3. Правотворческая деятельность Президента рф.
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными.
Издание указов и распоряжений – основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
К актам главы российского государства относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 83-90) и законодательными нормами. Президент эти акты издает самостоятельно.
Важная роль отводится указам, во многом благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
Указы подразделяются на: нормативные и индивидуальные. Последние издаются по таким вопросам, как гражданство, предоставление политического убежища, кадровые назначения, награждение государственными наградами и др.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года указано, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, конституционна, если, во- первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и, во-вторых, их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов. В будущем, по всей видимости, при условии существенного наращивания законодательства (и в особенности собственно федеральных законов) роль «указного нормотворчества» сократится.
Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Распоряжения - это вторые по значимости (после указа) правовые акты главы государства. Они обычно являются ненормативными и содержат конкретные поручения, задания, предписания частного характера. Акты Президента публикуются в официальных изданиях.
Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.
Тема «Федеральное Собрание Российской Федерации»
Федеральное Собрание – парламент РФ.
Структура Федерального Собрания. Порядок формирования его палат.
Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
КУРСОВАЯ РАБОТА
« Роль Президента РФ в правотворчестве »
1. Правотворчество Президента РФ
Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России. Оно выражается в издании актов президента и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни «указное право», ни отмена действия норм закона Конституционным Судом в силу признания их неконституционными не могут заменить законодательную деятельность парламента. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
1.1 Понятие правотворчества
Правотворчество - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, так как любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Можно привести немалое число фактов из отечественной истории, когда наша экономика, социальная и духовная сферы пострадали от непродуманных, научно не обоснованных и грубых правовых решений. Чего, например, стоили признание «тунеядцами» лиц, занимающихся творческой или иной индивидуальной деятельностью, или знаменитый Перечень №1 категорий работников, трудовые споры которых разрешались вышестоящими организациями, но никак не судом. Мировая история права тоже не свободна от ошибок законодателя. Достаточно привести факт законодательного запрещения в США в период «великой депрессии» производства и потребления спиртного, что вызвало рост контрабанды, мафии и преступности в целом.
Может создаться впечатление, что знание основ правотворчества полезно только тем, кто его осуществляет - депутатам парламента, членам правительства и так далее. Однако это не так, потому что создание правовых норм - удел государственных органов любых уровней - от высших до местных. Поэтому юристы, выпускники юридических вузов должны во всех тонкостях знать теорию и практику правотворческой работы.
Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства - оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе.
Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.
Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и прочих актов.
Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, то есть деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (в англосаксонской правовой системе).
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и прочее).
Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а, во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный «вызов», «снять» остроту ситуации. История права знает большое число как удачных нормативно-правовых решений, так и неудачных.
Главная роль в определении времени принятия, содержания и формы правового решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения. Конечно, уровень развития того или иного государства влияет на содержание принимаемых законов. Если для США актуальной является борьба за безопасность на автострадах, а также за чистую окружающую среду, то в России во главе угла находятся защита прав человека, борьба с мафией и преступностью, вопросы федеративного устройства и так далее.
1 .2 Компетенция Президента РФ в сфере правотворчества
Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве. Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан. В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).
Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, то есть права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.
Законодательная «ветвь власти», в свою очередь, имеет свои «формы влияния» на Президента, но это уже тема для другого исследования.
Исключительное право Президента - издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Им будет посвящена отдельная глава.
Ежедневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате - новый институт конституционного права, ранее неизвестный конституционной практике России.
Эти полномочные представители представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ); при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.
В действующем механизме взаимодействия Президента и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиямио положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла ст. 84 Конституции РФ, его обязанностью.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (часть 1 статьи 85).
2. Полномочия Президента РФ в закон о творческом процессе и их реализация
Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.
Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.
Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ).
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции подписать и обнародовать его.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.
Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом документе дается определение понятия «принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:
Непрерывности законодательного процесса;
Несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
Если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
Если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ, обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:
1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты.
Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.
Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.
К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.
По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.
Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997 г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998 г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее.
Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г.
Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
2. 1 Правовые акты През идента РФ и их юридическая сила
Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ.
Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжения - содержащие правовые нормы, будучи обнародованными они приобретают государственно-властный характер, то есть становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты).
Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.
К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, то есть юридических норм. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и так далее.
Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми являются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соответственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.
Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако поскольку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.
Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом.
Нормативные указы Президента обязательны для Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ «как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу», многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления.
В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры. Значит его деятельность, а, следовательно, и его правовые акты могут быть подвергнуты проверке на соответствие Конституции РФ и федеральным законам.
Прежде всего, конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачивает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент РФ сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конституционного Суда.
Существуют в судебной практике и дела об оспаривании отдельных нормативных указов Президента страны как нарушающих, по мнению заявителей, их права и свободы. Однако до сих пор не разрешен окончательно вопрос о том, должны ли быть подведомственны судам общей юрисдикции нормативные акты Президента Российской Федерации, учитывая, что рассмотрение таких актов относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Соотношение актов Президента РФ и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему.
Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом РФ признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента РФ и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами.
Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия, как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.
На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Но считается, что по юридической силе акты Президента РФ занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.
Таким образом, выделяются:
1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;
2) официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления.
Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.
По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного значения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации. Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью.
Нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов.
Указами главы государства оформляются решения нормативного характера: решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации. Регулируются вопросы гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, а также о помиловании. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным.
Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.
По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. В условиях недостаточности правовой базы это особенно актуально. Динамика происходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган - Государственная Дума РФ, ввиду длительности процесса законотворчества, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Возникает вопрос: а какова с точки зрения законности такое издание Президентом РФ нормативных актов, направленных на восполнение пробелов в праве?
Законность такого способа восполнения Президентом Российской Федерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995 г. он установил: «Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Это установление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной власти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридической основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров.
Кроме того, указы можно классифицировать на постоянные и временные. Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).
Порядок подготовки указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Президента и юридическую экспертизу, установлен распоряжением Президента РФ.
Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ.
Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и помощниками Президента РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту РФ либо о необходимости доработки проекта.
Проекты указов и распоряжений, переданные Президенту РФ с нарушением установленного вышеуказанным распоряжением порядка и подписанные Президентом РФ, выпускаются Канцелярией Президента РФ только после прямого указания Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ или заведующему Канцелярией Президента РФ.
Согласно пункту «б» статьи 86 и пункту «д» статьи 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с разрешения Президента РФ (обычно Руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов.
Правовые акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.
Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации.
Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.
В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, также он предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ и председателя Центрального банка России. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.
Заключение
президент правотворчество полномочие распоряжение
Участвуя в законодательном, а при наличии полномочий по изданию правовых актов, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в правотворческом процессе. В сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ Президент РФ становится непосредственным участником законотворческого процесса, это выражается:
1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;
2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;
3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;
4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;
5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;
6) в промульгации законов.
Необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России:
Разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества;
Принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в Российской Федерации;
Внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания.
Вместе с тем, в настоящее время необходима более тесная координация Президентом РФ структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил.
Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.
Можно утверждать, что большая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов, которые различаются:
1) по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами;
2) по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.
Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а «законодательные» указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне. Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.
Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии, как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства. Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации.
Акты органов законодательной власти субъектов Президент РФ не управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов.
В заключение нужно отметить, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.
Список литературы
1. Колесников Е.В. Закон как основной источник конституционного права Российской Федерации // Личность и власть: Конституционные вопросы: Межвузовский сборник научных работ. Ростов-на-Дону, 1995.
2. Коптелевская И. Конституционные законы - новое явление в законодательстве России // Вестник Конституционного Суда. 1994. №1.
3. Котенков А.А. Президент - парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе. Государство и право, 1998, №9, №10
4. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий Конституции РФ 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Спарк, 2001.
5. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000.
6. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория. Государство и право, 2001, №3
7. Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Российское право. 1997. №2.
8. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - Москва, 1996.
9. Окуньков Л А., Рощин В.А. Вето Президента. М., 1999.
