Раззоков Баходур Хаётович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права ТГУК
О РЕОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА
Время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, - эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. Достижение последней требует не только учета передового зарубежного опыта в сфере публичного управления, но, что немаловажно, изучения накопленного национального опыта административных преобразований. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления.
Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов исполнительной власти, имеет определяющее значение для повышения эффективности и научных основ государственного управления. И важную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства -административное право. Оно должно предложить государственному аппарату научно обоснованный набор средств влияния на общество как в нормальных, так и в чрезвычайных ситуациях, способов реализации прав и законных интересов граждан и эффективные средства их защиты, закрепления и развития демократических процедур и институтов в государственном управлении . Как одна из ведущих отраслей системы права Таджикистана, прямо выводящая на институты, связанные с укреплением основ национальной государственности, административное право призвано выступать средством определения правил и стандартов управленческой деятельности, фактором, препятствующим неоправданному вмешательству публичной власти во взаимоотношения участников общественных отношений.
Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их функциями и реализацией, целями и задачами, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому
не может быть застывшим, неменяющимся. Объективные условия общественного развития, определяющие воздействие на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти.
Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всей общественно-политической жизни страны. Наиболее кардинальные преобразования организационных структур управления связаны с принятием Конституции независимого Таджикистана в 1994 г., открывшей новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие в ней закрепление политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Проведенный нами ретроспективный анализ позволил выделить три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных этапа преобразований в системе органов исполнительной власти: 1) с 1994 по 1999 гг.; 2) с 2000 по 2005 гг.; 3) с 2006 г. по настоящее время. Таким образом получается, что практически каждые пять-шесть лет органы исполнительной власти циклично подвергаются радикальным реформам, в результате которых упраздняются какие-то виды органов, создаются новые, видоизменяются существующие.
Каждому из перечисленных этапов свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления, которые обстоятельно рассмотрены нами в предыдущих работах . В настоящей же статье, с учетом обобщения накопленного организационного опыта в национальном административном строительстве, внимание акцентируется на особенностях и тенденциях, характеризующих современный этап реорганизации звеньев исполнительной власти, вызванных изданием указа Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9. Ибо современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. С изданием упомянутого указа в очередной раз была значительно видоизменена система центральных органов исполнительной власти. Так, количество министерств с 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое - с 6 до 3; были образованы также три припрезидентских и 13 приправительственных органов .
К концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии. Статус «органов при Президенте Республики Таджикистан» имеют Управление государственной службы и три агентства - по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике.
Концептуальный момент указа Президента Республики Таджикистан №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход при формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным. При этом превалируют два варианта. В соответствии с первым имеет место возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другой в дополнение к ранее осуществляемым. Например, настоящий указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции Министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики с исключением из состава функций вопросов привлечения инвестиций.
В другом варианте оставшимся учреждениям передан весь комплекс функций упраздненной структуры управления. Например, устанавливалось, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции бывшего Министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики, за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего Министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего Г осударственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего Министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего Министерства безопасности и Государственного комитета по охране государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Центра координации внешней помощи Исполнительного аппарата Президента Таджикистана, и т.д.
Как видно, в указе №9 предпринята попытка перераспределения функций центрального звена управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления. В то же время к указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти», который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению
наименования либо преобразовано в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.
В официальном сообщении, распространенном в связи с изданием указа №9, отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры
центральных органов исполнительной власти в соответствие с решением приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены преимущественные вопросы; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; доведение до необходимой меры количества центральных органов исполнительной власти страны и общего количества их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления . В целом реализация изложенных подходов позволила сократить количество министерств и ведомств на 10 единиц, что означало 25% сокращение структур государственного управления центрального звена.
К сожалению, тенденцией к увеличению характеризуются органы при Правительстве республики, официально именуемые «ведомствами». Заявленные при издании указа №9 в количестве 13 единиц, к концу 2012 г. последние достигли цифры 21. Так, при Правительстве республики функционируют восемь комитетов (налоговый, по делам женщин и семьи, по делам молодежи, спорту и туризму, по телевидению и радио, по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, по охране окружающей среды, языка и терминологии, по делам религии), четыре службы (таможенная, антимонопольная, миграционная, связи), пять агентств (по строительству и архитектуре, по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, по государственным закупкам товаров, работ и услуг, по обеспечению специмуществом, по государственным материальным резервам) и четыре главных управления (архивное, геологии, по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле, по защите государственных секретов).
Дальнейшие организационные инициативы были связаны, в основном, с расширением перечня приправительственных ведомств. Так, указом Президента республики от 27 февраля 2008 г. №428 Министерство сельского хозяйства и охраны природы было переименовано в Министерство сельского хозяйства, а Правительству республики поручалось «образовать Комитет по охране окружающей среды при Правительстве Республики Таджикистан» ; указом от 28 октября 2009 г. №727 Президент республики образовал Комитет по языку и терминологии при Правительстве страны, а от 9 марта 2010 г. предпринял череду новых организационных мер: на базе приправительственного Агентства по землеустройству,
геодезии и картографии образован Государственный комитет землеустройства и геодезии. Государственный комитет статистики преобразован в Агентство по статистике при Президенте республики, а при Правительстве страны созданы четыре новых ведомства - Комитет по делам религии, Антимонопольная служба, Агентство по государственной закупке товаров, работ и услуг и Агентство по обеспечению специальным имуществом . При этом три последние структуры выделены из состава Министерства экономического развития и торговли республики.
