Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФГБОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»
Центр дистанционного образования
Курсовая работа
по дисциплине: "Основы государственного и муниципального управления"
по теме: Реформа местного самоуправления в Российской Федерации
Исполнитель: студент
Направление
Группа ГМУп-12 ТД
Ф.И.О. Перовский С.Ю.
Научный руководитель:
Ф.И.О. Латыпов Р.Т.
Екатеринбург
Введение
Заключение
Список используемой литературы
ВВЕДЕНИЕ
Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.
Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:
Необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;
Потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;
Острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;
Отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.
Цель и задачи исследования.
Цель курсовой работы состоит в исследовании становления местного самоуправления в РФ, взаимодействие ее с органами государственной власти и ее основы деятельности.
В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:
Обоснование исторических предпосылок формирования местного самоуправления в России;
Выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России;
Раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления.
1. Становление местного самоуправления в Российской Федерации
1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности
В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.
Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.
Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.
XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.
Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.
После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.
Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.
В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.
Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.
На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.
В 1925 году принимается Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.
В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.
Период правления Хрущева, ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.
Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.
Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.
Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.
Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.
1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации
местный самоуправление государственный власть
Россия - страна, которая отличается многообразием географических, национальных, природных и других особенностей.
Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.
Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.
С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.
Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.
6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.
Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.
Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.
Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.
С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.
Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.
На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".
Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.
Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.
Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России:
Первый этап - с 1990 по 1993 год
Второй этап - с 1993 по 1995 год
Третий этап - с 1995 - по настоящее время
Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.
Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.
2. Основы деятельности местного самоуправления
Возрождение местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.
Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения негосударственного характера этих органов и отсутствие у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов. Государственная Дума в постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления.
Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 9 июля 1999 г.)»Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.
2.1 Основные Конституционные положения
Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст.8,9,15,24,32,33,40,41,43,46,68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
Местное самоуправление в пределах полномочий самостоятельно;
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения,пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
В Конституции РФ содержаться и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
Управление муниципальной собственностью;
Формирование, Утверждение и исполнение местного бюджета;
Установление местных налогов и сборов;
Осуществление охраны общественного порядка;
Иные вопросы местного значения.
Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
Право на судебную защиту;
Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
3. Взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти
3.1 Взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами по обеспечению правопорядка
В государстве имеется специальная система органов, обеспечивающих законность и правопорядок на всей ее территории. К числу таких органов относятся органы юстиции, прокуратуры, Министерство национальной безопасности, Министерство внутренних дел, адвокатура, нотариус.
Во взаимодействии с государственными органами органы местного самоуправления должны реализовывать свои полномочия по превращению конституционных прав и свобод граждан в основной институт, определяющий смысл и содержание применения законов, а также деятельности местного самоуправления, согласно Конституции.
На органы местного самоуправления возможно соблюдение законов и решение правовых вопросов местного значения в пределах своей компетенции в сфере обеспечения правопорядка и охраны прав и свобод человека и гражданина.
Законодательство о местном самоуправлении, развивая конституционные принципы его организации и функционирования, наделяет его полномочиями обеспечения режима правопорядка и охраны прав человека и гражданина на подведомственной территории. Эти предписания выполняются органами местного самоуправления.
Органы муниципального управления все чаще, по мере накопления опыта защиты прав и свобод граждан, объединения усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, применяют комплексное планирование борьбы с правонарушениями, объединяя усилия прокурорских органов, органов внутренних дел, комиссии при главе муниципального образования, общественности.
Таким образом, они превращаются в территориальные центры обеспечения законности правопорядка защиты прав и свобод граждан.
Решение задач профилактики правонарушений требует постоянного совершенствования управленческой деятельности муниципальных образований
Комплексное планирование в этой сфере предполагает осуществление согласованных по цели, срокам, объектам и содержанию политических, экономических, культурно-воспитательных, уголовно-правовых, научно-технических, медицинских и других мероприятий, направленных на устранение причин, порождающих правонарушения.
Комплексное планирование создает необходимую целеустремленность, координацию усилий государственных органов, общественных организаций, всех сил нашего общества. И это очень важно, поскольку борьба с правонарушениями является общегосударственной задачей, и решать ее надо комплексно. Комплексные планы профилактики правонарушений должны стать составной частью планов социально-экономического развития административно-территориальных образований в силу ряда причин.