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Россия на рубеже эпох // Российская газета 1999. 31 марта
11. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. - Саратов, 2000.
12. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Положение главы государства и его фактическая роль в жизни страны. Конституционный статус Президента РФ. Основные функции Президента РФ как главы государства. Компетенция Президента РФ. Правовые акты и администрация Президента Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 29.01.2010
Нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия Президента РФ. Содержание и классификация полномочий. Деятельность Президента РФ в сфере взаимодействия с исполнительной, законодательной и судебной властью. Иные полномочия в государственной жизни.
дипломная работа , добавлен 25.06.2013
Избрание и вступление в должность Президента РФ, его полномочия. Акты Президента РФ: виды и место в системе источников российского права. Основания и порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Правовой статус Администрации Президента РФ.
реферат , добавлен 16.07.2008
Основные полномочия Президента Российской Федерации согласно действующим нормативным актам, его место в системе органов государственной власти, компетенция и полномочия в законодательном процессе. Юридическая природа правовых актов Президента РФ.
курсовая работа , добавлен 18.06.2010
Полномочия президента РФ в сфере назначения должностных лиц, осуществления исполнительной, законодательной и судебной власти, изданию нормативных актов. Руководство президента внешней политикой, обороной страны. Администрация и пресс-служба Президента.
курсовая работа , добавлен 05.11.2011
Место и роль Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации. Его законодательные полномочия. Правовые акты Президента, их понятие, виды и юридическая природа. Основные символы президентской власти в Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 07.03.2015
Нормативное правотворчество Президента Российской Федерации, его компетенция и полномочия в этой сфере. Роль и место президентских актов в законодательстве Российской Федерации. Совершенствование взаимодействия Президента и Федерального Собрания РФ.
курсовая работа , добавлен 13.02.2014
Конституционно-правовое положение Президента в системе органов власти. Выборы, вступление в должность и прекращение полномочий Президента РФ как специфика его правового статуса. Выборы Президента РФ. Полномочия Президента как Главы государства.
курсовая работа , добавлен 07.07.2004
Возникновение института президентства в Российской Федерации. Предоставление политического убежища как компетенция Президента РФ. Место Президента России в системе федеральных органов государственной власти. Классификация его полномочий и правовые акты.
курсовая работа , добавлен 25.02.2010
Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации. Конституционный статус Президента РФ как главы государства. Разделение властей, акты и указы президента РФ. Порядок избрания и прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Преподаватель: профессор, д.ю.н. Иванова С. А.
Правотворчество
- это процесс осуществления юридически значимых действий поподготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов,
которые носят официальный характер, подготовлены и оформлены в
строго процессуальной процедуре и регулируют наиболее важные
общественные отношения.
Принципы правотворчества
Принцип гуманизмаПринцип демократизма
Принцип научности
Принцип законности
Принцип обеспеченности
Виды правотворчества
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума
(всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и
общественной жизни);
правотворчество государственных органов (например, ГД РФ, Правительства РФ.
различных министерств, федеральных агентств. Банка России);
правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента РФ, министра,
руководителя государственного учреждения);
правотворчество органов местного самоуправления;
локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и
организации);
правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов, политических
партии).
В зависимости от значимости можно выделить:
Законотворчество – правотворчество высших законодательных (представительных)органов власти -- парламентов, в процессе которого принимаются нормативные
правовые акты высшей юридической силы -законы, принимаемые в соответствии с
особым процедурным регламентом;
делегированное правотворчество – осуществляемая по поручению парламента
нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего
правительства, по принятию для оперативного решения определенных проблем
нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
подзаконное правотворчество - деятельность, осуществляемая структурами, не
относящимися к высшим представительным органам. В общественной жизни
возникают ситуации, когда нормы права целесообразнее принимать на уровне
подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Подзаконное
правотворчество характеризуется оперативностью, гибкостью, меньшей
формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных
субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с непрозрачностью
процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Этапы и стадии правотворческого процесса
Подготовка проектанормативного акта
Принятие решения о подготовке проекта
нормативного акта;
формирование рабочей группы и разработка
концепции законопроекта;
подготовка текста акта;
предварительное обсуждение проекта;
согласование содержания проекта нормативного
акта с различными органами и (или) организациями;
предварительное утверждение проекта
Официальное принятие
нормативного правового
акта
Внесение проекта нормативного акта в
правотворческий орган и принятие его на
рассмотрение;
обсуждение проекта;
принятие, одобрение и подписание нормативного
акта;
официальное оглашение, доведение до сведения
адресатов
Нормативно-правовая база правотворческой деятельности включает следующие акты:
Федеральный закон от 14.06.1994 X» 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральныхконституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»;
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»;
Указ Президента РФ от 05.04.1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»;
Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и норматив-пых правовых актов федеральных органов
исполнительной власти»;
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 3, 4, 12,
28,43,44);
Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах но обеспечению единства правового
пространства Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «06 утверждении Правил подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального
регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
Приказ Минюста России от 20.08.2013 № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению Положения о порядке
ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
Приказ Минюста России от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра
муниципальных нормативных правовых актов»;
Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных
нормативных правовых актов»;
Приказ Минюста России от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении Порядка представления сведений, содержащихся в
федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов»; и др.
В качестве примера можно привести и ряд нормативных актов, регулирующих правотворческую деятельность отдельных
видов субъектов, а именно:
приказ Росстата от 15.11.2012 № 606 «О Порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы
государственной статистики, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в
государственной регистрации»;
Закон Челябинской области от 30.05.2002 № 87-30 «О нормативных правовых актах Челябинской области» (есть еще в
ряде субъектов).
Подзаконное (ведомственное) нормотворчество в Российской Федерации
Правотворчество Президента РФНормотворчество федеральных органов исполнительной власти
Правотворчество Президента РФ
УказыНормативные
индивидуальные (правоприменительные)
В зависимости от вида компетенции Президента РФ указы можно подразделить на три
вида:
1) издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;
2) постоянные и временные;
3) единоличные и совещательные.
Помимо этого, можно говорить и о нормоотменяющих указах Президента РФ (согласно
ст. 33 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации»)
Распоряжения
Указы издаются Президентом РФ для реализации руководства государством, координации деятельности системы органов государственной власти
Указы издаются Президентом РФ дляреализации руководства государством,
координации деятельности системы органов
государственной власти и, как правило,
регулируют вопросы в следующих сферах.
Организационно-политическая
Внешняя политика и вопросы обороны страны
организационно-кадровые вопросы
вопросы гражданства, предоставления политического убежища и
помилования
Признаки нормативных указов Президента РФ
Разновидность нормативного правового актаФормально-юридический носитель государственной воли
Официальный характер
Иерархический элемент системы законодательства
Носят нормативный характер, обязательны для исполнения на всей
территории государства
Формально определены
Подзаконные акты
Нормативные указы Президента РФ могут утрачивать юридическую силу по следующим основаниям:
истечение срока действия;принятие федерального закона (в случае когда указ был издан для
временной регламентации общественных отношений, нуждающихся в
законодательном урегулировании);
издание нового указа, отменяющего действие прежнего;
фактическое выполнение нормативных предписаний, содержащихся в
указе;
признание не соответствующим Конституции РФ Конституционным
Судом РФ (в случае признания указа Президента антиконституционным
он утрачивает силу и не подлежит применению. При этом требуется,
чтобы Президент своим указом отменил такой акт).Нормативный указ Президента РФ - это подзаконный акт,
принимаемый главой государства по вопросам, относящимся к его
компетенции в сфере государственного управления, направленный на
конкретизацию и детализацию действующего законодательства или
правовое регулирование общественных отношений на период
отсутствия федерального закона.
Алгоритм нормотворческого процесса Президента РФ
1. принятие решения о необходимости подготовки нормативного актаПрезидента РФ
2. разработка проекта
3. подготовка и представление проекта на подпись Президенту РФ
4. опубликование и вступление в юридическую силу
Оформление проекта должно соответствовать следующим требованиям:
проекты указов и распоряжений Президента РФ печатаются на стандартных листахбумаги формата А4 (210 х 297 мм) шрифтом размером № 14. При оформлении
приложений в виде табличных материалов допускается в случае необходимости
использовать бумагу формата ЛЗ (297 х 420 мм), а также размеры шрифтов меньше
№ 14;
- параметры страницы: верхнее поле - 2 см, нижнее поле - 2 см, левое иоле - 2
см, правое иоле - 1 см;
при оформлении документа на двух и более страницах, начиная со второй,
страницы нумеруются арабскими цифрами через верхний колонтитул, знак номера
страницы выравнивается по центру, печатается шрифтом размером № 12 без
дополнительных символов;
наименование государства РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ - печатается прописными
буквами и выделяется полужирным шрифтом. Выравнивается по центру;
наименование вида акта УКАЗ (РАСПОРЯЖЕНИЕ) ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ - печатается прописными буквами, выделяется полужирным шрифтом,
выравнивается по центру;- заголовок печатается строчными буквами, выделяется полужирным шрифтом,
выравнивается по центру. Заголовок, состоящий из нескольких строк, печатается
через 1 интервал, точка в конце не ставится;
- текст печатается через 1,5 интервала, первая строка каждого абзаца начинается
на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля, выравнивается по левой и
правой границам текстового поля;
- подпись включает: наименование должности лица, подписавшего документ (при
использовании должностного бланка наименование должности не указывается),
личная подпись и се расшифровка (инициалы и фамилия);
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ печатается в две строки через 1 интервал.
Расшифровка подписи печатается па уровне последней строки наименования
должности;
- между инициалами и фамилией ставится пробел;
- заголовок печатается на расстоянии не менее 9 см от верхнего края листа. В
отдельных распоряжениях Президента РФ заголовок может отсутствовать;- текстовая часть может подразделяться на констатирующую часть - преамбулу и
постановляющую часть (в распоряжении распорядительную часть);
преамбула в указах Президента завершается словом постановляю, вразрядку (нежирно);
- пункты в тексте нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют, возможно
разделение на подпункты, которые нумеруются арабскими цифрами или строчными буквами с
закрывающей круглой скобкой;
все изменения и дополнения, вносимые в ранее принятый указ (распоряжение), должны
соответствовать структуре основного нормативного акта;
при наличии приложений к акту, в тексте па них обязательно делается ссылка;
допускается печатать прописными буквами и выделять шрифтом другой насыщенности фамилии
при подготовке проектов актов по вопросам награждения государственными наградами,
присвоения почетных, воинских и специальных званий РФ (в других случаях не рекомендуется);
- подпись - инициал имени и фамилия Президента РФ печатаются у правой границы текстового
поля;
- место издания, дата и индекс (номер) печатаются от границы левого поля (на распоряжениях
место издания не печатается);- дата проставляется в день подписания документа словесно-цифровым способом;
индекс (номер) проставляется после подписания документа (к номеру
распоряжения Президента через дефис добавляются строчные буквы «рп»;
приложения к проектам указов и распоряжений оформляются на отдельных листах
бумаги. Размеры нолей, шрифты и межстрочные интервалы при печатании
приложений идентичны размерам, применяемым при печатании основного текста
акта (в приложениях помещаются положения, регламенты, перечни, списки,
графики, таблицы, образцы документов и др.);
- если в тексте дается ссылка «согласно приложению», то на первой странице
приложения в правом верхнем углу пишется слово ПРИЛОЖЕНИЕ, ниже через
межстрочный интервал 18 пт дается ссылка на акт Президента РФ. Все составные
части реквизита центрируются относительно самой длинной строки и печатаются
через 1 межстрочный интервал. Длина строки не должна превышать 8 см и
ограничивается правым полем документа. При наличии нескольких приложений они
нумеруются;при наличии в тексте акта формулировки «Утвердить», на самом приложении в правом верхнем
углу располагается слово УТВЕРЖДЕНО или УТВЕРЖДЕН со ссылкой на нормативный акт, его дату,
номер (слова УТВЕРЖДЕНО и УТВЕРЖДЕН согласуются в роде и числе с первым словом
наименования приложения: перечень - УТВЕРЖДЕН, концепция - УТВЕРЖДЕНА, мероприятия - УТВЕРЖДЕНЫ);
- заголовок к тексту приложения печатается центрированным способом. Наименование вида
документа приложения (первое слово заголовка приложения) выделяется прописными буквами,
полужирным шрифтом и может быть напечатано вразрядку (ПОЛОЖЕНИЕ, КОНЦЕПЦИЯ, СПИСОК и
т.д.). Межстрочный интервал между первой строкой заголовка и последующими строками может
быть увеличен на 0,5 интервала;
- текст приложения может быть представлен в виде таблицы. Графы и строки таблицы должны
иметь заголовки, выраженные именем существительным в именительном падеже. Подзаголовки
граф и строк грамматически должны быть согласованы с заголовками. Если таблица печатается
более чем на одной странице, наименование граф повторяется на каждой странице;
- страницы приложения нумеруются самостоятельно, начиная со второго листа, при наличии в
тексте приложений ссылки на сноску оформляются звездочкой или цифрой;
- в положениях, программах, уставах и других подобных документах разделы и главы нумеруются
римскими цифрами, а пункты и подпункты - так же, как и в тексте указа или распоряжения1.
Пример оформления Указа и Распоряжения Президента РФ
Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти
Акты издаются в виде:постановлений;
приказов;
распоряжений;
правил;
инструкций и положений.
Издание актов в виде писем и телеграмм не допускается.Нормативный акт может быть издам как совместно несколькими органами, так и
одним из них по согласованию с другими.
Проект акта и сам правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме
электронных документов (за исключением случаев, когда акт содержит сведения,
составляющие государственную тайну).
Проект акта согласовывается с заинтересованными органами власти, если такое
согласование является обязательным в соответствии с законодательством, а также,
если содержит положения межотраслевого значения или предусматривает
совместную деятельность федеральных органов власти.
В случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 № 877 «Об
утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая
программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти,
которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения па заседаниях
общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти»,
проект акта обязательно предварительно обсуждается на заседаниях общественных
советов, если таковые имеются.Проект акта, которым регулируются отношения в области страхового
леча, подложит согласованию с Минфином России;
устанавливающего требования пожарной безопасности, согласуется с
МЧС России.
Проекты актов и документов, предусматривающих мероприятия по
информатизации, вместе с финансово-экономическим и (или)
технико-экономическим обоснованием, содержащим необходимые
расчеты, обоснованием и описанием ожидаемых конечных
результатов мероприятий, направляются в Минсвязи России па
заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения
подобных мероприятие.Проекты на бумажном носителе визируются собственноручно руководителем
федерального органа или его заместителем, а созданный в форме электронного
документа, -- указанным руководителем (его заместителем) с использованием
усиленной квалифицированной электронной подписи.
Согласование проекта правового акта или подготовка заключений осуществляется
федеральным органом власти в соответствии с установленной сферой его
деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или
заключения.
Согласование проекта нормативного акта оформляется визами. Виза на проекте,
созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности
руководителя органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную
подпись визирующего, расшифровку подписи п дату, а па проекте акта, созданном
в форме электронного документа, - наименование должности указанного
руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную
подпись визирующего.
Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа
подлинника нормативного акта, созданного на бумажном носителе.При наличии возражении проект визируется с замечаниями, которые
фиксируются па бланке федерального органа власти, подписываются
соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к
указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного
документа.
Если имеются разногласия, в том числе выявленные по результатам
проведения оценки регулирующего воздействия, федеральный орган -
разработчик обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных
разногласий с заинтересованными федеральными органами. И случае
если в заключении Минсвязи России на проект акта сделан вывод о
нецелесообразности проведения мероприятии по информатизации или их
финансирования, разработчик проводит с Министерством согласительное
совещание. При недостижении согласия оформляются протоколы
согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими
руководителями (заместителями) федеральных органов исполнительной
власти.Проект, по которому имеются не урегулированные разногласия, все же может быть
подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа
исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Минюст
России с последующим уведомлением несогласных. В этом случае руководитель
федерального органа, замечания которого не были учтены, вправе направить
заместителю Председателя Правительства РФ, либо в Правительственную комиссию
по проведению административной реформы, либо в Комиссию по использованию
информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения
предпринимательской деятельности материалы разногласий, проект
несогласованного акта п протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с
участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих
разногласия, и принятия соответствующего решения.
Заместитель Председателя Правительства может дать поручение Минюсту России о
приостановке регистрации акта до принятия решения. Если по мнению заместителя
Председателя либо правительственных комиссий проект акта нуждается в доработке,
такой проект подлежит доработке и повторному согласованию. I) случае принятия
решения об отсутствии необходимости доработки, проект не проходит повторное
согласование и после подписания (утверждения) направляется на государственную
регистрацию.Проекты актов, регулирующих отношения и сфере государственного
контроля (надзора) но взиманию налогов и сборов, отношения в
области установления, применения и исполнения обязательных
требований к продукции или связанным с ними процессам
проектирования, производства, строительства и последующим другим,
в области порядка и правил регулирования таможенного дела, оценки
соответствия и безопасности процессов производства, подлежат
оценке регулирующего воздействия.
Проект нормативного акта, влияющий на доходы или расходы
соответствующего бюджета, направляется вместе с финансовоэкономическим обоснованием предлагаемых решений в Минфин
России на заключение, в котором дается оценка финансовых
последствий их принятия.Финансово-экономическое обоснование составляется но форме, устанавливаемой
Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России, и представляет собой
описание экономического эффекта от реализации правового акта, основывается на
содержащихся в пояснительной записке к проекту финансовом, экономическом и
статистическом анализах текущей ситуации, прогнозе экономических и иных последствий
реализации таких решений, содержит оценку влияния реализации проекта на доходы и
расходы соответствующего бюджета, юридических и физических лиц, а также в зависимости
от содержания нормативного правового акта включает расчеты в денежном выражении (тыс.
руб.):
расходов соответствующего бюджета в связи с реализацией проекта;
финансового обеспечения расходов из иных источников;
расходов юридических и физических лиц по исполнению решений, предлагаемых к
принятию проектом правового акта;
доходов соответствующего бюджета;
изменения поступлении налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в
соответствующий бюджет;
изменения доходов физических и юридических лип (включая дополнительные) при
реализации проекта.Подготовка проекта акта возлагается на одно или несколько профильных подразделений
федерального органа, в том числе и юридическую службу. При атом определяются
ответственные лица, срок подготовки акта, а при необходимости - организации,
привлекаемые к этой работе.
При подготовке акта проводится его правовая и антикоррупционная экспертиза. Минюст
России может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных нормативных
актов. Для обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы органразработчик размещает проект нормативного акта на сайте regulation.gov.ru
Структура нормативного акта должна быть логичной, если требуется разъяснение целей и
мотивов принятия акта, то в проекте дается преамбула.
Нормативные предписания оформляются в виде пунктов (подпунктов), которые
нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.
Значительные по объему акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими
цифрами и озаглавливаются.
При необходимости в актах могут воспроизводиться отдельные положения
законодательных актов, сопровожденные ссылками.
Таблицы, графики, карты, схемы оформляются в виде приложений с соответствующей
ссылкой в тексте на эти приложения.
К проекту должны быть приложены предложения об изменении или признании
утратившими силу соответствующих ранее изданных актов.Подготовленный проект до его подписания (утверждения) должен быть проверен па
соответствие федеральному законодательству, а также правилам русского языка и
завизирован руководителем юридической службы органа-разработчика.
Акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем
или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме
электронных документов, - с использованием усиленной квалифицированной
электронной подписи.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие
реквизиты:
наименование органа (органов), издавшего акт;
наименование вида акта и его название;
дата подписания (утверждения) акта и его номер;
наименование должности и фамилия /ища, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами
исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
устанавливающие правовой статус организаций;
имеющие межведомственный характер;
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, пли сведения
конфиденциального характера.
Государственная регистрация осуществляется Минюстом России, ведущим
Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, и включает в себя:
правовую экспертизу акта;
антикоррупционную экспертизу;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение акта в Государственный реестр.
Подлежащие государственной регистрации акты не позднее 10 дней со дня их подписания
(утверждения) представляются в Минюст России на бумажном носителе или в форме
электрон-пых документов. При этом созданные на бумажном носителе акты представляются
в шести экземплярах - подлинник и пять копий, а содержащие сведения, составляющие
государственную тайну, или конфиденциальные сведения - - в двух экземплярах (подлинник и
одна копия).К нормативному акту прилагается справка, содержащая следующие сведения:
- об основаниях издания акта;
о действующих правовых актах поданному вопросу и информацию о сроках их
приведения в соответствие с принятым актом;
согласовании акта с заинтересованными органами, если таковое требуется;
проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий
заключений;
- направлении проекта акта па заключение об оценке регулирующего воздействия с
приложением копии заключения;
раскрытии информации о разработке нормативного акта1; предварительном
обсуждении на заседаниях общественного совета с приложением копии заключения;
результатах проведения педагогической экспертизы2 нормативного правового акта, в
случае ее проведения.
На обороте каждого листа подлинника акта руководителем юридической службы
федерального органа власти проставляется собственноручная виза. Электронный
документ визируется с использованием усиленной квалифицированной электронной
подписи.
Государственная регистрация актов производится в течение 15 рабочих дней (в
исключительных случаях до 30 рабочих дней) с даты получения Минюстом России акта.В регистрации может быть отказано, если:
правовой экспертизой установлено несоответствие акта законодательству РФ;
антикоррупционной экспертизой выявлены коррупциогенные факторы.
Нормативные правовые акты, получившие отказ в государственной регистрации, возвращаются
издавшему их органу с указанием причин отказа.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после
государственной регистрации направляются Минюстом России:
- в «Российскую газету»;
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ; I ГГЦ «Система»;
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию и
вступлению в силу в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти,
утвердившим акт.
Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов
Сущность предпроектного этапа заключается в определении потребности вурегулировании локальными нормами общественных отношений, складывающихся
в рамках отдельно взятой организации. При этом следует помнить, что проекты актов
готовятся как с целью решения новых вопросов, так и для корректировки
регулирования возникших ранее.
Стадия планирования предпроектного этапа нормотворчества. Разработку проектов
корпоративных актов желательно осуществлять на плановой основе, которая делает
возможным комплексный подход к правовому регулированию
внутриорганизационных отношений с выделением его главных направлений,
позволяет рационально организовывать работу.
Нормотворческие планы могут иметь вид самостоятельного документа, а могут
включаться в другие планирующие документы, например, в бизнес-планы, годовые
планы работы организации и др.
Причем в плане можно предусмотреть и другие мероприятия в области
нормотворчества: издание сборников корпоративных нормативных актов,
мероприятия по вопросам реализации данных актов.Стадия нормотворческой инициативы. Начало процедуры подготовки
проекта акта связано с выдвижением инициативы о его принятии,
которая может исходить от отдельно взятого работника, представителей
работников, в том числе профсоюзов, а также от органов управления
организацией и ее структурных подразделений. Однако решение об
издании акта принимается только двумя способами - - либо
коллективно (на собраниях трудового коллектива, акционеров; по
согласованию с представительным органом работников), либо
единолично, т.е. одним из должностных лиц.
Формы нормотворческой инициативы
После того как будет принято решение о необходимости разработки и принятияакта, начинается этап его подготовки.
Основными параметрами, на которые акцептируют внимание в ходе подготовки
корпоративных актов, выступают законность, целесообразность и содержательность
при соблюдении пределов локального регулирования.
Далее следует стадия сбора, изучения, анализа материалов, относящихся к
регулируемым общественным отношениям. Здесь прежде всего необходимо
определить реальное, фактическое состояние той сферы деятельности
организации, к которой относится проект. Затем четко сформулировать существо
вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общую цель
предполагаемого правового регулирования.
Обычно локальный акт, который предлагается разработать, не является первым в
регулировании подобных отношений, поэтому большое значение имеет
информация о действующих локальных актах поданному вопросу, анализ их
состояния, практики применения: принимались ли раньше акты по теме
предлагаемого локального нормативного акта, если принимались, то каковы их
эффективность и недостатки; как предлагаемый локальный нормативный акт
впишется в действующее правовое регулирование и будет взаимодействовать с
сопряженными ему актами и т.п.В зависимости от состояния корпоративных актов, относящихся к теме проекта,
нужно четко определить, - можно ли ограничиться внесением изменений и
дополнений в рапсе принятые акты или необходимо подготовить новый?
Разработка проектов новых актов без увязки с действующими может привести к
разбалансированности и внутренней противоречивости всей системы актов. Чтобы
этого избежать, нужно подготовить перед началом разработки акта справку о
действующем регулировании но соответствующему вопросу.
Необходимо также заранее спрогнозировать возможные последствия действия
будущего нормативного акта, в том числе экономические, правовые, социальные и
др., а также просчитать его ресурсозатратность.
Таким образом, главная задача этой стадии состоит в сборе, изучении и анализе
всех имеющих отношение к делу материалов.
На стадии разработки проекта корпоративного нормативного акта вырабатываются
основные положения будущего акта, которые впоследствии смогут обеспечить
достижение поставленных целей.Структура и содержание отдельных локальных актов установлены Унифицированной
системой организационно-распорядительной документации.
Работа над конкретным проектом акта начинается с принятия соответствующего
решения, подкрепленного следующими основаниями:
поручением компетентного органа организации разработать проект;
- законодательным или локальным актом, содержащим указание о принятии
корпоративного акта; нормотворческой инициативой.
Решение о подготовке проекта акта может предусматривать образование
комиссий для выработки проекта и рассмотрения замечаний и предложений,
высказанных в процессе сто подготовки и обсуждения.
Разработку комплексных актов, затрагивающих интересы нескольких служб, ведет,
как правило, юридическая служба организации, по сложным проектам создаются
рабочие группы.
При разработке корпоративных актов помимо норм национального
законодательства следует учитывать положения международно-правовых актов.Процесс формирования собственной системы нормативных актов
должен опираться на научно обоснованные принципы их разработки, к
которым относят:
гласность процесса разработки корпоративных норм;
равноправие;
оперативность нормотворчества;
законность.Принцип законности помимо прочего выражается и в требовании непротиворечивости
самих корпоративных актов друг другу, между ними должна быть иерархическая
субординация в зависимости от юридической силы. Большей юридической силой
обладают нормы объединения, затем предприятия и, наконец, структурных его единиц.
Юридическая сила зависит и от субъекта, принявшего корпоративный акт, исходя из чего,
можно выявить следующую иерархию этих актов:
принятые в порядке единоначалия руководителем организации;
принятые советом директоров;
принятые общим собранием коллектива, по вопросам, относящимся к его
компетенции.
Если рассматривать корпоративные акты с точки зрения временной соподчиненности, то
при равной юридической силе и одинаковом предмете регулирования, приоритет
имеют изданные позднее. Следующий акт отменяет предыдущий, а специальный акт -
имеет преимущество перед актом общего действия.
Обязательной предпосылкой высокого качества корпоративных актов является
неукоснительное соблюдение требовании правоустаповительной техники.Стадия согласования (предварительного обсуждения) проекта локального
нормативного акта. Для обеспечения качества принимаемых актов, обоснованности
их применения важно обеспечить творческую, деловую обстановку в работе, их
широкое, гласное обсуждение па основе анализа разных точек зрения.
Предварительное обсуждение проекта осуществляется с целью высказывания
предложений, поправок и замечаний по его содержанию, оформлению.
В первую очередь, проект акта должен быть направлен на правовую экспертизу it
юридическую службу организации (если только она не является его разработчиком).
Правовая экспертиза предполагает оценку соответствия проекта не только нормам
Конституции РФ и действующему федеральному и региональному
законодательству, но и локальным нормам, а также в ее задачи входит выявление
обеспеченности проектируемых норм финансовыми, организационными и иными
мерами, мерами ответственности и поощрения, соблюдения правил юридической
техники.
По результатам правовой экспертизы оформляется заключение, выражающее
аргументированную позицию по поставленным вопросам.
Ключевым моментом, который необходимо иметь в виду на данной стадии, является
максимальный учет общественного мнения, представляющего собой один из
важных социальных факторов нормотворчества.Стадия доработки проекта корпоративного нормативного акта и его визирование.
По результатам обсуждения разработчик нормативного акта организует учет,
обобщение и анализ поступивших предложений, а также доработку проекта и
соответствии с ними. После чего проект направляется на визирование,
осуществляемое должностными лицами тех структурных подразделений, которые
заинтересованы в принятии данного акта, а также теми, на кого его положения будут
распространяться.
Визирование проекта может осуществляться как на последнем листе первого
экземпляра проекта путем написания личной подписи (с се расшифровкой) и даты,
так и на оборотной стороне последнего листа или на отдельном листе
согласования, прилагаемому к проекту.
После того как проект окончательно доработан, отредактирован и завизирован,
нормотворческий процесс вступает в свой третий заключительный этап - принятия и
официального оглашения, последовательно проходящий две стадии - стадию
принятия проекта акта и стадию вступления его в силу. В этот этап также входит
регистрация и официальное оглашение (рассылка) принятого акта.Характерной особенностью стадии принятия проекта корпоративного нормативного акта (порядок
принятия, подписание, регистрация) является его договорно-согласительный принцип, поскольку
корпоративные нормативные акты являются, как правило, нормативными соглашениями, заключаемыми
между коллективом работников (в лице их представителей) и работодателем.
Принятие корпоративного нормативного акта может происходить:
на общем собрании коллектива в форме прямого непосредственного нормотворчества;
представителями работников и работодателей в форме представительного нормотворчества совет
директоров, совет предприятия, профсоюз, т.е. органов, выражающих интересы как работников, так и
работодателя и одновременно осуществляющих контрольные или исполнительно-распорядительные
функции;
единолично исполнительными органами организации в форме опосредованного нормотворчества.
Отметим, что в самом общем виде правомочия но принятию локальных нормативных актов единолично
исполнительным органом отражаются в уставе организации. Как правило, единолично руководителем
решаются оперативные вопросы, требующие быстрой реакции, или специальные вопросы, требующие
специальных знаний, опыта, а также текущие вопросы, не относящиеся к особо важным.
Акт считается окончательно принятым, если он подписан либо руководителем организации, либо лицом,
которое принимает данный акт своим решением, имея соответствующие полномочия.
Возможно подписание корпоративного акта, например, коллективного договора, двумя сторонами -
председателем профсоюзного комитета (органа, представляющего интересы работников) и
руководителем организации (представителем собственника).
Ряд локальных актов обретает юридическую силу только после того, как их утвердят руководитель или
должностные лица организации, в компетенцию которых входит решение тех или иных вопросов.Обязательному утверждению подлежат:
уставы;
положения о представительствах, филиалах и структурных подразделениях организации;
правила внутреннего распорядка;
инструкции, в том числе должностные;
расцепки на проведение работ и оказание услуг и др.
После подписания, а в предусмотренных случаях и утверждения, корпоративный акт
подложит обязательной регистрации, под которой понимают запись учетных данных о
документе по установленной форме, фиксирующем"! факт его создания, отправления или
получения. Таким образом, регистрация придает юридическую силу документу, подтверждая
факт ого создания или получения. Пока документ не зарегистрирован - он не оформлен,
но учтен и как бы еще не существует.