Начало 2011 года в развитии организационно-правовых форм управления знаменуют два указа Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. № 1026. Первым правовым актом Президент республики в целях организации единой системы управления трудовой миграцией, эффективного использования трудовых ресурсов и защиты прав и законных интересов трудовых мигрантов вменил в обязанность Правительству страны образовать Миграционную службу . Указ установил образование последней при Правительстве на базе структур по трудовой миграции миграционной службы Министерства внутренних дел республики, представительств по миграции указанного министерства в Российской Федерации, работы с мигрантами Консульской службы Посольства Таджикистана в России. Вторым правовым актом Президент страны постановил переименовать Министерство транспорта и коммуникации в Министерство транспорта и одновременно поручил Правительству республики образовать Службу связи. При этом в настоящем указе особо оговаривается, что последняя создается при Правительстве республики на базе «Государственной службы по надзору и регулированию в области связи и информатизации Министерства транспорта и коммуникации Республики Таджикистан» .
Анализ президентских инициатив по организационным преобразованиям, предпринятым с конца 2006 г. по февраль 2011 г., убеждает, что проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. Понятно, что Президент Таджикистана, яляясь согласно Конституции главой исполнительной власти, обеспечивает ее единство и осуществление на всей территории республики. В соответствии с конституционным законодательством, Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обладает собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий.
Как известно, Президент страны указом от 30 ноября 2006 г. №9 установил перечень, в частности, приправительственных структур. Между тем, согласно конституционному законодательству, образование последних относится непосредственно к полномочиям Правительства Республики Таджикистан. Так, в соответствии со статьей 12 конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» настоящий орган вправе в пределах ассигнований, установленных государственным бюджетом Республики Таджикистан на содержание органов государственного управления, учреждать органы при Правительстве Республики Таджикистан .
Несмотря на то что главой исполнительной власти является Президент Таджикистана, нельзя принижать роль Правительства республики, имеющего конституционно закрепленный статус. Правительство республики действительно выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время оно остается ведущим звеном исполнительной власти Таджикистана. В этой связи полагаем, что практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны предполагает самостоятельное осуществление ими своих полномочий. Иной подход противоречит принципу законности в государственном управлении, требующему строгого соблюдения установленных правил и процедур. Так, вполне понятна и заслуживающая всяческого одобрения инициатива, проявленная в указе от 4 июля 2GG2 г. №853, когда впервые в административной практике были обозначены и упорядочены действующие центральные органы исполнительной власти, однако её повторение по той же схеме в очередном указе от 3G ноября 2GG6 г. №9, нарушило формально закрепленный порядок.
Справедливости ради следует заметить, что «легкая» попытка устранения допущенной в организационном строительстве ошибки все же просматривается в последних президентских указах. Например, в указах Президента республики от 9 марта 2G1G г. №832, от 21 январи 2G11 г. №1G14 и от 28 февраля 2G11 г. №1G26, где Правительству поручается создать соответствующие ведомства. Такой порядок, в принципе, приемлем. Однако иллюстрируемое административное достижение сводится на нет последующими пунктами настоящих указов, из которых следует, что, не дожидаясь формального решения Правительства республики, Президент вносит дополнения в указ №9 относительно перечня приправительственных структур.
Нам представляется, что принятый в управленческой практике вариант формально сужает «поле» организационного творчества Правительства республики, так как в президентских актах конкретно сформулированы названия организационно-правовых форм управления. В идеале же было бы верным в президентских указах не констатировать создание тех или иных ведомств, а поручить Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции. Предлагаемый вариант, с одной стороны, обеспечивает простор организационному творчеству Правительства, а с другой - появляется своеобразное «временное окно» для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующий президентский указ. При этом Президент республики мог бы предписать Правительству обратить внимание на тот или иной аспект преобразований структур либо организационного обеспечения той или иной функции.
Благо, что управленческой практике уже известны подобные прецеденты. Так, указом от 11 января 2GG1 г. Президент республики поручил Правительству страны «в кратчайший срок образовать государственный антимонопольный орган, обеспечивающий исполнение антимонопольного законодательства и законодательства в области предпринимательства» . Как видно, в данном случае президентский вердикт не прибегает к конкретным формулировкам, а тем более не
предписывает Правительству республики заранее предрешенный вариант структурных укрупнений, что явно имеет место, например, в указе Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 .
В контексте поднятой проблемы есть резон обратить внимание еще на один аспект организационного строительства. В официальном информационном сообщении, распространенном Исполнительным аппаратом Президента республики в связи с изданием указа Президента Таджикистана от 30 ноября 2006 г., в частности, заявлялось об осуществлении «разделения исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти». Формула, с учетом российского опыта административной реформы последних лет, вполне знакомая. Действительно, указ Президента России от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил принципиально новую классификацию разновидностей органов исполнительной власти .
