Термин «чрезвычайный» в Толковом словаре С. И. Ожегова объясняется как «исключительный, превосходящий все, всех, очень большой» .
Возникновение экстремальных условий обычно влечет за собой установление специального правового режима, часто связанного с повышенной ответственностью должностных лиц, с некоторым ущемлением прав и свобод граждан (ограничение передвижения, отказ в переписке или регистрации, мобилизации населения на производство восстановительных и спасательных работ и прочее), а также с усилением полномочий органов исполнительной власти и государственного управления в целях восстановления и поддержания общественного порядка. К задачам, решаемым правоохранительными органами в сложных условиях, относятся также предупреждение и пресечение распространения ложных и провокационных слухов, паники и возможных массовых беспорядков; осуществление режима допуска в очаги экстремальных условий; контроль за исполнением должностными лицами правил карантина и т. д.
Конституцией Российской Федерации (ст. 56, 87, 88) предусмотрено введение в РФ таких чрезвычайных правовых режимов, как военное положение и чрезвычайное положение. Исходя из смысла ст. 87 Конституции Российской Федерации, иных оснований для введения Президентом Российской Федерации на территории России или в ее отдельных местностях военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Изложенные условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.
Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы применяются в период действия военного положения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации .
В период действия военного положения изменяются и условия прохождения службы в правоохранительных органах. Например, особенности возникновения и изменения правоотношений на службе в органах внутренних дел и особенности прохождения службы в органах внутренних дел в период действия военного положения определяются Президентом Российской Федерации .
Что касается чрезвычайного положения, то, как закреплено в ч. 2 ст. 56 и ст. 88 Конституции Российской Федерации, оно может вводиться Президентом Российской Федерации при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом. К таким обстоятельствам в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» относятся:
Попытки насильственного изменения конституционного строя;
Попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж;
Массовые беспорядки, террористические акты;
Межконфессиональные и региональные конфликты;
Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, стихийные бедствия, эпидемии и другие обстоятельства, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов .
Рассмотрим различные точки зрения ученых относительно понятия экстремальных, чрезвычайных условий, а также кризисных ситуаций и происшествий, которые в служебной лексике принято именовать чрезвычайными обстоятельствами.
По мнению Ф. С. Галенпольского, «чрезвычайное положение предполагает необычное, угрожающее существованию государства положение и отличается, таким образом, от повседневной правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности, которая в рамках нормальных общественных отношений противодействует помехам общественной безопасности посредством административного управления» .
Профессор А. Ф. Майдыков экстремальными условиями считает повышенной степени опасности обстановку (для жизни людей, сохранности материальных и культурных ценностей), вызываемую явлениями природного, биологического и социального характера и требующую от правоохранительных органов принятия специальных организационных и правовых мер, и их ресурсного обеспечения .
По мнению профессора М. П. Киреева, в новых условиях функционирования УИС необходимы специалисты не только в сфере обеспечения охраны, конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, но и в области обеспечения деятельности при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического, социально-политического и криминального характера . Вследствие этого важным направлением совершенствования взаимодействия в управлении кризисными ситуациями является повышение готовности сил и средств, а также органов управления ими. Для этого необходимо сосредоточить усилия руководящего состава правоохранительных органов на вопросах, касающихся:
1) формирования постоянно действующих органов управления на территории всей страны (по образцу Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС), имеющих задачи постоянного сбора и обработки (анализа) данных об обстановке в регионе, заблаговременной подготовки многовариантных решений по использованию сил и средств ОВД в кризисных ситуациях;
2) создания средств связи при оперативных штабах, материальных средств, техники, имущества, резерва, обеспечивающего органам управления возможность автономного действия на длительный период;
3) подбора сотрудников, привлекаемых для выявления, предупреждения и пресечения кризисных ситуаций; отработки вопросов управления силами и средствами в условиях резкого осложнения оперативной обстановки в ходе служебной подготовки сотрудников ОВД;
4) отработки действий органов управления контртеррористическими операциями по степеням готовности сил и средств, обеспечивающих своевременный сбор, их сосредоточение в указанном районе, организованное начало работы, наращивание ресурсов.
По мнению Д. Н. Бахраха, В. В. Гущина, В. Б. Рушайло, анализ действующего законодательства позволяет говорить о существовании наряду с чрезвычайным и военным положением еще одного специального административно-правового режима - режима особого положения.
Особое положение - это специальный правовой режим, включающий необходимость применения мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режимах чрезвычайного и военного положения. Иными словами, об особом положении можно говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное или военное положение не объявляется.
Особое положение характеризуется следующими признаками:
Создание специальных органов управления;
Издание специальных нормативных правовых актов;
Применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
Возникновение особых правоотношений .
Как отмечает Д. Н. Бахрах, особое положение - это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость принятия особых мер, по жесткости и объему правоограничений уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения .
В. В. Гущин говорит о том, что особое положение отличается от иных специальных режимов: порядком установления, степенью жесткости и объемом правоограничений, характером изменения организационно-управленческого механизма .
Согласно ст. 57 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» порядок объявления и установления особого режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» особый правовой режим устанавливается в зоне проведения контртеррористической операции, предусматривающей такие меры, как ограничение свободы передвижения, ограничение личной неприкосновенности и др. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией .
Осложнение оперативной обстановки, происшествия, кризисные ситуации, ЧО - это особо специфические условия, в которых сотрудниками принимаются решения. Данные условия носят смешанный, двоякий характер. С одной стороны, это в некоторой степени определенность, известность события (неповиновение осужденных или лиц, содержащихся под стражей, раскачивание транспортного средства, нападение на конвой, побег, пожар, захват заложников и др.), с другой - недостаточность сведений, невозможность их оперативно получить и на основе этого прогнозировать различные варианты развития ситуации, что, несомненно, является условием риска.
В связи с этим при осложнении оперативной обстановки, происшествиях, ЧО, в различных кризисных ситуациях руководители подразделений и непосредственные исполнители должны проявлять профессиональную интуицию, используя знание закономерностей, присущих тем или иным криминогенным и криминальным явлениям и процессам, происходящим как в местах лишения свободы, так и при перемещении спецконтингента.
Изучение опыта действий подразделений по конвоированию ФСИН России при происшествиях показывает, что наиболее распространенными видами кризисных ситуаций, в настоящее время квалифицируемых как ЧО, являются:
Нападение на караул в спецвагоне или в спецавтомобиле;
Побег на рывок под вагон при приеме (сдаче) спецконтингента на обменных пунктах;
Групповое членовредительство осужденных в специальных транспортных средствах;
Попытка опрокидывания транспортного средства путем раскачивания.
Вопросы и задания
1. Какие правовые режимы в условиях ЧО могут возникать на территории Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством?
2. Дайте сравнительные характеристики военного положения, чрезвычайного положения и особого положения.
3. Назовите отечественных исследователей в области ЧС и ЧО и охарактеризуйте их научные взгляды.
4. Перечислите основные виды ЧО при конвоировании, которые могут возникнуть в настоящее время.
Еще по теме § 1. Понятие и характеристика ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ:
- Платежный баланс: понятие, принцип распределения операций в платежном балансе.
- Параграф 1. Упрощение гражданского судопроизводства: общая характеристика
- § 2. Общая характеристика гарантий прав иностранных инвесторов
- Закон: понятие, основные характеристики, классификация
- Понятие и характеристика ядов, особенности их использования при убийстве
- § 1. Понятие и характеристика ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ
- § 2. Подготовка сил и средств подразделений по КОНВОИРОВАНИЮ К ДЕЙСТВИЯМ при происшествиях И ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАХ
- Понятие и особенности гражданско-правовой защиты прав потребителей.
- §1.2. Понятие «коммерческая тайна» и «государственная тайна» и их соотношение
- Понятие и признаки акционерного общества в России и предпринимательской корпорации в США
- Понятие и признаки акционерного общества в России и предпринимательской корпорации в США
- Понятие и признаки акционерного общества в России и предпринимательской корпорации в США
- §3. Обстоятельства, исключающие международную противоправность
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право -
Никто не застрахован от происшествий, опасных для здоровья и жизни людей. Именно поэтому определение «чрезвычайная ситуация» должно быть знакомо не только специальным службам, но и жителям любого государства. Полученные знания пригодятся в случае возникновения экстремальных ситуаций различного характера, для сохранения жизни и поддержания здоровья в изменённых условиях.
Определение понятия «чрезвычайная ситуация»: зри в корень!
Казалось бы, простая ситуация, которая может коснуться каждого, не нуждается в описании и уточнении. Однако существует:
- множество нормативно-правовых актов, раскрывающих смысл выражения «ЧС» с юридической точки зрения;
- необъятное количество мнений учёных-деятелей, предоставляющих абстрактное и теоретическое определение данного выражения;
- опыт сотрудников спецслужб, которые готовы с практической точки зрения рассказать про определение термина «чрезвычайная ситуация».
И каждое раскрытие термина «ЧС» будет отличным от другого определения. В связи с разноречивостью мнений, в теории тактико-специальной подготовки было сформировано всеобщее понятие, рассказывающее о том, что такое чрезвычайная ситуация с универсальной точки зрения.
Подробнее о чрезвычайных обстоятельствах
Итак, наступил тот момент истины, который покажет весомое, наполненное смыслом определение. Чрезвычайная ситуация - это обстоятельства, которые возникают в результате наступления:
- Стихийного бедствия.
- Аварий и катастроф в промышленной и транспортной деятельности.
- Экологических катастроф.
- Бедствий военного, социального, политического характера и так далее.
Отличительной характеристикой возникновения опасных для жизни ситуаций является резкое отклонение стабильно протекающих в обществе процессов. При этом нарушаемая обыденная деятельность оказывает значительное влияние на жизнь и здоровье как общества в целом, так и отдельно взятой личности. Как правило, чрезвычайная ситуация связана с негативными факторами, нарушающими социальную жизнь общества, политическую деятельность государства, создает угрозу существованию природной сферы того или иного региона.
Правовое регулирование опасных ситуаций
Главным нормативно-правовым актом, определяющим режим жизнедеятельности граждан в случае возникновения ЧС, является Федеральный закон от 1994 года «О защите населения и территорий от ЧС» природного и техногенного характера. Там также закреплено определение «чрезвычайная ситуация», но лишь с правовой точки зрения, непонятной гражданам без специального образования.