По общему правилу делопроизводства все подписанные или утвержденные акты должны
регистрироваться службой делопроизводства в день подписания пли утверждения путем
присвоения им регистрационного номера и проставления на них даты подписания пли
утверждения. Регистрация производится в пределах групп в зависимости от названия вида
корпоративного нормативного акта, его автора (разработчика) и содержания. Например,
отдельно регистрируются приказы руководителя, распоряжения руководителя, различные
инструкции и положения. Порядковые регистрационные номера присваиваются актам в
пределах каждой регистрируемой группы.Стадия вступления в силу корпоративного нормативного акта. По общему правилу,
локальный акт вступает в силу с момента подписания, если в самом акте не
установлено иное.
Относительно сроков и порядка введения в действие корпоративных актов,
предусмотренных трудовым законодательством, определены следующие сроки
вступления их в силу.
Статья 372 Трудового кодекса РФ устанавливает два общих срока вступления в
законную силу указанных актов - пять дней -в случае согласия профсоюзного
органа с проектом локального акта, и восемь дней - - в случае его возражений.
Статьи 103 и 162 определяют специальные сроки вступления в действие графиков
сменности и норм труда -- в первом случае -- один месяц, а во втором случае - два
месяца после извещения об этом работников.
Вступление в законную силу корпоративного акта зависит от его влияния на
содержание трудовых договоров работников. Если локальные нормы изменяют их
существующие условия, то акт может вступить в силу не ранее двух месяцев со дня
письменного уведомления работников о его содержании.
Принятый акт действует бессрочно, в том случае, если им не оговорено иное.
Основаниями прекращения действия корпоративных актов являются:
истечение срока действия, на который он был принят;принятие нового акта;
признание акта утратившим силу;
признание судом акта незаконным. Поиск других статей
Рецензия на: Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. - М.: Юрист, 2007
УДК 342.511
И. ВЫДРИН,
доктор юридических наук, профессор
Учреждение в Российской Федерации института президентской власти вызвало большой исследовательский интерес. Это вполне закономерно, поскольку особый статус главы государства содержал много нового, ранее неизвестного, и необходимость серьезного научного осмысления данного феномена общественно-политической жизни очевидна.
В 90-х годах XX века уже выходили труды, посвященные изучению конституционно-правового положения Президента РФ, его взаимодействию с различными органами государственной власти, анализу правовых актов главы государства. Все эти работы в совокупности составили, если так можно выразиться, первичный исследовательский ряд, позволивший удовлетворить начальный интерес к многогранной президентской проблематике. В настоящее время настала очередь более углубленных исследований, касающихся отдельных немаловажных аспектов института президентства. Этому есть все основания: достаточная практика его функционирования, накопившийся опыт, изменившиеся социально-политические условия российской действительности и т. д. В этой «второй волне» исследований как раз и находится монография Д.Ю. Скуратова «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе».
Автор посвятил свою работу изучению целого ряда существенных проблем науки конституционного права, связанных в первую очередь с выяснением правотворческой деятельности Президента РФ, с анализом его законотворческих функций, которые, по мнению автора, играют неоднозначную роль в процессе формирования права. Оправданна ли эта цель? Безусловно, если принять во внимание особый, «усиленный» статус главы государства в структуре российской власти, его не вполне определенное положение в конституционной системе разделения властей, не всегда четкий и ясно выраженный характер отдельных полномочий. Эти факторы, справедливо замечает Д.Ю. Скуратов, порождают немало вопросов относительно правотворческой компетенции Президента РФ. Автор аргументированно обосновывает зависимость между правовым статусом главы государства и его широкомасштабной деятельностью в правотворческой сфере.
Исследование этой зависимости прослеживается от первой до последней страницы книги. Так, Д.Ю. Скуратов обращается к трактовке категории «глава государства», высказывает свое мнение о положении Президента РФ в системе отраслей государственной власти, о конструкции «Президент - гарант Конституции». Автор убежден в том, что точное уяснение смысла данных категорий напрямую сказывается на определении параметров правотворческой деятельности руководителя государства. Свой вывод автор подкрепляет тщательным сопоставлением статуса президента по Конституции РСФСР 1978 года (высшее должностное лицо и глава исполнительной власти) и статуса президента по Конституции РФ 1993 года (глава государства), которые поразному повлияли на характер компетенции Президента России в правотворческой сфере. Например, Конституция РФ не предусматривает положения, аналогичного норме ч. 2 ст. 121(8) Конституции РСФСР, в соответствии с которой в случае противоречия акта Президента Конституции РФ действует конституционная (законодательная) норма. Кроме того, Президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, приобрел право непосредственной отмены актов федерального правительства, которым не обладал до 1993 года. Замечу, что автор снабжает свое исследование и другими убедительными примерами, иллюстрирующими объективную связь президентского статуса с его нормотворческой деятельностью.
В контексте рассуждений Д.Ю. Скуратова просматривается мысль о том, что за пятнадцатилетнюю историю российского президентства (с момента принятия Конституции 1993 года) юридическая наука не продвинулась далее самого общего объяснения понятия «глава государства», которое ставит его носителя вне иных органов государственной власти и одновременно - над ними. В этой связи автор предлагает положить конец неопределенности, установить, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, а, будучи главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий, координируя работу всех трех ветвей власти. Либо, пишет Д.Ю. Скуратов, следует вообще отказаться от классической теории разделения властей и указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви: законодательная, президентская, исполнительная и судебная. Аналогично автор предлагает «расшифровать» конструкцию «Президент - гарант Конституции», расплывчатость которой не раз в 1990-х годах приводила к вмешательству Президента РФ в деятельность практически любых институтов власти. Во избежание многозначности интерпретаций данной категории, в целях устранения возможных негативных последствий в процессе практической деятельности следует, по мнению Д.Ю. Скуратова, указать на функции, присущие статусу гаранта.
Естественно, подобные предложения заставили автора задуматься о способах внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Допустимы, разумеется, отдельные правки Конституции РФ. Вместе с тем возможно принятие самостоятельного закона о Президенте Российской Федерации, который позволил бы восполнить существующий дефицит правового регулирования положения главы государства. В этом законодательном акте могли бы найти решение многие вопросы, связанные с фиксацией предметов регулирования, по которым Президент РФ непосредственно осуществляет правотворчество, с установлением положения о реализации главой государства правового регулирования исключительно в рамках собственных конституционных полномочий. Автор, безусловно, прав, когда утверждает, что восполнение соответствующего предписания необходимо хотя бы в силу элементарных требований юридической техники, не говоря уже о более существенных и вовсе не надуманных моментах. Действительно, Конституция РФ весьма категорична по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления, словом, ко всем, но не к Президенту РФ. Это упущение, что называется, бьет в глаза, на него не раз обращалось внимание в юридической литературе, но ничего не меняется.
Предполагаемый закон о Президенте Российской Федерации в состоянии дополнить перечень актов главы государства за счет указания на те, которые не названы в Конституции РФ 1993 года Д.Ю. Скуратов, опираясь на Федеральный закон «Об обороне», на некоторые ведомственные документы, называет эти акты. Это приказы и директивы главы государства как Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами России, обязательные для исполнения Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Указанный закон помог бы решить извечную проблему о соотношении юридической природы президентских указов и распоряжений, что совершенно точно способствовало бы упорядочению правотворчества главы государства.
В книге Д.Ю. Скуратова приводится достаточно примеров того, как указы Президента РФ, обладающие признаками нормативного акта, регламентируют отдельные, частные вопросы. И напротив, распоряжения, не имеющие нормативной силы, посвящены важным общественно-политическим вопросам.
Следует признать, что работа Д.Ю. Скуратова изобилует постановкой проблем, решение которых уже давно назрело. Так, например, автор квалифицированно подходит к анализу ситуации вокруг так называемых восполняющих указов Президента РФ, издаваемых главой государства в случаях законодательного вакуума с уже привычной формулировкой «впредь до принятия федерального закона». Автор, вовсе не исключая целесообразности подобных указов, справедливо предлагает выносить их на рассмотрение парламента страны сразу после подписания Президентом РФ. Либо, заключает автор, такие полномочия могут быть делегированы парламентом в каждом конкретном случае.
