Административно-правовое отношение представляет собой общественное отношение в сфере государственного управления, урегулированное административно-правовой нормой. В силу этого ему присущи все общие черты, свойственные любому правоотношению (конституционному, гражданско-правовому, трудовому, жилищному, земельному и т.п.).
Административно-правовые отношения имеют специфические черты: во-первых, это преимущественно властеотношения, в которых отсутствует юридическое равенство сторон; во-вторых, их характер предопределен доминирующим положением управляющей стороны; в-третьих, в них в той или иной степени всегда присутствует государственный интерес, ибо они складываются преимущественно в особой сфере государственно-общественной жизни - в сфере государственного управления.
Неравенство сторон в административно-правовом отношении проявляется в том, что одна из них всегда наделена юридически властными полномочиями по отношению к другой. Поэтому нельзя считать административно-правовым отношение между двумя гражданами, между двумя общественными объединениями, если хотя бы одна из сторон не наделена властными полномочиями.
Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, однако в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, в которых стороны равноправны, в административном правоотношении согласие второй стороны не является обязательным условием его возникновения. Они могут возникать вопреки желанию одной из сторон, а для органов государственного управления вступление в административно-правовые отношения это не только возможность, но и их прямая обязанность. Отметим, что административно-правовые споры между сторонами разрешаются, как правило, в административном порядке, т.е. путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения полномочного органа управления или должностного лица.
За нарушение требований административно-правовых норм стороны рассматриваемых отношений несут ответственность не друг пе-
ред другом, а перед государством, а в предусмотренных законом случаях ответственность возможна и в судебном порядке.
Субъектами административно-правовых отношений могут быть органы государственного и муниципального управления, государственные и муниципальные служащие, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм собственности, граждане России, иностранцы и лица без гражданства, причем их права и обязанности носят взаимный характер: правам одной стороны соответствуют обязанности другой и наоборот.
Административные правоотношения возникают при наличии юридических фактов, т.е. обстоятельств, с которыми данная норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений между сторонами. В их качестве выступают, как правило, соответствующие действия, а в некоторых случаях и события. (Смотри пункт 2.13)
Еще по теме 23.1. Понятие и содержание административно-правового отношения:
- § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса физических лиц
- § 1. Понятие и содержание административно-правового статуса организаций
Введение
Административное право - это и право на жизнь и защиту, и право на обжалование, и право на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса.
Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности.
Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе к рыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям.
Характеристике содержания понятия "административно-правовая норма" уделяется большое внимание практически во всех учебных пособиях и монографиях, посвященных административному праву. Но, не смотря на большое количество материалов и разработок по данной тематике, проблема административно-правового нормотворчества до сих пор не потеряла своей актуальности.
Актуальность темы контрольной работы объясняется значением и особой ролью административного права в системе права, спецификой его норм и вытекающих из них правоотношений.
Целью написания данной работы является характеристика понятия "административно-правовая норма", присущих ей особенностей и признаков и изучение процесса реализации административно-правовых норм. В рамках достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Используя специальную учебную литературу и законодательные акты, раскрыть понятие "административно-правовая норма",
2. Произвести классификацию административно-правовых норм в соответствие с наиболее значимыми критериями.
3. Рассмотреть формы выражения административно-правовых норм.
В соответствие с поставленными задачами работа разделена на 3 части, каждая из которых, посвящена раскрытию соответствующей проблемы.
Понятие и содержание административно-правовых норм
Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации.
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения. Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.
Профессор Ю.М. Козлов полагает, что "административно-правовую норму можно определить как устанавливаемое государством правило, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти (в широком смысле) государственного управления" Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - с. 59.
Профессор Б.М. Лазарев: "Норма… административного права есть установленное… государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства".
Пpoфeccop В.М. Манохин: "…нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления".
Д.М. Овсянко: "Административно-правовая норма есть установленное или санкционированное государством (Федеральным Собранием Российской Федерации, органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти) правило поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления)".
Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:
1. Административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
2. Административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);
3. Административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
4. Административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
5. Административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки, применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения);
6. Административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника;
7. Административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего, следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).
Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.
Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы государства.
Что касается структуры административно-правовых норм, она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов. При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, Диспозиция нормы -- это предписания, запреты и дозволения.
Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все нормы имеют таковые.
Административные правовые отношения - регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти , а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (законным) этими субъектами функций и задач государственного управления.
4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти , государственного управления. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так, при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты или осуществлении эффективной правоохранительной деятельности.
5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных властных субъектов управления по поводу осуществления функций государственного управления и правового регулирования , а также по инициативе подвластных субъектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц).
6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Напр., при заключении административных договоров между органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ , при разрешении управленческих конфликтов и споров и др.
7. Административно-правовые отношения регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, т. е. с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления.
Элементы и содержание административно-правовых отношений
Субъектами административно-правовых отношений являются стороны; по инициативе одной из них на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.
Субъектами административно-правовых отношений являются как юридические, так и физические лица .
Объект - это то, по поводу чего возникают правоотношения .
Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (бездействие) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав.
Юридическое событие - не зависящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации и в связи с которым наступает изменение объема административной правосубъектности. Напр., гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность встать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.
Правосубъектность - общее понятие правоспособности и дееспособности .
Административная правоспособность - закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.
У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц - с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом .
Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.
Административная дееспособность - это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.
Административно-правовые отношения носят двусторонний характер: например, праву властного субъекта управления соответствуют обязанности подвластного субъекта управления, и наоборот. Напр., праву подачи жалобы соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и по существу и в срок сообщить результат по жалобе.
Классификация административных правовых отношений
1. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. Материальными административно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления , регламентируемые материальными нормами административного права . Административно-процессуальные нормы регламентируют равноправное отношение сторон - например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти , государственного управления , а также в процессе разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях . Отношения административно-договорного характера - особый вид административно-правовых отношений, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ , а также между органами исполнительной власти субъектов РФ.
2. По соотношению прав и обязанностей участников отношения делятся на властные или субординационные (по вертикали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали). Властные отношения (субординационные) возникают между руководящими и подвластными субъектами, являются вертикальными отношениями (соподчи-ненности), реализующими управляющее воздействие.
3. По характеру юридических фактов административно-правовые отношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (действием или бездействием). Административно-правовые отношения обусловливают такое поведение их участников, которое соответствует принятому закону или другому нормативному акту (предписанию или требованию). В преобладающих случаях административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании юридических фактов, порожденных правомерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке. Значительное большинство административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий. Большой объем административных правонарушений защищается в судебном порядке. Этот способ является более квалифицированным и лишен субъективного фактора ведомственной необъективности. Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Особо большой объем административно-правовых отношений, связанных с правомерными и неправомерными действиями участников, возникает между правоохранительными органами и физическими и юридическими лицами . В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрение дел об административном правонарушении) или характеризоваться равенством сторон (регистрация граждан, выдача лицензии и т. п.).
Нормы административного права в РФ определяют порядок создания реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию исполнительных органов местного самоуправления, и порядок их взаимодействия с органами государственной власти.
Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объектов – предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирования, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов. Регулируют государственную службу, причем не только в органах исполнительной власти, но и во всех государственных и муниципальных органах.
Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.
Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые однако не должны противоречить законодательству.
Нормы административного права можно разделить на материальные –
закрепляющие комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений. Н-р, статьи многочисленных Положений о различных министерствах и других субъектах государственного управления;
процессуальные – регламентирующие динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводиться к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Н-р, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая – к выдаче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья – к разрешению вопроса о приеме в вузы, четвертая – к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют общие черты.
В зависимости от их конкретного юридического содержания выделяют следующие виды административно-правовых норм:
1) обязывающие, т.е предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия;
2) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях определяемых данной номой;
3) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные) нормы, т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению;
4) стимулирующие (поощрительные) нормы, обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений;
5) рекомендательные нормы – их природа отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.