Существует множество локальных актов, создаваемых субъектами Российской Федерации. Кроме того, к правовой базе относится Устав учреждений, организаций, юридических лиц, регламентирующий поведение сотрудников в случае возникновения опасности.
ЧС: граница и территория
Эффективная защита в чрезвычайных ситуациях зависит от близости местонахождения человека от эпицентра опасной обстановки. Таким образом, важно учитывать не только характер бедствия, но и вид защитного снаряжения, количество использованных средств, время укрытия и так далее.
Основой мер защиты являются знания по следующим определениям:
- Зона чрезвычайной ситуации – это полная территория, которую охватывают разрушающие последствия в результате возникновения чрезвычайной ситуации. Данный показатель определяется ущербом, полученным в результате влияния источника ЧС.
- Определение «чрезвычайная ситуация» тесно связано с таким понятием, как стихийные бедствия. Это процессы природного геофизического, гидрологического либо геологического характера, масштабы которых порождают последствия, охватывающие территорию многих государств.
Опасные последствия природного и техногенного характера, которые коснулись территории одного или нескольких государств, как правило, сопровождаются нарушением работы производства, транспортными авариями, разрушенными зданиями, уничтоженными коммуникациями и так далее. Разумеется, главнейшей сферой глав государств и спецслужб остаётся задача по сохранению здоровья и жизни людей в экстремальных условиях.
Техногенный фактор: доступные блага vs опасность для жизни
Потребности человека, как известно, невозможно удовлетворить в полной мере, однако, создавая неимоверное количество промышленных предприятий, мы пытаемся это сделать. Таким образом, создаётся искусственная угроза жизни и здоровью, происходят чрезвычайные ситуации техногенного характера, определение, предупреждение и быстрое устранение которых – важнейшая задача каждого!
Наиболее распространённой ЧС, встречающейся в повседневной деятельности любого гражданина, является авария. Она может как проявляться в поломке транспортного средства, линии передач, коммунальных соединений, так и представлять собой крупные повреждения промышленного оборудования, железнодорожного транспорта, здания и так далее. Кроме того, выделяется особая категория экстренных ситуаций, сопровождающаяся крупным выбросом химических средств, используемых в производстве. Как правило, аварии сопровождаются сравнительно небольшим количеством жертв.
Катастрофа – крупная интерпретация аварийной ситуации, включающая большую территорию.
Самым опасным техногенным фактором является экологическая катастрофа – резкое или постепенное изменение климата, биологической и природной среды в результате промышленной катастрофы какого-либо предприятия, сопровождающаяся массовой гибелью живых существ.
Определение чрезвычайных ситуаций и классификация их по отличительным признакам
Любая чрезвычайная ситуация анализируется и классифицируется специалистами в зависимости от следующих признаков:
- По сфере возникновения, помогающей определить характер возникновения ЧС.
- По ведомственной принадлежности, играющей ключевую роль в выявлении источника ЧС.
- По масштабу возможных последствий. Данная классификация необходима для рационального использования средств, а также полного планирования спасательных операций по спасению и эвакуации пострадавших жителей.
Общепринятая классификация ЧС по сфере возникновения
Для того чтобы понять сущность, опасность и последствия экстренных событий, существует основная классификация чрезвычайных ситуаций в зависимости от характера возникновения.
1. Природный характер.
Наибольшую опасность представляют чрезвычайные ситуации природного характера, так как остановить подобную катастрофу не в силах даже самые современные технологии. Наиболее опасными явлениями считаются землетрясения, извержения вулканов и другие геофизически опасные явления природы.
2. Биолого-социальный характер.
Представляет собой массовое распространение того или иного заболевания. Особая опасность проявляется в случае возникновения неизвестной современной медицине болезни. Биолого-социальный фактор может включать как заболевания человеческие, ярким примером которых является всем известная лихорадка эбола, так и болезни определённых видов животных: птичий грипп, свиной грипп и так далее.
3. Техногенный характер.
Катастрофы техногенного характера возникают в результате работы промышленных предприятий. Опасность чаще всего вызвана поломкой оборудования, необходимого для нормального функционирования той или иной системы.
4. Экологический характер.
Экологические катастрофы являются самой тяжёлой категорией чрезвычайных ситуаций, так как проблема охватывает и влияет на всё человечество в целом.
Геофизика и гидрология: опасность подступает незаметно…
Как говорилось ранее, наиболее существенную опасность для человека создают чрезвычайные ситуации природного характера, определение и прогнозирование которых помогает спасти больше жизней. Невозможно предотвратить наступление того или иного стихийного бедствия, однако, благодаря заблаговременному предупреждению, специальные службы успевают эвакуировать людей в безопасное место.
Чрезвычайные ситуации природного характера включают в себя такие понятия, как извержение вулканов, землетрясения различной силы, стремительные обвалы и уничтожающие всё на своём пути оползни, а также пыльные бури, сели, лавины и так далее.
Неприятные тайны гидрологии и опасность для человечества кроется в наводнениях, половодьях, паводках, что несут ущерб средней величины, а также более крупные бедствия - тайфуны, штормы, цунами.
Что таит в себе определение «биолого-социальный характер»?
Разрушения и отрицательные экономические последствия несут не только явно выраженные природные чрезвычайные ситуации, но также ситуации биолого-социального характера.
К данной категории относится возникновение и распространение болезней. При этом пределы не могут ограничиваться границами локального региона. Как правило, вирус распространяется в пределах нескольких государств и даже нескольких континентов. Существует три категории опасных ситуаций биологического характера:
- Эпидемия – массовое заболевание людей.
- Эпизоотия – массовое заболевание сельскохозяйственных животных.
- Эпифитотия – массовое заболевание растений, распространение большого количества вредителей.
Ситуации техногенного характера: частые встречи
Отличительная особенность ситуаций техногенного характера заключается в том, что человек сам виноват в создании дополнительного источника опасности для себя. Таким образом, искусственная угроза таится в:
- Транспортных авариях.
- Пожарах и взрывах.
- Авариях с выбросом радиоактивных веществ.
- Авариях с выбросом химически опасных веществ.
- Авариях с выбросом биологических веществ.
- Авариях электроэнергетических систем и так далее.
Классификация ЧС в зависимости от масштаба
Все чрезвычайные ситуации классифицируются по масштабу:
- ЧС локального масштаба – пострадавших не более 10 человек, зона поражённой территории не превышает пределов одного объекта.
- ЧС муниципального масштаба – пострадавших не более 50 человек, зона поражённой территории находится в пределах муниципального образования.
- ЧС территориального масштаба – пострадавших не более 500 человек в пределах одного субъекта РФ.
- ЧС регионального масштаба – количество пострадавших не превышает 500 человек, опасность возникает в пределах 2-х субъектов РФ.
- ЧС федерального масштаба – пострадало более 500 человек, опасность присутствует в пределах нескольких субъектов РФ.
- ЧС трансграничного масштаба характеризуется охватом не только территории России, но и касается иностранного государства. Кроме того, данная классификация подразумевает ЧС, возникающие на территории зарубежного государства, но коснувшиеся РФ.
I. Чрезвычайные обстоятельства (ситуации) по причинам возникновения делятся на:
1. Природные (наводнения, паводки, оползни, метели, снежные заносы, ураганы, эпидемии, эпизоотии, пожары);
2. Техногенные или производственные (аварии, катастрофы);
Примечание:
Авария – это событие, связанное с выходом из строя технических средств от случайных воздействий, без гибели людей.
Катастрофа – это внезапное бедствие, повлекшее за собой человеческие жертвы, материальный ущерб и другие тяжкие последствия.
3. Социальные:
1) Криминального характера:
n массовые беспорядки в населенном пункте (в т.ч. групповые нарушения общественного порядка);
n массовые беспорядки в местах содержания под стражей;
n побеги вооруженных и особо опасных преступников, групповой побег;
n деятельность бандформирований и незаконных вооруженных формирований;
n захват важных объектов;
n террористические акции на объектах, обслуживаемых органами внутренних дел;
n захвата собственных объектов ОВД и ВВ;
n захват заложников,
n захват транспортных средств (самолетов, вертолетов, судов, автобусов);
n блокирование транспортных коммуникаций;
n террористический акт;
n внутренний вооруженный конфликт;
n попытка свержения государственной власти;
n вооруженный мятеж;
n нарушение Государственной границы Российской Федерации.
2) Связанные с проведением массовых мероприятий:
n общественно-политических,
n культурно-зрелищных,
n спортивных,
n культовых (религиозных).
II. По масштабам возникновения чрезвычайные обстоятельства (ситуации) делятся на:
Примечание: Данная классификация чрезвычайных ситуаций производится с учетом количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушенными условия жизнедеятельности, размеров материального ущерба, границ распространения.
1. Локальные
Локальная – это ситуация,в результате которой:
Пострадало не более 10 человек,
Либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек,
Либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. МРОТ на день возникновения чрезвычайной ситуации,
И зона ее не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.
2. Местные
Местная – это ситуация,в результате которой:
Пострадало свыше 10 человек, но не более 50 человек,
Либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек,
Либо материальный ущерб составляет свыше тысячи, но не более 5 тысяч МРОТ,
Зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района.
3. Территориальные
Территориальная – это ситуация, в результате которой:
Либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек,
Либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. МРОТ,
Зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.
4. Региональные
Региональная – это ситуация,в результате которой:
Пострадало свыше 50, но не более 500 человек,
Либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек,
Либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн., но не более 5 млн. МРОТ,
Зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов РФ.
5. Федеральные
Федеральная - ситуация, в результате которой:
Пострадало свыше 500 человек,
Либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек,
Либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн. МРОТ,
Зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов РФ.
6. Трансграничные
Трансграничная - это ситуация:
Поражающие факторы которой выходят за пределы РФ,
Либо она произошла за пределами России, но поражающие факторы затрагивают её территорию.
Примечание: Возможно разделение чрезвычайных обстоятельств (ситуаций) по масштабам возникновения и привлекаемым силам для их ликвидации (локализации) на следующие группы:
1) местные – привлекаются силы и средства местного ОВД (пожар жилого дома);
2) локальные - дополнительно привлекаются силы соседних ОВД, УВД области;
Например: охрана общественного порядка на стадионе "Труд" в городе Архангельске при проведении чемпионата мира по хоккею с мячом.