Подготовленная Д.Ю. Скуратовым книга хорошо структурирована. Двигаясь от общего к частному, автор с большим знанием дела рассматривает теоретические вопросы правотворчества, включающие его понятие, признаки, принципы, формы, субъектный состав. Понятной и хорошо обоснованной предстает в его изложении классификация форм участия главы государства в правотворческом процессе: непосредственная («указотворческая», по выражению самого Д.Ю. Скуратова) и опосредованная, предполагающая участие Президента РФ в законодательной деятельности, в правотворчестве Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нельзя не отметить хороший литературный язык книги. Она лишена ненужной наукообразности, нагромождения терминов, нелепой вычурности выражений, которые у некоторых авторов подменяют умение четко и логично излагать собственные мысли. Без преувеличения, Д.Ю. Скуратов сумел сказать о действительно сложных вещах доступно и достойно. В этом смысле его книга будет пользоваться популярностью у студентов-юристов, у всех, кто интересуется юридической проблематикой. Читатели найдут в рецензируемой монографии много интересных фактов, нормативных источников, ссылок на уже опубликованные труды как маститых, так и молодых ученых-правоведов. Хочется надеяться, что сформулированные автором предложения найдут отклик и у специалистов-практиков, депутатов органов государственной власти, у всех, от кого зависит совершенствование российского законодательства.
Рецензенту известно, что «Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе» - первая книга Дмитрия Юрьевича Скуратова. Определенно, дебют состоялся. С почином! В качестве пожелания следует только рекомендовать автору продолжить научные изыскания, не оставлять начатое дело.
План
Библиографический список
Вопрос 1. Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе
Среди достаточно обширного перечня полномочий Президента Российской Федерации, содержащихся в главе 4 Конституции, значительное место занимают так называемые правотворческие полномочия. Их не стоит путать с полномочиями по взаимодействию с Федеральным Собранием. Не смотря на то, что во многих учебниках рассматриваемые группы включают в один общий большой раздел, граница между ними достаточно четкая. Поэтому, на наш взгляд, для дальнейшего рассмотрения форм участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе, следует указать на те из них, которые напрямую относятся к законотворчеству. Среди них можно выделить следующие:
Право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы.
Промульгация законов о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Право отлагательного вето.
Право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, так как направления политического курса, выраженные в таких посланиях, в дальнейшем находят свое отражение в законотворческой деятельности российского парламента.
При этом первое полномочие относится к общим, так как наравне с Президентом им наделен еще ряд субъектов, а три остальных - к так называемым специальным, или исключительным правам, принадлежащим только главе государства. Рассмотрим все представленные формы участия в отдельности.
Президент России является субъектом законодательной инициативы в силу положений пункта "г" статьи 84 и части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Таким образом, глава государства наделен не только возможностью осуществления непосредственного правотворчества, но и правотворчества опосредованного парламентом. При этом в любом случае не исключается возможность непринятия соответствующего законопроекта парламентариями. При этом законопроекты, вносимые Президентом, должны рассматриваться Государственной Думой в общем порядке. В период, пока проект находится на рассмотрении, Президент вправе принять соответствующий указ для оперативного урегулирования общественных отношений.
В рамках осуществления своих общих полномочий в сфере законодательной деятельности, Президент также может присутствовать на заседаниях парламента. Однако, как правило, интересы главы государства при рассмотрении выдвинутых им законопроектов в палатах Федерального Собрания защищает соответствующий полномочный представитель. Особенности его положения, а также порядок участия Руководителя Администрации в организационной деятельности, связанной с осуществлением Президентом своей законодательной инициативы, регулируются Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом от 13 апреля 1996 года № 549.
Следующая форма участия Президента России в законотворческом процессе - промульгация, закреплена в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Как правило, промульгация включает подписание и опубликование соответствующего закона Президентом, однако осуществление последнего полномочия может быть возложено главой государства на иной орган. Принятый Федеральным Собранием федеральный закон, в силу положений части 1 статьи 107 Конституции, в течение пяти дней направляется Президенту для подписания. Аналогичный срок для законов о внесении поправок в Конституцию, в соответствие с частью 1 статьи 12 ФЗ № 33-ФЗ, составляет семь дней. В отношении федеральных конституционных законов данный срок вообще не установлен, как следует из статьи 108 Конституции.
Что касается срока, в течение которого Президент Российской Федерации должен подписать принятый закон, то он является одинаковым для всех трех видов и составляет четырнадцать дней. После подписания закона главой государства, он подлежит официальному опубликованию либо в общем, либо в особом порядке, указанном в самом нормативно-правовом акте.
Промульгация как форма участия Президента в законодательном процессе является необходимой для эффективного функционирования системы сдержек и противовесов, действующей в рамках принципа разделения властей. В данном отношении глава государства также выступает в качестве субъекта публичного контроля за издаваемыми правовыми актами.
Следующей формой участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе опять же в рамках системы сдержек и противовесов является осуществление им своего права отлагательного, или относительного вето. Данное полномочие Президента предусмотрено частью 3 статьи 107 Конституции. Согласно данной статье, глава государства может осуществить свое право вето только в срок, в течение которого принятый закон должен быть подписан. Данное право не может быть осуществлено ни до момента поступления закона к Президенту, ни после. Разъяснения в данной области содержатся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации".
В статье 107 Конституции России нет указания на то, что Президент должен объяснить причины наложения им вето на принятый закон. Однако Конституционный Суд в пункте 5 вышеуказанного постановления дает разъяснения по этому поводу: "мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания". Следовательно, немотивированный возврат закона в Государственную Думу недопустим. Кроме того, по смыслу статей 80 и 107 Конституции, Президент может воспользоваться правом вето и в случае несоблюдения палатами Федерального Собрания порядка принятия закона. В данном случае глава государства вправе "вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований". Следовательно, причинами для осуществления права президентского вето могут быть как содержательные, так и процедурные моменты. В дальнейшем палаты Федерального Собрания должны будут рассматривать законопроект повторно либо в первоначальном, либо в переработанном варианте. Постановление Конституционного Суда по данному делу имеет исключительное значение для нормализации процесса законотворчества с точки зрения гарантий эффективного взаимодействия властей.
В соответствие с положениями части 3 статьи 107 Конституции, вето Президента Российской Федерации может быть преодолено путем повторного голосования за закон в первоначальной редакции, если он будет одобрен "большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". В этом случае Президент в течение семи дней обязан подписать принятый закон и уже не сможет воспользоваться правом вето относительно него. Однако, если, по мнению главы государства, данный нормативный правовой акт не соответствует Конституции России или другим федеральным законам, принят с нарушением процедурных норм и так далее, он вправе обратиться в суд.
Еще одной своеобразной формой участия Президента России в законодательном процессе является обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Конечно, это достаточно относительная форма участия в законотворчестве, так как послания Президента не обладают юридической силой. Однако, исходя из реалий российской правовой действительности, можно сделать вывод о том, что послания Президента оказывают огромное влияние на принимаемые в дальнейшем законы. В этом отношении стоит, прежде всего, выделить ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию, затрагивающее все важнейшие сферы жизни российского общества. Указанные в таких посланиях приоритетные направления развития в дальнейшем отражаются либо в законопроектах Президента или палат парламента, либо во внесении изменений в действующее законодательство.
Стоит также отметить важнейшее значение Бюджетного послания Президента, которое в обязательном порядке рассматривается и принимается к сведению депутатами Государственной Думы при принятии нового федерального закона о бюджете. Стоит хотя бы вспомнить, какие ассигнования выделяются для финансирования президентских целевых программ, инновационного центра "Сколково" и других. В финансовой области нельзя отрицать заметного влияния на законодательный процесс со стороны Президента России.
Также, на наш взгляд, можно выделить своеобразную "косвенную" форму участия Президента в законодательном процессе, или полномочие, содействующее законотворчеству. Так, в силу пункта "в" статьи 84 Конституции и части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Президент Российской Федерации назначает проведение референдума. При этом в срок, не позднее десяти дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, глава государства направляет эти документы в Конституционный Суд, который принимает решение о соответствии инициативы проведения референдума Конституции Российской Федерации. Ответ Конституционного Суда направляется Президенту России, который в случае положительного решения в срок не более пятнадцати дней назначает дату референдума. Так как в дальнейшем результаты референдума могут привести к автоматическому принятию нового закона, глава государства в данном случае как бы содействует непосредственному законотворчеству народа.