Несомненно, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., а также принятый в его дополнение указ от 20 мая 2004 г. имеют концептуальное значение и определяют дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации. Тем не менее, новая схема правового регулирования государственной администрации вызывает неоднозначную оценку специалистов и нуждается в дальнейших уточнениях. Например, детализации требуют взаимоотношения министерств и входящих в их структуру агентств и служб. В деятельности последних на практике прослеживается определенная организационная рассогласованность, что не позволяет синхронизировать государственное управление и может отрицательно сказаться на эффективности всей системы исполнительной власти, не вполне оправданной представляется также ликвидация государственных комитетов. Кроме того, предпринятое функциональное «дробление», на наш взгляд, разрушает полноценность публичного органа управления, которое отличалось триадой классических характеристик: издание обязательного к исполнению правового акта, легитимная возможность принуждения к исполнению принятого акта и контроль за его исполнением .
Сложность следования иллюстрируемой линии организационного строительства рельефно отразили последние правительственные правовые акты Таджикистана, которыми утверждены положения вновь образованных министерств, государственных комитетов и ведомств. В них «присутствует» явная устремленность к заимствованию российских административно-правовых актов аналогичного уровня. Оно проявляется, в частности, в формулировках, использованных в положениях относительно правовой характеристики центральных органов исполнительной власти, где понятие «государственное управление» чаше всего заменено формулировкой «осуществления функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» во вверенной сфере деятельности, установление целому ряду министерств и государственных комитетов запрета на реализацию контрольной функции и одновременное создание в их системе контрольно-надзорных структур, именуемых службами. По всей видимости, именно посредством наличия последних предполагается решить ранее оговоренную
управленческую задачу по разделению «исполнительных и контрольно-надзорных функций». Однако практически решить заявленное не удается.
Так, в упомянутых указах Президента Республики Таджикистан (от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. №1026), которыми констатировалось создание двух приправительственных ведомств - Миграционной службы и Службы связи, -одновременно устанавливается круг функциональных обязанностей названных структур. Например, на Службу связи при Правительстве республики предписано возложить функции разработки и реализации государственной политики в области связи; государственный надзор и регулирование в области связи и осуществление деятельности по оказанию услуг в области связи. На другую приправительственную структуру - Миграционную службу - в числе прочих (профессиональное обучение трудовых мигрантов, обеспечение граждан работой за рубежом, связь с зарубежными соотечественниками, трудовая миграция иностранных граждан в республике) прямо возлагаются «функции по правовому регулированию трудовой миграции граждан Таджикистана в зарубежные страны».
Как видно, в обоих случаях названные ведомства, наравне с контрольными полномочиями, оказались наделенными как полномочиями по нормативноправовому регулированию, так и по оказанию публичных услуг. Причем в деятельности структуры, поименованной Миграционной службой при Правительстве Республики Таджикистан, последний акцент настолько явно выражен в объеме функциональных полномочий, что есть все основания именования ее агентством. Совершено иная картина наблюдается в перечне припрезидентских органов, где по крайней мере две структуры, обозначенные агентствами (Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией и Агентство по контролю за наркотиками) по характеру полномочий в официальной версии должны были бы именоваться службами.
Таким образом, обобщения приводят к выводу, что, несмотря на предпринимаемые усилия, реорганизация в системе органов исполнительной власти в Таджикистане все еще не носит последовательно научного и логически взаимосвязанного характера, а ее правовое обеспечение «страдает» непоследовательностью. Как результат - правовое обеспечение организации исполнительной власти в ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например организационное обособление контрольных и исполнительских функции) не имеют последовательного правового воплощения. Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функций государственного управления.
Список использованной литературы:
1. Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков/Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001.
2. Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. -Душанбе, 2011. -С.108-170.
4. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики
Таджикистан. 2008. №4.
5. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики
Таджикистан. 2010. №3.
8.АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.
10.СЗРФ.2004. №111. Ст.945.
11.СЗРФ. 2004. №21. Ст.2023.
12. Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2005.
Б.Х. Раззоков
О реорганизации системы центральных органов исполнительной власти
Таджикистана
Ключевые слова: реорганизация, органы исполнительной власти, функциональный подход, правоприменение, правоустановление.
В статье рассматривается практика реорганизации органов исполнительной центрального звена власти Республики Таджикистан. Анализируются новые тенденции в организационном строительстве. Автор приходит к выводу, что правовое обеспечение образуемых управленческих структур обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные концепции не имеют последовательного правового воплощения, что требует внесения корректировок в политику организационных преобразований.
On Reorganization of the System of Executive Power Central Bodies inTajikistan
Key words: reorganization, executive power bodies, functional approach, law application, law establishment
The article dwells on the practice of the reorganizetion concerned with the central link of the executive power in the Republic of Tajikistan. The author analyzes new tendencies in organizational conctruction. He comes to the conclusion that law insurance in reference to the forming managerial frameworks reveals discord between legislative instruments and underlegislative normative law ones and the declared official conceptions have no consecutive legal effectuation; all the expounded requiring an introduction of corrections into the policy of organizational transformations.
О.А. Камалов, кандидат юридических наук, доцент Южно-Уральского государственного университета.
Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Данное положение закрепляется как законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ <1>, так и утвержденными Правительством РФ положениями об отдельных государственных органах <2>.
<1> См., напр.: П. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> См., напр.: П. 12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
Организационно-правовой формой органа государственной власти как юридического лица выступает финансируемое собственником учреждение <3> - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для выполнения управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган государственной власти как учреждение признается юридическим лицом и обладает гражданской правосубъектностью, являясь, помимо этого, органом другого субъекта - публично-правового образования.
<3> См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 63; Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: Гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 35.