3) общие - силами других областей и республик;
Например: забастовка шахтеров в г. Воркута в 1991 году - направлена группа сотрудников УВД АО более 50 человек.
4) региональные - силами МВД РОССИИ (работа личного состава УВД АО в Чечне).
Обеспечение управления в чрезвычайных обстоятельствах - это специфический вид деятельности государственных органов власти и управления, так как имеет обособленный характер, несет особое содержание и является объективной необходимостью.
Исследованию проблем обеспечения управления в чрезвычайных обстоятельствах посвящены научные монографии и специальные издания. Для теории управления и российского законодательства отдельные вопросы остаются предметом дискуссий среди правоведов и практиков государственного управления. В этой связи целесообразно отметить лишь наиболее важные аспекты правоохранительной деятельности в чрезвычайных обстоятельствах. Среди многих управленческих аспектов этой проблемы необходимо выделять признаки чрезвычайных обстоятельств для государственной системы управления, систему органов обеспечения управления в чрезвычайных обстоятельствах и правовое обеспечение чрезвычайных обстоятельств и деятельности, направленной на своевременное выявление, предупреждение и ликвидацию их последствий.
Системность признаков чрезвычайных обстоятельств позволяет решать важные теоретико-методологические вопросы. На основании признаков представляется возможным выявить и учесть в последующей деятельности негативные явления или процессы, затрагивающие интересы всего общества и стабильность системы государственного управления.
Критерии признаков чрезвычайных обстоятельств содержат качественную характеристику чрезвычайной ситуации и имеют свои параметры.
- 1. Временной критерий характеризуется внешней внезапностью, неожиданностью возникновения либо чрезвычайно быстрым развитием событий (с момента возникновения ситуации) и некоторыми другими параметрами.
- 2. Экологический критерий объясняется возникновением эпидемий, эпизоотий, мутагенезом, тератогенезом, разрушением плодородного слоя и иными нарушениями, которые приводят к выводу из воспроизводства значительной части природных и сельскохозяйственных ресурсов, а также к человеческим жертвам.
- 3. Психолого-физиологический критерий характеризуется дестабилизацией физиологической устойчивости человека, ростом нагрузки на психику, распространением стрессов и посткризисного депрессивного состояния многих людей.
- 4. Экономический критерий связан с такими параметрами, как значительный материальный ущерб, выход из строя инженерных систем и сооружений, высокие затраты на восстановительные работы.
- 5. Социально-политический критерий определяется напряженностью и остроконфликтностью общественных отношений, ростом опасности возникновения социальных потрясений и проявлением массовых недовольств, снижением социальной защищенности граждан и необходимостью принятия дополнительных социально-политических мер для стабилизации обстановки, а также широким внешнеполитическим резонансом.
- 6. Организационно-управленческий критерий проявляется в многофакторной дестабилизации процесса управления и неопределенности ситуации, недостаточной предсказуемости последствий принимаемых управленческих решений, необходимости формирования особых структур управления со специфическими полномочиями и функциями, привлечением значительных управленческих ресурсов, проведением масштабных эвакуационных и спасательных работ.
- 7. Мультипликативный критерий характеризуется параметром, связанным с разнопорядковостью проявлений, их цепным характером (например, последствиями взрыва могут стать пожар, выход из строя коммуникаций и т. д.).
Данные критерии признаков чрезвычайных обстоятельств обладают свойством системности. Необходимое условие для определения чрезвычайной ситуации - наличие всей совокупности критериев. Однако наличие совокупности параметров, качественно описывающих критерии чрезвычайной ситуации, для определения ситуации как экстремальной не является необходимым, в той или иной конкретной обстановке некоторые из них могут отсутствовать.
Таким образом, чрезвычайные обстоятельства - это обстоятельства, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки; террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей; подготовка и деятельность вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности, граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Несмотря на развернутую форму данного определения, оно не отражает всего многообразия и сложности реальных ситуаций. Вместе с тем с методологической точки зрения важно, что сформулированное определение позволяет разграничить «ординарные» и чрезвычайные ситуации, а также иные формы дестабилизации обычного хода дел. С точки зрения организации управления в экстремальной ситуации существенное значение имеет то обстоятельство, что чрезвычайные ситуации не просто нарушают обычный порядок жизнедеятельности и управления, они резко дестабилизируют оперативную обстановку и несут угрозу правам и интересам человека, в том числе системе жизнеобеспечения.
Существует несколько классификаций чрезвычайных обстоятельств.
- 1. По причинам возникновения
- на военно-политические и социально-политические конфликты;
- стихийные бедствия;
- технологические (техногенные) катастрофы;
- чрезвычайные обстоятельства комбинированного типа.
К комбинированному типу относят чрезвычайные обстоятельства, имеющие смешанную основу: естественно-технологическую (например, эпидемии различных заболеваний людей, связанных с вредными производствами, или оползни, опустынивание и т. д.), естественносоциальную (эпидемии тяжелых инфекционных заболеваний) или естественно-техносоциальную (ряд психических заболеваний).