Во-первых, они органически сочетают в себе возможности правоохранительных органов и общественных формирований в организации профилактики правонарушений.
Во-вторых, они включают в себя наиболее важные мероприятия органов внутренних дел, предусмотренные их перспективными и текущими планами. Это повышает действенность проводимых профилактических мероприятий, обеспечивает их реальность и целенаправленность.
Взаимодействие органов внутренних дел с государственными и местными органами, общественными организациями должно осуществляться по вопросам как общей, так и индивидуальной профилактики.
Каждое из этих направлений может быть разбито на две группы. Первая группа-это вопросы:
Предупреждения правонарушений со стороны отдельных категорий граждан;
Несовершеннолетних и молодежи;
Ранее судимых, склонных к совершению правонарушений и других лиц, от которых можно ожидать противоправных поступков;
Трудоспособных лиц, но не работающих и не учащихся, ведущих антиобщественный образ жизни, занимающихся бродяжничеством попрошайничеством.
Вторая группа-это вопросы предупреждения отдельных категорий правонарушений:
Преступлений против личности(убийств, тяжких телесных повреждений, изнасилований и др.) особенно совершаемых по бытовым мотивам;
Имущественных преступлений(краж государственного и общественного имущества и частной собственности граждан);
Преступлений против общественного порядка и общественной безопасности;
Организованной преступности и коррупции.
Третья группа - это вопросы профилактики антисоциальных явлений, способствующих совершению правонарушений, алкоголизма, наркомании.
Все три группы вопросов тесно переплетаются друг с другом, взаимозависимы и взаимообусловлены и органов внутренних дел в решении вопросов профилактики правонарушений осуществляется в разных формах Чаще всего применяются:
1) разработка планов социального развития, комплексных планов профилактики правонарушений в административном и муниципальных округах, которые являются основой организации взаимодействия на территории муниципалитета;
2) взаимная информация об оперативной обстановке в административном и муниципальных округах, о правонарушениях, совершаемых на их территории;
3) проведение собраний, совещаний и семинаров, пресс-конференций руководителей ОВД, общественных организаций и местных органов власти по вопросам укрепления правопорядка и законности, выработка конкретных мер по профилактике правонарушений;
4) проведение социологических (криминологических) исследований по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью и выработка на их основе рекомендаций и предложений;
5) проведение теоретических и научно-практических конференций, семинаров по обсуждению проблемных вопросов борьбы с преступностью и правовой пропаганде среди населения, по обмену опытом в этой деятельности;
6) проведение операции, рейдов, осмотров и обследований объектов в целях профилактики нарушений общественного порядка;
7) сознание и оказание практической помощи общественным формированиям, осуществляющим охрану общественного порядка на добровольной и профессиональной основе;
8) контроль за реализацией комплексных мер профилактики правонарушений подчиненными учреждениями, предприятиями и организациями.
Наряду с ними применяются специфические формы взаимодействия органов внутренних дел с органами прокуратуры, юстиции, службы безопасности при решении вопросов профилактики правонарушений. Эффективной формой такого взаимодействия является совместное изучение и обобщение судебной, следственной и прокурорской практики, что позволяет вскрывать причины и условия, способствующие совершению преступлений, намечать соответствующие мероприятия по их устранению или нейтрализации, повышению социальной эффективности мероприятий по борьбе с преступностью.
Одной из форм взаимодействия может являться совместная организация работы межведомственных учебно-методических семинаров работников суда, прокуратуры, органов внутренних дел и местного самоуправления. Взаимодействие государственных органов и общественных организаций в профилактике правонарушений реализуется в процессе особого вида управленческой деятельности-организации взаимодействия.
В организации взаимодействия большая роль принадлежит руководству органов внутренних дел, которое обладает большим объемом информации о состоянии правопорядка на подведомственной территории, имеет в подчинении специализированные силы и средства для проведения профилактических мероприятий, соответствующий аппарат для организационного обеспечения этих мероприятий.
Координирующая деятельность руководства органов внутренних дел при этом осуществляется:
Путем организации взаимодействия ОВД с иными государственными органами и общественными организациями при решении проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка;
Путем представительства ОВД в других ведомствах и организациях по вопросам профилактики правонарушений, внесения постановочных вопросов и предложений в государственные органы по совершенствованию профилактической работы в целом;
Путем направления деятельности подчиненных подразделений и сотрудников на установление тесного сотрудничества с государственными органами и общественными организациями в решении вопросов профилактики правонарушений.