Орган государственной власти как юридическое лицо в форме учреждения обладает специальной (целевой) правоспособностью и может наделяться лишь такими гражданскими правами и обязанностями, которые необходимы для осуществления государственных властных полномочий. Именно властные функции становятся критерием оценки деятельности государственного органа как юридического лица. Как правило, гражданская правосубъектность реализуется для материально-технического обеспечения деятельности государственного органа.
Поскольку государственный орган как юридическое лицо является субъектом гражданско-правовых отношений, административное реформирование государственного органа влечет и гражданско-правовые последствия, которые могут быть квалифицированы как создание и прекращение юридического лица. Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах преобразования, слияния, присоединения, выделения и разделения.
В последнее время в связи с изменением системы органов государственной власти образование новых государственных органов получило широкое распространение. Так, на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (далее - Указ N 314) образовано более 40 новых органов <4>. Органы государственной власти могут создаваться не только реформой государственного управления, но также и при объединении публично-правовых образований <5>.
<4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
<5> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
Применимость положений гражданского права об учреждении юридических лиц к отношениям по образованию государственного органа вызывает сомнения. Государственный орган может считаться учрежденным вновь лишь в случае, если предоставляемые ему властные функции являются новыми и ранее не выполнялись никаким другим государственным или муниципальным органом. Как правило, образуемый государственный орган наделяется полномочиями по осуществлению функций, которые до его создания выполнялись другими органами государственной власти. Перечень государственных функций (полномочий) определяется конституционным и административным законодательством и не может быть произвольно изменен или дополнен. Поскольку именно с целью обеспечить осуществление таких функций государственный орган наделяется гражданской правосубъектностью, при передаче властных полномочий другому государственному органу последнему должны быть переданы также и гражданские права и обязанности, возникшие для материально-технического обеспечения этих полномочий. Это свидетельствует о наличии правопреемства и о необходимости применения положений гражданского законодательства о реорганизации, то есть создании юридического лица с передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства от других юридических лиц.
Реорганизация государственных органов предполагает гражданское правопреемство органа как учреждения и не является основанием для правопреемства в гражданских правах и обязанностях публично-правового образования. При изменении структуры государственных органов публично-правовое образование как таковое не меняется, подобно тому как нет реорганизации юридического лица при упразднении совета директоров либо при замене единоличного исполнительного органа акционерного общества на коллегиальный. Лишь в том случае, когда государственный орган действует как учреждение, участвуя в правоотношении от собственного имени, при его реформировании возникает необходимость решения вопросов правопреемства учреждения как юридического лица. Кроме того, не могут квалифицироваться в качестве реорганизации выборы нового состава государственного органа, так как при этом состав полномочий, объем прав и обязанностей органа не изменяются.
В соответствии со ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена на основании решения его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. В настоящее время закон не устанавливает оснований для принудительной реорганизации органов государственной власти по решению суда, в связи с чем допустима только добровольная реорганизация государственных органов. Для государственного органа (учреждения) учредителем, принимающим решение о реорганизации, выступает публично-правовое образование (РФ или субъект РФ) в лице другого (как правило, вышестоящего) уполномоченного органа. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ <6>. Как отмечено в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, субъект РФ для осуществления принадлежащей ему власти самостоятельно устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти <7>. Определение органа, уполномоченного публично-правовым образованием на создание других государственных органов, а также выбор мотивов принятия решения об образовании органа государственной власти находятся за пределами гражданско-правового регулирования.
<6> Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.
Указом N 314 предусмотрено несколько способов реструктуризации государственных органов.
- Упразднение государственного органа. В частности, Указом N 314 упразднены такие органы, как Министерство по антимонопольной политике, Министерство имущественных отношений, ФКЦБ РФ, ФСФО РФ.
Упразднение государственного органа не должно вызывать прекращение соответствующей властной функции государства, если только это не связано с существенным изменением нормативного регулирования определенной сферы, с отказом от государственного контроля в некоторой области отношений. Государственные полномочия, реализуемые упраздняемым органом, не могут быть прекращены и подлежат передаче другим государственным органам.
Указом N 314 предусмотрена передача функций упраздняемых органов другим существующим органам либо вновь образуемым органам государственной власти. Примерами первого варианта можно считать упразднение Федеральной службы железнодорожных войск с передачей ее функций Министерству обороны, а также упразднение ФСФО РФ с передачей ее функций частично Министерству экономического развития, частично Федеральной налоговой службе.
По второму варианту упразднены, в частности: МАП РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по финансовым рынкам, Роспотребнадзору <8>; ФКЦБ РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной службе по финансовым рынкам и Росимуществу; Министерство имущественных отношений с передачей функций образуемому Росимуществу; Министерство образования с передачей функций Минобрнауки и Рособразованию.
Условия и порядок такого упразднения, предусмотренные рядом подзаконных актов, предполагают образование ликвидационной комиссии <9>, составление и представление вышестоящему государственному органу ликвидационного баланса <10>. Упразднение указанных органов завершено внесением в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - реестр) записи о прекращении юридического лица в связи с его ликвидацией <11>.
<9> Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2004 г. N 379-р // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1100.
<10>
<11> http://egrul.nalog.ru/fns/index.php
Анализ порядка упразднения одних и образования других государственных органов позволяет сделать вывод, что прекращение и создание указанных органов сопровождались передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства. Например , при упразднении ФСЖВ РФ Министерству обороны РФ предписано принять имущество и обязательства упраздняемой ФСЖВ России с составлением актов приема-передачи и ликвидационного баланса, в частности принять в оперативное управление находящееся в федеральной собственности имущество упраздняемой ФСЖВ России <12>. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности объявлены правопреемниками упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства <13>. Для большинства упраздняемых органов ликвидационная комиссия была обязана составить не только ликвидационный баланс, но также "передаточный баланс и на его основе разделительные балансы, подтвержденные актами передачи активов и обязательств" <14>.
<12> Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.
<13> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
<14> Письмо Минфина РФ от 7 апреля 2004 г. N 03-01-01/11-125.
В соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Все упраздненные государственные органы являлись юридическими лицами, и, следовательно, их упразднение, сопровождающееся передачей прав и обязанностей другим государственным органам, не может быть признано ликвидацией с точки зрения гражданского законодательства. Данные отношения могут быть квалифицированы только как реорганизация юридического лица. В случае передачи государственной властной функции должны быть переданы также гражданские права и обязанности, необходимые для материально-технического обеспечения данных функций. Ликвидацией государственного органа может признаваться, строго говоря, лишь его упразднение в связи с отказом от государственного регулирования в определенной сфере, отпадением цели деятельности учреждения, что повлечет прекращение государственного органа как учреждения без правопреемства.
Таким образом, установленные правила упразднения и образования государственных органов следует признать не соответствующими положениям гражданского законодательства о создании и прекращении юридических лиц. К отношениям по упразднению и образованию государственных органов в процессе их реструктуризации не могут применяться гражданско-правовые нормы о ликвидации и первоначальном создании юридических лиц. Данные отношения подлежат квалификации в качестве соответствующих форм реорганизации юридического лица.
Особенностью реструктуризации государственных органов следует считать невозможность применения предусмотренных ст. 58 ГК РФ форм реорганизации "в чистом виде" и необходимость сочетания признаков различных форм реорганизации. Например :
присоединение: при упразднении ФСЖВ РФ с передачей ее функций Минобороны;
разделение с последующим присоединением: при упразднении ФСФО РФ с передачей в определенных частях функций образуемому Росимуществу и преобразованной Федеральной налоговой службе;
преобразование с частичным слиянием или присоединением функций, полученных в результате разделения или выделения других органов: при образовании ФАС РФ, которой переданы функции упраздняемых МАП РФ и Федеральной энергетической комиссии; при образовании Роспотребнадзора, которому передана часть функций упраздненных МАП РФ и Министерства здравоохранения и существующего Минэкономразвития; при образовании Росимущества, которому переданы функции упраздненных Министерства имущественных отношений и часть функций ФКЦБ РФ;
разделение: при упразднении Министерства образования с передачей в определенных частях функций образуемым Минобрнауки и Рособразованию; при упразднении Министерства атомной энергии с передачей в определенных частях функций образуемым Минпромэнерго и Росатому.
- Следующим способом реструктуризации государственных органов Указ N 314 называет преобразование.
Например , Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, в связи с чем в реестр внесены записи соответственно о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации. Аналогично произведена реорганизация Российского агентства по патентам и товарным знакам в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.
В отличие от обычных правил реорганизации в форме преобразования, не предполагающих изменения состава имущества реорганизуемого юридического лица, преобразование государственных органов может сопровождаться передачей части их функций:
а) другим вновь созданным органам (например, функции преобразуемого Роспатента по нормативному регулированию переданы Минобрнауки);
б) другим существующим органам (например, функции по нормативному регулированию преобразуемого Министерства по налогам и сборам переданы Минфину).
В первом варианте представляется необходимым применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме выделения и последующего слияния. Во втором варианте - положения о выделении с последующим присоединением.
Порядок преобразования государственных органов в большей степени соответствует положениям гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц, отражая правила проведения реорганизации юридического лица. Однако в соответствии с п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой (например, МНС РФ в ФНС РФ) организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - остается неизменной. Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство) не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом. Таким образом, к указанным отношениям по преобразованию государственных органов не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.
Примечательно, что подобная модель реструктуризации государственного органа без реорганизации юридического лица прямо предусмотрена п. п. 16 - 18 анализируемого Указа N 314. Так, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ "без проведения организационно-штатных мероприятий".
- Третий способ реструктуризации - передача части функций от существующих государственных органов вновь образуемым органам государственной власти. Подобная модель применена, в частности, при реструктуризации Министерства юстиции, часть правоприменительных функций которого передана вновь образованным Росрегистрации и Федеральной службе судебных приставов.
В этом случае также приходится констатировать, что и в анализируемом Указе, и в практике регистрирующих органов данный способ реструктуризации рассматривается как создание юридического лица без принятия прав и обязанностей в порядке правопреемства (учреждение вновь). Так, Федеральная регистрационная служба зарегистрирована в реестре как юридическое лицо в результате создания, но не в связи с реорганизацией. На гражданско-правовом статусе Министерства юстиции как юридического лица данный способ реструктуризации вообще никак не отразился. Вместе с тем, как отмечалось выше, передача властных функций по общему правилу предполагает правопреемство в гражданско-правовых отношениях, и в приведенном примере реструктуризации должны были применяться положения гражданского законодательства о реорганизации юридического лица в форме выделения.