- 2. По происхождению
все чрезвычайные обстоятельства подразделяются:
- на чрезвычайные обстоятельства искусственного происхождения, или антропогенные (социально-политические конфликты и технологические катастрофы);
- естественного происхождения, или природные (стихийные бедствия);
- смешанного происхождения, или природно-антропогенные (класс чрезвычайных ситуаций «комбинированного» генезиса).
- 3. С точки зрения преднамеренности
чрезвычайные обстоятельства делятся:
- на преднамеренные (социально-политические конфликты);
- непреднамеренные (стихийные бедствия, технологические катастрофы и «комбинированные» чрезвычайные обстоятельства).
- 4. По темпам формирования
(развития), т. е. по времени, которое проходит от момента возникновения чрезвычайного обстоятельств до его кульминационной точки, все обстоятельства можно разделить:
- на «взрывные», где время нередко исчисляется минутами, а то и секундами (например, землетрясение или взрыв на АЭС, ТЭС, газопроводах или химических предприятиях);
- «плавные», которые характеризуются продолжительным латентным периодом, длящимся иногда десятилетиями.
- 5. По масштабам воздействия и последствий,
включая как пространственный, так и социально-экологический и экономический аспекты, ситуации можно подразделить:
- на локальные;
- региональные
- национальные;
- субнациональные;
- глобальные.
- 6. По характеру возникновения
чрезвычайные обстоятельства принято подразделять:
- на явления природного характера (наводнения, землетрясения; массовые лесные, торфяные и другие пожары; цунами; оползни; обвалы; ураганы; бури и смерчи; снежные заносы и лавины; извержения вулканов; сильные морозы и засухи и т. п.);
- явления биологического характера (эпидемии; эпизоотии; массовое распространение вредителей лесного и сельского хозяйства, носящее характер стихийного бедствия);
- явления социального характера.
В повседневной деятельности органы внутренних дел чаще сталкиваются с обстоятельствами социального характера, которые, в свою очередь, делятся на две группы.
- 1. Криминальные явления. К
ним относят:
- групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки;
- межнациональные конфликты;
- побеги преступников;
- появление на территории города, района, края, области, республики вооруженных и особо опасных преступников;
- совершение особо опасных преступлений;
- захват преступниками летательных аппаратов и заложников;
- забастовки;
- изменение конституционного строя и т. д.
- 2. Явления некриминального свойства.
К ним можно отнести:
- массовые организованные выступления самодеятельных объединений, а также массовые политические, спортивные, культурные и иные мероприятия;
- явления техногенного характера - промышленные и транспортные аварии, взрывы, пожары, выбросы химически опасных веществ; загрязнение воды, воздуха, почвы, продуктов питания токсичными веществами.
Систематизация чрезвычайных обстоятельств по тем или иным признакам причинно-следственных связей позволяет разрабатывать формы и методы реагирования, а также методики их прогнозирования. Например, при соблюдении всех правил эксплуатации высокой прогнозируе- мостью обладают техногенные аварии. Меньшей точностью обладают научные методики прогнозирования природных катаклизмов (снежные лавины, разливы рек и наводнения, извержения вулканов, атмосферные циклоны и др.). Наиболее сложны прогностические оценки социальных конфликтов и последствия вооруженных столкновений. Тем не менее на основе изучения природы социальных конфликтов в настоящее время применяются меры коллективной международной безопасности.
Государственная система обеспечения чрезвычайного положения создается в целях предупреждения чрезвычайных обстоятельств, а также принятия необходимых мер для локализации и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств. С учетом различного генезиса и процессов развития чрезвычайных обстоятельств система их ликвидации должна отличаться разнообразием своих звеньев - подсистем. Каждая из подсистем имеет свое целевое назначение, решает собственные задачи и обладает определенной структурой, в том числе органами управления. Эффективность системы в целом определяется ее способностью противостоять дезорганизующему воздействию, а также решать самые сложные задачи управления в экстремальных условиях.
Решение подобных управленческих задач формирует определенные требования к системе управления в условиях чрезвычайного положения:
- 1) должны осуществляться единая политика предупреждения чрезвычайных обстоятельств и общая организационно-распорядительная деятельность;
- 2) Система должна иметь структуру взаимодействующих органов, обладающих общими целями деятельности;
- 3) система должна обладать качественным разнообразием структурных звеньев, способных самостоятельно и автономно решать отдельные задачи общесистемного (государственного) значения;
- 4) полномочия всех структурных звеньев системы должны быть четко регламентированы вплоть до прав и обязанностей отдельных служащих, действующих в чрезвычайных обстоятельствах;
- 5) управленческие отношения должны строиться преимущественно на принципе «власть-подчинение».
Данные требования формируют положение подчинения всей системы управления в условиях чрезвычайного положения высшим органам власти и управления государством, а соподчиненные уровни распространяют свою компетенцию на соответствующие подсистемы управления. При этом в основе функционирования государственной системы в условиях чрезвычайного положения лежат такие основные принципы, как правовая обеспеченность, компетентность и приемлемый риск. Данные принципы охватывают не только все виды чрезвычайных обстоятельств, но и все стадии их развития. Они позволяют максимально снизить вероятность возникновения подобных ситуаций и признают факт, что полное исключение данного риска практически невозможно.
Задачами системы обеспечения чрезвычайного положения являются следующие.
- 1. Проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, защиты жизни и здоровья людей, материальных и духовных ценностей, окружающей среды при их возникновении в мирное время. Решение данной задачи включает разработку и реализацию единых требований к обеспечению надежной защиты населения, размещению, строительству и эксплуатации объектов народного хозяйства, их устойчивому функционированию в различных условиях обстановки, организации мониторинга природной среды и потенциально опасных объектов. Кроме того, для проводятся следующие мероприятия:
- выявление и прогнозирование жизненно важных интересов личности, общества и государства;
- оценка состояния внутренней безопасности страны, прогнозирование ее динамики, разработка, обеспечение и реализация внутренней политики государства в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства;
- комплексное планирование и реализация программ деятельности исполнительных структур в целях обеспечения защиты жизненно важных интересов страны в условиях действия возникающих и прогнозируемых угроз.
- 2. Формирование системы экономических, правовых и иных мер обеспечения защиты населения, а также мер обеспечения технической и экономической безопасности государства. Эта задача предполагает определение гражданско-правовой ответственности за причиненный ущерб, создание государственных норм и стандартов, определяющих порядок проведения надзора, экспертизы, лицензирования, организацию страхования от чрезвычайных обстоятельств, различных фондов, резервов, непосредственно не связанных с функционированием экономики.
- 3. Осуществление государственных целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных обстоятельств, защиту человека и среды его обитания, повышение устойчивости функционирования объектов народного хозяйства и социальной сферы. В соответствии с этой задачей государственные целевые и научно-технические программы реализуются соответствующими органами государственной власти и управления с целью координации финансовой, кредитной, налоговой и инвестиционной политики и снижения их дестабилизирующего воздействия;
- 4. Обеспечение достаточной степени готовности органов и пунктов управления, систем связи и оповещения, сил и средств системы к действиям в чрезвычайных обстоятельствах, а также на этапе реализации режима чрезвычайного положения и проведения работ по их ликвидации. Эта задача предусматривает осуществление комплекса мероприятий правового, организационного и технического характера;
- 5. Обеспечение и подготовка населения к действиям в чрезвычайных обстоятельствах, подготовка и повышение квалификации кадров, специалистов, что предполагает обучение населения способам и умелым действиям в чрезвычайных обстоятельствах, создание сети учебных центров, полигонов для подготовки и повышения квалификации специалистов органов управления и сил системы обеспечения внутренней безопасности, проведение специальных учений и тренировок.
- 6. Создание и использование чрезвычайных резервных фондов финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, необходимых для обеспечения работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств. Эта задача состоит в определении номенклатуры необходимых запасов, их накопления, оперативной доставке в пострадавшие районы, направлении средств на покрытие затрат, связанных с пополнением продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, использованных из государственных и иных резервов при ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств;
- 7. Осуществление международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, оказание помощи зарубежным странам. Эта задача предусматривает изучение, использование и распространение передового зарубежного опыта, обмен научно-технической и специальной информацией, проведение совместных комплексных научных исследований в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, а также оказание взаимной помощи при социальных и иных конфликтах.
Структура системы обеспечения чрезвычайного положения должна включать территориальные, функциональные и ведомственные подсистемы, а также силы и средства обеспечения чрезвычайного положения.
Территориальные подсистемы, соответствующие административно- территориальному делению России, представляют собой подсистемы республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов, районов. Они планируют, разрабатывают и осуществляют мероприятия по предотвращению чрезвычайных обстоятельств, создают, оснащают и готовят силы быстрого реагирования, занимаются вопросами финансового и материально-технического обеспечения, действуют самостоятельно при ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, масштабы которых не выходят за границы подведомственных территорий.
Функциональные подсистемы осуществляют контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных объектов, создают чрезвычайные резервные фонды для защиты населения, решают задачи по локализации и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, обеспечению личной и общественной безопасности и охране всех форм собственности и т. д.
Ведомственные подсистемы создаются в министерствах, комитетах, службах, агентствах, межотраслевых государственных консорциумах, корпорациях, концернах и ассоциациях в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств на подведомственных им объектах.
В государственной системе обеспечения чрезвычайных обстоятельств органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест, поскольку являются наиболее мобильными и многочисленными силами обеспечения правопорядка. Соответственно для органов внутренних дел необходимо разграничить чрезвычайные ситуации с иными кризисными обстоятельствами, происшествиями и преступлениями, текущей оперативной обстановкой, а также регламентировать формы, средства и методы деятельности, применяемые в чрезвычайных обстоятельствах. С точки зрения деятельности органов внутренних дел чрезвычайные обстоятельства представляют собой явления и процессы, которые приводят к резкой дестабилизации оперативной обстановки, масштабным нарушениям охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина на обслуживаемой территории и требуют дополнительных стабилизирующих организационно-правовых мер.
Система обеспечения чрезвычайного положения имеет особые свойства, т. е. организационную связь между элементами системы. Функционирование системы обеспечения чрезвычайного положения основывается на реализации соответствующих нормативных правовых актов.