Существует ряд особенностей, которые свойственны рассматриваемым нами отношениям, именно как административно-правовым:
Они урегулированы именно нормами административного права, а ие какой-либо иной отрасли права.
Они возникают, изменяются и прекращаются в специ-фической сфере общественной жизни - в сфере государственного управления.
В административно-правовых отношениях одной нз сторон всегда выступает орган исполнительной власти. Отсюда распространено мнение, что административно-правовые отношения, в отличие от иных (прежде всего - гражданско- правовых), являются властеотношеншгми, построенными к«
началах «власть - подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. В управленческих отношениях налицо соподчиненность воль.
Разнообразие субъектов также составляет одну из особенностей этих отношений.
Данные отношения могут возникать, изменяться или прекращаться либо по инициативе самих их участников, либо по инициативе третьих лиц, в ннх не участвующих. Согласия илн желания второй стороны на возникновение административного правоотношения не требуется. Более того, в ряде случаев оно возникает против его воли (например, наложение административных наказаний, ликвидация нли реорга-низация структурных звеньев н другие).
Споры, связанные с административно-правовыми отношениями, рассматриваются н разрешаются, как правило, в административном, т. е. во внесудебном порядке. Это значит, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности,
Не менее важной особенностью является н то, что невыполнение обязанностей стороной этих отношений влечет за собой ее ответственность перед государством в лице его соответствующего органа илн должностного лица.
Адмнннстративн"о-правовое отношение имеет свой состав (структуру). Субъоктом административно-правового отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями.
Необходимо различать понятия «субъект административного права» н «субъект административно-правовых отношений».
Субъект административного права может быть определен в нормах права рядовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права может в течение длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, то есть пе быть их субъектом.
Субъектами административно-правовых отношении являются:
граждане России;
иностранные граждане и лица без гражданства;
государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;
общественные (негосударственные) объединения;
служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений;
представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.
При этом необходимо различать момент наступления ад-министративной правосубъектности, то есть момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений:
у граждан России правосубъектность возникает с момента рождения;
у юридических лиц - с момента образования их в установленном порядке;
у государственных и общественных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления их па должность.
Общим объектом регулирования административно-правовых норм, как н любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом - поведение субъектов. В каждом конкретном административно-правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение.
Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-ирисовых отношений, то есть это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.
Как и в других отраслях права, в сфере адмипистрятив- но-правового регулирования юридические факты делятся па действия и события.
Действия - юридические факты, являюгцнсся результатом активного волеизъявления людей (например, подлча жалобы в орган исполнительной сласти, осуществление проверки и т. п.). Особой разновидностью действии ллля- ются юридические формы исполнительной деятельности,
индивидуальные акты управления (приказ министра о структурных изменениях в ведомстве, постановление начальника оргапа внутренних дел о наложении штрафа и т. п.).
Действия бывают правомерными и неправомерными.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм.
Неправомерные действия, которые не соответствуют требованиям норм административного права, нарушают их. Это, прежде всего, правонарушения (деликты), влекущие за собой возникновение административно-правовых отношений, содержанием которых является применение к виновному соответствующих мер юридической ответственности, предусмотренных административно-правовой нормой.
События - ото явления, не зависящие от воли людей: рождение, смерть человека, наводнение, землетрясение, эпидемия, пожар и т. л. В условиях стихийных бедствий, например, действуют иные, соответствующие ситуации полномочия органов исполнительной власти, в связи с чем и возникают административно-правовые отношения.
Еще по теме 3.5. Содержание административно-правовых отношений и юридические факты:
- Правовые отношения {права в субъективном смысле; элементы правоотношения; юридические факты; классификация юридических отношений)
- Юридические отношения (правовые отношения и их элементный состав; юридические факты)
- 3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды
- Тема 3. Нормы административного права и административно-правовые отношения
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика -
