатах указывалось, что они уволены именно с последней занимаемой ими должности «для определения к другим делам». Такого рода запись давала право назначения на другие должности в данном или другом министерстве.
В соответствии с нормативным актом Комитета министров 1851 г. подлежали увольнению со службы чиновники, совершившие должностные преступления. При этом приказом по гражданскому ведомству за тяжкие преступления они на основе судебного приговора «исключались со службы» с запрещением дальнейшего их использования в административных учреждениях. Другие служебные преступления влекли за собой «отрешение» или «удаление от должности». Последнее наказание лишало чиновников права поступать на государственную или общественную службу в течение трех лет. В случае обращения чиновников об определении на какую-либо должность после трехлетнего срока ведомства принявшие эти ходатайства к рассмотрению, могли ответить на них положительно только после предварительного согласия Инспекторского департамента императорской канцелярии.
Наряду с этим чиновники подлежали увольнению с работы и в том случае, если начальство признавало их «неблагонадежными». В ноябре 1850 г. Николай I утвердил «Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников». Зачисление тех или иных служащих в разряд «неблагонадежных» полностью отдавалось на усмотрение начальства. Выводы о неблагонадежности мотивировались признаками, которые не были четко определены и тем самым создавали возможность для произвола и злоупотреблений. Основанием для подобной квалификации чиновников могли быть должностные преступления и проступки, неспособность к исполнению обязанностей.
Администрации предоставлялось также право увольнять служащих по подозрению в виновности, «которая не может быть доказана фактами». Служащие могли потерять работу и в том случае, если у начальства возникали сомнения в их «верности службе» или предположения об их связи с тайными обществами и вообще по причине «убеждения начальства» в том, что эти чиновники почему-либо неблагонадежны. В связи с последними мотивами начальству давались полномочия «увольнять по своему усмотрению и без просьбы их», «во всякое время года», причем в аттестатах служащих не указывались причины увольнения.
Жалобы уваленных «неблагонадежных» чиновников и их просьбы о восстановлении в прежних должностях предписывалось оставлять без внимания и не принимать к рассмотрению ни в Сенате, ни в Комиссии прошений. Эти чиновники могли быть приняты на другую службу под личную ответственность руководителей ведомств и учреждений и только по согласованию с Инспекторским департаментом императорской канцелярии.
Заслуживает внимания система назначения на должности и продвижения по службе в зависимости от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, особые заслуги перед государством. Представляют интерес принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, практика испытательного срока, введение специальных экзаменов перед утверждением в должности, учреждение института «кандидатов» на выдвижение и изучение ими предстоящей сферы управления, обязательное происхождение всех служебных степеней в чиновной иерархии, порядок увольнения со службы.
В то же время нельзя не видеть, что практика подбора и выдвижения на должности несла на себе печать официальной политики и находилась под тяжелым прессом бюрократической управленческой системы. Организация приема на службу в государственный аппарат исключала равный доступ граждан к государственной службе, лишала права работы в административных органах целые сословия, не допускала гласности в процедуре замещения вакантных мест и, следовательно, не была демократической.
На этой почве возникли и распространились следующие пороки государственной службы и кадровой политики: сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе; закрытость выдвижения и назначения на должности; широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины. Очевидными недостатками монархической кадровой политики и деятельности были их недемократизм, диктат власти, закрытый характер, неподконтрольность обществу.
Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.
Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников ("все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их").
Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.
- 1. Согласно "Уставу о службе по определению от правительства" устанавливались следующие способы награждения чиновников:
- 2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);
- 3. Чины;
- 4. Ордена;
- 5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);
- 6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);
- 7. Единовременные денежные выдачи.
Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться "вице-канцлером".
6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники". Основными целями Указа было намерение "разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным", положить конец "удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы".
Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.
Указ категорично определил, что "никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании" Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55..
Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: "Без аттестатов университета произведены быть не могут". Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация "отвлекала чиновников от должностных их занятий", возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, "самый закон обратился в изъятие".
Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.
Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.
На смену "административному романтизму" Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением "Устава о службе гражданской", который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру - упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.
Он четко обосновал пользу чина как имеющего "фантастическую силу" инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная "Табель" со всеми ее атрибутами - не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.
На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, "товарища министра" (заместителя) - III, директора департамента, губернатора и градоначальника - IV, вице-директора департамента и вице-губернатора - V, начальника отделения - VI, столоначальника - VII.
Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах - по 3 года в каждом, в VIII-VI классах - по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса - 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.
Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени - не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.
В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.
На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX--XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел - 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет - в размере оклада.
Таблица 1 Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.. Численность классных чинов
В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 - Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.
Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.
Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: "статс-секретарь", "сенатор" (III класс), "почётный опекун", "член Государственного совета" (II класс).
Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.
На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.
Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.