В заключение ответа на данный вопрос можно сделать вывод о том, что формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе являются достаточно многообразными и включают в себя как общие полномочия, принадлежащие главе государства как одному из высших федеральных органов государственной власти, так и исключительные, вытекающие из его специфического статуса. При этом, на наш взгляд, рассмотренный выше комплекс полномочий Президента является достаточным и не требует расширения. Хотя в дальнейшем целесообразно было бы предоставить главе государства право не только общего, но и постатейного вето, что способствовало бы ускорению законотворческого процесса.
Вопрос 2. Особенности непосредственного осуществления правотворческих полномочий Президентом РФ
В соответствие с положениями главы 4 Конституции Российской Федерации, Президент России обладает достаточно широкими полномочиями в различных сферах государственной деятельности. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, в других - соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.
Одной из важнейших групп полномочий Президента Российской Федерации являются правотворческие полномочия. В данную группу входят не только собственно полномочия по участию в законодательном процессе в качестве субъекта законодательной инициативы, но и право непосредственного оперативного воздействия главы государства на общественные отношения. В соответствие с частью 1 статьей 90 Конституции РФ, "Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения". В чем же состоят особенности данного вида правовых актов?
Прежде всего, как указано в части 3 статьи 90 Конституции, рассматриваемые правовые акты должны в обязательном порядке соответствовать Конституции и федеральным законам, то есть указы и распоряжения Президента являются подзаконными актами. Но здесь стоит отметить их важную особенность: в иерархической лестнице подзаконных нормативно-правовых актов они занимают превалирующее положение. Подтверждение этому можно найти в норме части 1 статьи 115 Конституции, в соответствие с которой Правительство Российской Федерации может издавать свои правовые акты "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации". Следовательно, нормативные указы главы государства обладают большей юридической силой, чем любые другие подзаконные нормативные правовые акты.
Следующая особенность правовых актов Президента Российской Федерации непосредственно вытекает из нормы части 2 статьи 90 Конституции: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации", то есть обладают свойством общеобязательности. При этом стоит отметить, что данным свойством в действительности будут обладать далеко не все акты главы государства. Так, распоряжения, к примеру, достаточно редко носят общеобязательный характер и чаще всего направлены на определенный круг лиц, что уже исключает их общеобязательность. Например, распоряжение Президента РФ от 15 января 2010 года № 24-рп "Об утверждении перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне", которое имеет узконаправленный характер.
президент российский конституция полномочие
Некоторые же подзаконные акты Президента носят декларативный характер и являются ненормативными. К ним можно отнести Распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 года № 861-рп "О Климатической доктрине Российской Федерации", Указ Президента РФ от 13 июня 1996 года № 884 "О доктрине развития российской науки" и другие. Ненормативные акты Президента Российской Федерации априори не могут быть общеобязательными. Также стоит отметить, что в силу нормы, закрепленной в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ненормативные акты Президента не могут быть оспорены в данном суде на предмет несоответствия Конституции. Это также свидетельствует о том, что на рассматриваемые акты главы государства действие части 3 статьи 90 Конституции не распространяется.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что общеобязательность в силу Конституции является общим свойством подзаконных актов Президента Российской Федерации, однако в действительности этим признаком будут обладать не все указы и распоряжения главы государства.
В качестве особенности нормативно-правовых актов Президента России также можно выделить такое их свойство как оперативность. Это означает, что данные подзаконные акты служат для быстрого вмешательства в постоянно меняющуюся социальную среду с целью предотвращения каких-либо неблагоприятных последствий или своевременного урегулирования новых общественных отношений до того момента, когда будет принят соответствующий федеральный закон. Именно поэтому в Конституции Российской Федерации не содержится нормы об отмене указов Президента. Это может сделать только Конституционный Суд в рамках конституционного судопроизводства.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что указы Президента России будут действовать до момента вступления в силу закона, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений. Подтверждение этому находим и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в абзаце 3 пункта 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года № 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", указано, что Президент "вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта". Данная особенность указов Президента России логично соотносится со свойством их оперативности.
Также своеобразной особенностью актов Президента Российской Федерации является то обстоятельство, что они бывают двух видов. При этом на законодательном уровне не закрепляется отличия данных видов друг от друга. Выше мы уже отмечали, что распоряжения редко носят общеобязательный характер. Действительно, они, как правило, являются актами индивидуального действия и являются обязательными исключительно для строго определенного круга лиц. Что касается указов, то, не смотря на то, что они бывают как нормативного, так и ненормативного характера, они адресуются неопределенному кругу лиц. Стоит также отметить, что на федеральном уровне также не закрепляется перечень вопросов, по которым Президент может издавать указы и распоряжения.
Что касается порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, то он идентичен аналогичной процедуре в отношении актов Правительства России. Нормативные основы осуществления указанных действий содержатся в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". В соответствие с положениями настоящего указа, акты главы государства, за исключением тех из них, что содержат сведения, несущие конфиденциальный характер, подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания. Источниками официального опубликования являются "Российская газета" и Собрание законодательства Российской Федерации.
Акты Президента России вступают в силу по истечении семи дней со дня их официального опубликования. Однако данное положение, зафиксированное в пункте 5 рассматриваемого Указа, касается исключительно актов Президента, имеющих нормативный характер и обладающих свойством общеобязательности. Иные же указы и распоряжения, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
На наш взгляд, порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации также можно отнести к разряду особенностей. Если сравнить рассмотренную выше процедуру с аналогичным порядком, предусмотренном для федеральных законов, то просматривается не совсем понятная с нашей точки зрения особенность. Согласно положениям статьей 3 и 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", сроки опубликования и вступления в силу данных нормативно-правовых актов являются противоположными соответствующим срокам в отношении актов Президента. Дефект логики в данной позиции законодателя, на наш взгляд, заключается в том, что более долгий срок опубликования для актов Президента не соответствует, во-первых, их объему, а, во-вторых, свойству оперативности, как их неотъемлемому признаку, так как затягивает вступления данных актов в силу. Однако данные нормы существуют и действуют в настоящее время, и рассматриваются в нашей контрольной работе в качестве особенности непосредственного осуществления Президентом России правотворческих полномочий.
В заключение ответа на данный вопрос можно сделать вывод о том, что акты непосредственного правотворчества Президента Российской Федерации, как инструмент оперативного реагирования на меняющиеся общественные отношения, в настоящее время являются эффективным и достаточно востребованным правовым средством. Не смотря на достаточно рамочное закрепление рассматриваемого института в нормативно-правовых актах, все основные особенности указов и распоряжений главы государства, такие как юридическая сила, порядок и цели издания, опубликования и вступления их в силу, определены. Отсутствие на нормативном уровне отдельных особенностей рассматриваемых актов было с успехом компенсировано практикой их применения.
Библиографический список
Нормативно-правовые документы
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст.445.
О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституц. закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ: в ред. от 05.04.2013. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: федер. закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ: в ред. от 25.12.2012. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763: в ред. от 02.02.2013. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О референдуме Российской Федерации: федер. конституц. закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ: в ред. от 24.04.2008. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федер. закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе: указ Президента РФ от 13 апреля 1996 года № 549: в ред. от 15.07.2008. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
Специальная литература
1.Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М.В. Баглай. - М.: Норма, 2011. - 784 с.
2.Габричидзе, Б.Н. Конституционное право России: учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе. - М.: Дашков и Кº, 2010. - 1121 с.
.Козлова, Е.И. Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Проспект, 2010. - 603 с.
.Путятина, А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействии различных ветвей власти / А.Г. Путятина. - Режим доступа: www.servitutis.ru.
.Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации. - Режим доступа: www.pravo. vuzlib.net.
.Чиркин, В.Е. Конституционное право России: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2009. - 496 с.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