Система правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах напрямую связана с особыми правовыми режимами, которые вводятся решением высших органов государственной власти в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Развитие чрезвычайного законодательства в России происходит с учетом международного опыта и практики правового регулирования деятельности государственных органов по нормализации кризисной ситуации. Вместе с тем проблемы государственного управления при возникновении чрезвычайных обстоятельств и ситуаций стали исследоваться в комплексе с вопросами безопасности государственной системы и международной безопасности.
Чрезвычайными ситуациями (ЧС) принято называть обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий (природные ЧС), аварий и катастроф в промышленности и на транспорте (техногенные ЧС), экологических катастроф, диверсий или факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы протекающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу или природную среду.
В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» дано такое определение: «Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иных бедствий, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной зоне, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».
ЧС, возникающие в мирное время в результате стихийных бедствий, катастроф, производственных и транспортных аварий, сопровождаются разрушением зданий, сооружений, транспортных средств, инженерных коммуникаций, гибелью людей, уничтожением оборудования и материальных ценностей.
Зона чрезвычайной ситуации – территория или водная акватория, на которой в результате возникновения источника ЧС или распространения его последствий на другие районы возникла ЧС.
Стихийные бедствия – это опасные явления или процессы геофизического, геологического, гидрологического, атмосферного и другого происхождения таких масштабов, которые вызывают катастрофические ситуации, характеризующиеся внезапным нарушением жизнедеятельности населения, нарушением и уничтожением материальных ценностей, поражением и гибелью людей.
Стихийные бедствия часто приводят к авариям и катастрофам в промышленности, на транспорте, в коммунально-энергетическом хозяйстве и других сферах деятельности человека.
Авария – это повреждение машины, станка, установки, поточной линии, системы энергоснабжения, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения. Очень часто аварии происходят на автомобильном, железнодорожном, воздушном и водном транспорте, в системах коммунально-бытового обслуживания. На промышленных предприятиях они, как правило, сопровождаются взрывами, пожарами, обрушениями, выбросом или разливом аварийно химически опасных веществ (АХОВ). Эти происшествия не столь значительны, без серьезных человеческих жертв.
Катастрофа – это событие с трагическими последствиями, крупная авария с гибелью людей.
Экологическая катастрофа – стихийное бедствие, крупная производственная или транспортная авария (катастрофа), которые привели к чрезвычайно неблагоприятным изменениям в среде обитания, как правило, к массовой гибели живых существ и значительному экономическому ущербу.
Все ЧС классифицируются по трем признакам:
1) сфера возникновения, которая определяет характер происхождения чрезвычайной ситуации;
2) ведомственная принадлежность, т.е. где, в какой отрасли народного хозяйства случилась данная чрезвычайная ситуация;
3) масштаб возможных последствий. Здесь за основу берутся значимость (величина) события, нанесенный ущерб и количество сил и средств, привлекаемых для ликвидации последствий.
1 . По сфере возникновения
Различают природные (рис. 1), техногенные (рис. 2) и экологические (рис. 3) ЧС.
Рис. 1. Классификация ЧС природного характера
Рис. 2. Классификация ЧС техногенного характера
Рис. 3. Классификация ЧС экологического характера
2. По ведомственной принадлежности различают ЧС:
1) в строительстве (промышленном, гражданском, транспортном);
2) в промышленности (атомной, химической, пищевой, металлургической, машиностроительной, горнодобывающей, удобрений);
3) в коммунально-бытовой сфере (на водопроводно-канализационных системах, газовых, тепловых, электрических сетях, при эксплуатации зданий и сооружений);
4) на транспорте (железнодорожном, автомобильном, трубопроводном, воздушном, водном);
5) в сельском и лесном хозяйстве.
3 . Классификация ЧС по масштабу возможных последствий
ЧС классифицируются согласно «Положению о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1094. Оно предназначено для установления единого подхода к оценке чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определения границ зон чрезвычайных ситуаций и адекватного реагирования на них.
В нем говорится, что ЧС классифицируются в зависимости от:
1) количества людей, пострадавших в этих ситуациях, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности;
2) размера материального ущерба;
3) границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.
Чрезвычайные ситуации подразделяются на:
1) локальные;
2) местные;
3) территориальные;
4) региональные;
5) федеральные;
6) трансграничные.
К локальным относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.
К местным относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района.
К территориальным относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона ЧС не выходит за пределы субъекта Российской Федерации.
К региональным относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации.
К федеральным относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации.
К трансграничным относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом, затрагивает территорию Российской Федерации.
Ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее именуются – организации), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям (КЧС).
Ликвидация локальной чрезвычайной ситуации осуществляется силами и средствами организации, местной – силами и средствами органов местного самоуправления, территориальной – силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, региональной и федеральной – силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.
При недостатке собственных сил и средств для ликвидации локальной, местной, территориальной, региональной и федеральной чрезвычайной ситуации соответствующие комиссии могут обращаться за помощью к вышестоящим КЧС.
Ликвидация чрезвычайной трансграничной ситуации осуществляется по решению Правительства Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
К ликвидации ЧС могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, Войска гражданской обороны, другие войска и воинские формирования в соответствии с законодательством РФ.
Ликвидация чрезвычайной ситуации считается завершенной по окончании проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