В связи с реструктуризацией федеральных органов государственной власти была проведена реструктуризация территориальных органов упраздненных, реорганизованных и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с распоряжением Правительства РФ независимо от формы реструктуризации федерального органа территориальные органы должны быть подчинены преобразованным и образованным федеральным органам с последующей реорганизацией путем их слияния или разделения <15>. Однако на практике данная реорганизация территориальных органов проведена тремя различными способами (что также нельзя признать правомерным):
<15> Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р // СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506. См. также Приказ Федеральной антимонопольной службы от 21 мая 2004 г. N 22 "Вопросы территориальных органов Федеральной антимонопольной службы".
- Регистрация изменений, вносимых в учредительные документы, без реорганизации. Данный способ применен в отношении территориальных органов антимонопольной службы (регистрация изменений ТУ МАП по Москве и Московской области) и Федеральной службы по финансовым рынкам (регистрация изменений РО ФКЦБ в Центральном федеральном округе).
- Ликвидация территориальных органов Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (запись о прекращении ТО ФСФО по Центральному федеральному округу и городу Москве в связи с ликвидацией внесена в реестр) без учета правопреемства.
- Реорганизация территориальных органов в форме преобразования. Данный способ применен, в частности, к территориальным органам МНС РФ <16>. Например , в реестр внесены записи о прекращении Управления МНС РФ по Москве в связи с реорганизацией и о создании УФНС РФ по Москве путем реорганизации.
Все изложенное позволяет констатировать отсутствие в действующем законодательстве единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, и свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти.
И.В. Артемова,
главный бухгалтер, консультант
В ходе реформирования бюджетной сферы функции и полномочия государственных органов могут передаваться другим органам и службам. Преобразования государственных органов могут проходить в форме реорганизации, предусмотренной Гражданским кодексом РФ, в форме ликвидации, а также в смешанном виде - в форме межведомственной реорганизации.
Основания реорганизации
С точки зрения гражданского законодательства федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) являются юридическими лицами. Вследствие этого они могут быть:
- реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения в порядке, предусмотренном статьей 57 Гражданского кодекса РФ;
- ликвидированы в порядке, установленном статьей 61 ГК РФ.
Главное различие между реорганизацией и ликвидацией - это вопросы правопреемства. При реорганизации права и обязанности юридического лица переходят правопреемнику или правопреемникам, а при ликвидации они прекращаются. Передача прав и обязанностей при реорганизации ФОИВ осуществляется в общем порядке в соответствии со статьей 58 ГК РФ.
Решение о реорганизации может быть признано недействительным по требованию участников реорганизуемого юрлица, а также иных лиц, не являющихся его участниками, если такое право им предоставлено законом (ч. 1 ст. 60.1 ГК РФ). Такое требование может быть предъявлено в суд не позднее чем в течение трех месяцев после внесения в ЕГРЮЛ записи о начале процедуры реорганизации, если иной срок не установлен законом.
В статье 58 ГК РФ установлены правила правопреемства при реорганизации юридических лиц, из анализа которых следует, что составление передаточного акта обязательно при разделении и выделении и не обязательно при слиянии или присоединении.
Передаточный акт должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юрлица в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами, а также порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава, стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей реорганизуемого юрлица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт. Данный акт утверждается учредителем юрлица или органом, принявшим решение о его реорганизации, и представляется вместе с учредительными документами для государственной регистрации новых юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации, или внесения изменений в учредительные документы существующих юрлиц.
Непредставление вместе с учредительными документами передаточного акта при разделении или выделении, отсутствие в нем положений о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.
Разъяснения о порядке реорганизации или ликвидации госорганов были даны еще в письме Минфина России от 16.06.2003 № 03-01-01/08-176 (далее - Письмо № 03-01-01/08-176), и большая их часть не утратила актуальности до сих пор.
Сокращение министерств с 21 до 15, упразднение 11 федеральных агентств и создание 9 крупных федеральных надзоров - это один из вариантов новой административной реформы, которая сейчас обсуждается в правительстве.
Независимый надзор
РБК удалось ознакомиться с рабочими материалами, которые были представлены в экспертный совет при правительстве РФ и могут лечь в основу итогового доклада президенту о реформе контрольно-надзорных функций. То, что этот документ был представлен министру по делам «открытого правительства» Михаилу Абызову, подтвердили правительственный чиновник и эксперт, который привлекался к подготовке предложений по этому вопросу. «Сейчас эти предложения находятся на рассмотрении у руководителя аппарата правительства вице-премьера Сергея Приходько, который сводит итоговый доклад для президента», - рассказал РБК источник в Белом доме, отметив, что эти материалы готовились при участии Российской академии народного хозяйства при президенте (РАНХиГС). Другой правительственный чиновник рассказал, что в аппарат были внесены и другие документы по новой административной реформе - в частности, свои предложения представляло Минэкономразвития. Ожидается, что итоговый документ окажется у президента 1 декабря.
Реформа контрольно-надзорных функций исполнительной власти может обернуться масштабной оптимизацией всей структуры правительства, отмечают собеседники РБК. Согласно рабочим материалам, ключевое предложение, которое влечет за собой и изменение всей структуры исполнительной власти, - это формирование системы федеральных надзоров. Речь идет о создании 9 надзоров (см. схему). Эти ведомства предлагается подчинить напрямую Белому дому, сосредоточив в них все надзорные функции. Сейчас контрольно-надзорные функции выполняются федеральными службами, подчиненными профильным министерствам, или напрямую министерствами. Некоторые службы, например таможня, выведены под прямой контроль правительства. Всего действует 34 федеральные службы. При этом, по данным Минэкономразвития, которые цитируются в документе, 80% проверок приходится только на 7 контрольно-надзорных органов: МЧС, МВД, ФНС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Роструд и Россельхознадзор.