Использование местными органами власти и ОВД средств массовой информации в этих целях является одним из направлений взаимодействия, предопределяющих эффектность его реализации.
Опыт организации деятельности органов местного самоуправления по профилактике правонарушений заслуживает обобщения и распространения.
3.2 Актуальные проблемы местного самоуправления
Соотношения государственной власти и местного самоуправления не постоянно. Оно меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического и социального свойства. Для современной России присутствие государственной власти в сфере местного самоуправления обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, рассчитаны Конституция РФ и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, не удалась. Модель местного самоуправления, организационно отдельного от государственной власти, себя не оправдала. Основной смысл обновления этой модели заключается в управлении положения и роли важнейшего демократического института в системе публичной власти.
Новый Феодальный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» учитывает рели, суть которых - в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготения его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует не федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой - предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.
Одно из главных направлений новаций, предлагаемых федеральным законом, - встраивание местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь
Идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их взаимодействия и взаимную ответственность.
Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении «вертикальной власти».
Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органом местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их устремление в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Обновленная модель местного самоуправления, установленная Федеральным законом, совпадает с конституционной моделью лишь частично. В этой связи возникает проблема соответствия ряда положений закона конституционным предписаниям. Правовая логика требует в ближайшей перспективе либо внесения некоторых изменений в новый Закон с тем, чтобы перевести его соответствие с конституционными нормами, либо уточнения некоторых норм Конституции с учетом реальных социально-политических условий. Конечно, кроме логики юридической есть логика политическая. Можно прогнозировать, что в интересах социальной стабильности Конституция будет подвержена «преобразованию без вторжения в ее текст». Это приведет к тому, что формулы. Конституции будет истолкованы том смысле, который сейчас заложен в нормах нового Федерального закона, как акта, отвечающего требованиям времени, жизненным нуждам государства и общества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.
На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.
Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:
1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;
2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;
3. Через территориальное общественное самоуправление;
4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.
Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Принципиальным отличием современной модели от советской является ее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.
Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций:
Решением вопросов административно-территориального деления;
Полномочий в области экономики и финансов;
Решение вопросов социального развития территории;
Развитие культуры и искусства.
Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.
Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.
Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.
Современная модель организации местного самоуправления, в отличии от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.
В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.
Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.
Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.
Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности.
Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.
Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.
Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.
Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.
Проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации. М. 1993.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 23 августа 2000 / СЗРФ.2003№32
3. Конституционное право Российской Федерации М.В.Баглай 2002
4. Конституционное право России А.С.Прудников 2007-12-09
5. Конституционное и муниципальное право №3 2004
6. Конституционное и муниципальное право №1 2002
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа , добавлен 13.10.2011
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа , добавлен 26.09.2010
Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 22.12.2017
Двухуровневая структура публичной власти в РФ. Концепция противопоставления государства и местного самоуправления. Разделение властей в Российской Федерации. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Проблемы разграничения компетенции властей.
реферат , добавлен 14.03.2011
Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа , добавлен 01.10.2004
Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 28.12.2011
Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 16.02.2011
Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 24.06.2015
Реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Взаимодействие органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне.
контрольная работа , добавлен 23.08.2007
Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.
Реформа местного самоуправления призвана решить множество накопившихся проблем: несоответствие объема финансирования и функций чиновников, пересечение полномочий уровней власти, влияние внутриэлитных разборок на жизнь городов и отсутствие стимулов для развития локальных территорий.
В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.
Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований - районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.
Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель - экономический рост страны - начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.
Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.
Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло - главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.
Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения - своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно и служит МСУ. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления.
Новая история МСУ
Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского госуправления. Напомним, в СССР была формально закреплена та самая пирамида общественного устройства основанием вниз, то есть с фундаментом из регулярно избираемых народных депутатов. Многие считают, что эта конструкция вообще была бы идеальной, если бы не система «плебисцитарной демократии», когда кандидатура единственного претендента на мандат местного депутата подбиралась партийными органами. Они же полностью контролировали деятельность «народных избранников». В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях - в поселках, сельсоветах, городских районах.