В основу подхода об оптимизации структуры исполнительной власти лег «принцип экономичности». Например, экономия на укрупнении служб оценивается в 450 млн руб. в год в ценах 2012 года. Создание компактного числа надзоров повлечет и укрупнение надзорных функций, что также позволит экономить на операционных расходах. Например, говорится в документе, себестоимость выявления нарушения Рособрнадзором оценивается в 60 тыс. руб. Выявленное нарушение Роскомнадзора оценивается в 348 тыс. руб. Кроме того, переподчинение надзора правительству обеспечит независимость деятельности от профильных министерств, добавляет источник РБК в правительстве.
Большие министерства
Требование лишить министерства надзорных полномочий и идея экономить бюджетные расходы может привести к сокращению их количества. Из 21 действующего министерства предлагается сохранить только 15. «Предлагается отказаться от создания федеральных органов исполнительной власти с объективно малой численностью сотрудников, предусмотрев исполнение их функций более крупными федеральными органами исполнительной власти», - говорится в рабочих материалах. Сейчас штаты министерств варьируется от 253 штатных единиц в Минвостокразвития до 27,6 тыс. штатных единиц в МЧС. Анализ финансирования расходов на обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти показал, что расходы на обеспечение деятельности в расчете на одного сотрудника в министерствах с минимальной численностью (до 500 человек) в 1,5–2,5 раза выше, чем в министерствах с максимальной численностью. Предлагается образовать такие укрупненные министерства, как, например, Министерство экономики, инфраструктуры, информатизации и инноваций. При этом могут быть упразднены Минвостокразвития и Минсвязи. Упразднение Минэнерго может привести к созданию укрупненного Министерства природных ресурсов, энергетики и экологии. Укрупнение МИДа может превратить это ведомство в Министерство иностранных дел и внешнеэкономических связей, включая и вопросы таможенной политики.
Административные изменения могут коснуться не только министерств. Возможно изменение статуса администрации президента и аппарата правительства. Их предлагается наделить функцией самостоятельного федерального органа исполнительной власти «путем преобразования Управления делами президента РФ». В настоящее время эти две ключевые структуры власти не имеют самостоятельного юридического статуса.
Оптимизация госуслуг
Изменения грозят и федеральным агентствам. Сейчас из 25 агентств шесть вообще не предоставляют ни одной госуслуги, еще пять - предоставляют 1–2 услуги, говорится в рабочих материалах. Такие агентства предлагается упразднить. В материалах говорится, что сейчас принцип разделения функций между министерствами, службами и агентствами фактически не реализуется: наиболее массовые общественно значимые государственные услуги оказываются федеральными службами. Предлагается оставить агентствам только функцию оказание услуг и переименовать в агентство, например, Федеральное казначейство, Службу исполнения наказаний и даже Службу внешней разведки. Кроме того, из администрации президента может быть выделено федеральное агентство специальных программ президента РФ. Оптимизация деятельности агентств может обеспечить ежегодную экономию расходов бюджета на обеспечение их деятельности в размере не менее 4,5 млрд руб., говорит источник в правительстве.
Министр по вопросам «открытого правительства» Михаил Абызов передал РБК через представителя, что подкомиссия по совершенствованию контрольных и разрешительных функций при правкомиссии по административной реформе, которую он возглавляет, подготовила свои предложения. «Доклад внесен в правительство в установленном порядке. В случае одобрения предложений мы продолжим работу, связанную в том числе с возможностью консолидации отдельных ведомств», - уточнил он. Директор центра технологий госуправления РАНХиГС Владимир Южаков подтвердил, что институт готовил предложения по оптимизации системы органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных органов, отказавшись от детальных комментариев. Представитель Минэкономразвития сообщил, что вопросы реформы контрольно-надзорных функций прорабатываются. Опрошенные представители нескольких министерств, которые могут попасть под упразднение, например Минвостокразвития и Минэнерго, отказались от комментариев. Пресс-секретарь премьер-министра Наталья Тимакова также не стала комментировать предложения.
УДК Ю.А. САВВИНОВА, адъюнкт кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России Статья посвящена актуальной теме реорганизации органов государственной власти. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Между тем наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
УДК
Ю.А. САВВИНОВА,
адъюнкт кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России
Статья посвящена актуальной теме реорганизации органов государственной власти. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Между тем наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
В настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти.
This article is devoted to the actual topic of the reorganization of public authorities. Public bodies created to implement the power and is traditionally regarded as the subjects of constitutional and administrative legal relations in civil law, as a rule, are legal entities. However, giving government authorities the status of legal entity has a lot of disputes in the legal literature.
Currently, the law makes no unified approach to the management of civil-legal relations arising in the reorganization of public authorities.
Ключевые слова (keywords): органы государственной власти (public authorities); реорганизация, преобразование (reorganization); учреждение (agency).
Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами .
Данное утверждение закрепляется положениями об отдельных государственных органах.
Например, в соответствии с пунктами 1 и 18 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом.
Однако наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
Так, Ю.В. Щербакова полагает, что попытка регулировать нормами гражданского законодательства самостоятельное участие в хозяйственном обороте федеральных министерств, выступающих в качестве юридических лиц, не только противоречит теории права, но и не может быть реализована практически. В этой связи, по мнению автора, целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статус юридического лица. По крайней мере до тех пор, пока вопрос о юридическом лице публичного права не обретет теоретическую и правовую базы .
О.Ю. Усков также отрицает возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица, мотивируя это тем, что они, как и органы юридических лиц, не обладают гражданской правосубъектностью, а своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию .
Убедительна, на наш взгляд, позиция Е.А. Павлодского, полагающего, что наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде .
Аналогичной точки зрения придерживается и В.В. Бараненков при обосновании необходимости статуса юридического лица для военных организаций .
В настоящее время министерства и ведомства по умолчанию признаются формами государственного учреждения .
В законодательстве общее понятие учреждения как одного из видов некоммерческих организаций дается в п. 1 ст. 120 ГК РФ: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера».
Федеральные законы от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» существенным образом изменили институт учреждения.
Так, в соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Следовательно, все учреждения в настоящее время подразделяются в зависимости от статуса их учредителей на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием.
Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным. Органы государственной власти, являющиеся юридическими лицами, относятся к бюджетным учреждениям.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Особенности бюджетно-правового статуса бюджетных учреждений установлены ст. 161 БК РФ. Согласно положениям данной статьи бюджетное учреждение в числе прочего осуществляет следующую деятельность: проводит операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой; обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
В соответствии с нормами ГК РФ все учреждения являются некоммерческими организациями, однако Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» действует только в отношении частных учреждений, на государственные и муниципальные же учреждения он не распространяется, что установлено п. 5 ст. 1 данного закона.
Одна из проблем, возникающих при реорганизации органов государственной власти как юридических лиц в форме учреждения, - это отсутствие правового регулирования такой реорганизации на законодательном уровне.
Практически единственный документ, содержащий разъяснения по порядку проведения их реорганизации, - письмо Минфина России от 16.06.2003 № 03-01-01/08-1761 (далее - Письмо). Так, согласно п. 1 данного письма федеральные органы исполнительной власти и федеральные учреждения (далее - органы и учреждения) могут быть реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения с соблюдением требований ст. 57 «Реорганизация юридического лица» ГК РФ. Передача прав и обязанностей при реорганизации органов и учреждений осуществляется в соответствии со ст. 58 «Правопреемство при реорганизации юридических лиц» ГК РФ. Однако ряд положений Письма противоречат федеральным нормативным правовым актам. Так, в соответствии с п. 2 Письма реорганизация органа или учреждения производится в соответствии с решением учредителя о реорганизации, оформленном в установленном законодательством порядке постановлением Правительства РФ и (или) правовым актом федерального органа исполнительной власти.
Однако указанный пункт Письма противоречит п. 1 постановления Правительства РФ от 10.02.2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», которым предусмотрено, что решения о реорганизации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством РФ.
В решениях о реорганизации органов и учреждений Минфин России требует указывать:
- основание для принятия решения о реорганизации органа или учреждения;
- дату, на которую проводится реорганизация органа или учреждения;
- срок проведения реорганизационных или ликвидационных мероприятий;
- создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию, с назначением председателя органа (комиссии) при реорганизации органа или учреждения;
- источник финансирования расходов, связанных с проведением реорганизации;
- перечень органов или учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства реорганизуемого органа или учреждения.
Порядок и сроки упразднения органа (комиссии), уполномоченного на реорганизацию, определяются правовым актом учредителя, а в случае реорганизации федерального органа исполнительной власти - распоряжением Правительства РФ.
В юридической литературе также поднималась проблема, связанная с невозможностью соблюдения в отношении государственных органов, создаваемых путем реорганизации, ряда требований, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а именно - представить в регистрирующий орган:
- учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);
- заявление о государственной регистрации с указанием, что учредительные документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления .
Одной из распространенных форм реорганизации органов государственной власти - юридических лиц является преобразование.
Так, на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, Государственный таможенный комитет РФ - в
Федеральную таможенную службу, в связи с чем в Единый государственный реестр юридических лиц внесены записи о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации.
В силу требований п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой, как это произошло с Министерством РФ по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом РФ, организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - не изменяется.
Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство), как совершенно верно подмечает О.А. Ка-малов, не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом .
Следовательно, при преобразовании органа государственной власти из одного вида в другой не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.
Таким образом, в настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти.
На наш взгляд, необходимо принять закон, предусматривающий особенности реорганизации органов государственной власти - юридических лиц с учетом их особого правового положения.
Кроме того, необходимо на законодательном уровне наделить органы государственной власти статусом юридического лица, создаваемого в форме учреждения, и предусмотреть для них особый порядок государственной регистрации в Федеральном законе от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Литература
1. Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 8.
2. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.
3. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5.
4. Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.
5. Бараненков В.В. Некоторые проблемы создания и функционирования юридических лиц - военных организаций // Проблемы создания и функционирования системы юридических лиц федерального органа исполнительной власти: Материалы межведомственной науч.-практ. конф. / Под ред. И.К. Харичкина. - М.: МВИ ФПС России, 2003.
6. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданкий кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. - М., 1998.
7. Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6.
8. Ромашко Е.А. Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица // Юрист. 2005. № 4.
Документ опубликован не был.