После развала Советского Союза Москва, теряя рычаги управления регионами, сделала ставку на инициативу снизу. Местное самоуправление, лишившись контроля партии, получило формально довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность: немаловажно, что система МСУ в те годы была фактически противовесом процессу регионального сепаратизма. Кроме того, Москва стремилась сохранить сколько-нибудь сносно регулируемую жизнь на местах, избежать социальных потрясений в условиях обрушения советских социальных гарантий и невыплат заработной платы.
Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Именно «народные» управленцы приняли на себя основной груз проблем населения в непростые времена, тогда как государство фактически самоустранилось от решения элементарных вопросов жизнеобеспечения. При этом выделяемые госсредства практически не доходили до самого нижнего управленческого звена, которое и составляло МСУ. А региональные власти регулярно скидывали на местный уровень все новые и новые полномочия, переводили в ведение местного самоуправления убыточную инфраструктуру и повышенные обязательства. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Этому способствовали низкие зарплаты и повышенные обязательства муниципалов.
На территориях побогаче - в больших городах или в районах с дышащими на ладан предприятиями советского наследия - шли иные процессы. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.
В западных демократиях МСУ - структурный базис жизнеустройства, но путь к такому формату занял не одно десятилетие, начавшись с самых мелких административных единиц. Территории развитых стран чаще всего характеризуются высокой плотностью населения и застройки, урбанизацией, а главное - сформировавшимися экономическими и политическими сообществами, распределенной защищенной собственностью. В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной. «Выборным» чиновникам передали все рычаги управления территориями, контроль над активами и бюджетом и ответственность за развитие. Испытания такими соблазнами при нищенских зарплатах муниципалы не выдерживали, и это дорого обошлось российской экономике.
Можно сказать, что многие нюансы необустроенности сегодняшней российской жизни (как ее воспринимает рядовой обыватель): развал инфраструктуры, упадок ЖКХ, деградация социальной жизни на селе - корнями уходят в неспособность власти в те годы укрепить и защитить местное самоуправление, которое при финансовом дефиците не смогло уберечь социальные и инфраструктурные достижения советского периода. С другой стороны, мы многим обязаны тем героям МСУ, которые, несмотря на скудное финансирование, сохранили в 1990-е огоньки жизни в далеких уголках страны.
Уже в начале 2000-х начал вырисовываться вектор политики, направленный на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемость территорий, жесткое бюджетное регулирование и особое внимание к социальной сфере - на возрождение государства. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу. Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы.
Инициаторы предыдущей реформы МСУ решили сначала сосредоточиться на институциональных, политических изменениях, а вопросы экономического характера оставить на потом. Этот перекос ощутим до сих пор. В 1998 году Россия уже ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления - основополагающий документ международного права. А в 2003-м Федеральный закон № 131 запустил полномасштабную реформу системы госуправления. Однако попытка наложить вестернизированное понимание принципов МСУ на архаичную советскую модель управления, ориентированную исключительно на кустовое исполнение функций командной экономики и бюрократии, дала сбой.
Проблемы полномочий МСУ
Сформировав двухуровневую систему (в которой городские и сельские поселения административно входили в районы), авторы ФЗ-131 определили для муниципалов значительный объем полномочий в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, дороги, спорт, сельское хозяйство, местные социальные проблемы и т. д. Причем многие из них были поделены между районами и поселениями в неопределенной пропорции. Например, и район, и поселение должны заниматься организацией спортивных или культурных мероприятий, каждый на своем уровне, при этом, по сути, на одной и той же территории. Столь же неопределенно закон расписывал ведение двух уровней в отношении собственности, земли, инфраструктуры. Споры о том, что кому принадлежит - району или поселению, муниципалы по всей стране ведут до сих пор.
Ситуацию усугубляли местные законодательные акты, которые постоянно тасовали и полномочия, и сферы ответственности между уровнями МСУ и регионом. Губернаторы шли на это не от хорошей жизни: подотчетные территории развивались по-разному и в большинстве случаев имели крайне скудный кадровый и экономический потенциал, а потому нищие поселения зачастую были не способны обслуживать, к примеру, элементы ЖКХ и передавали их на уровень района. Район, в свою очередь, испытывал проблемы с дорожным строительством или соцсферой, а потому делегировал эти функции региону.
Полномочия кочевали из одного документа в другой, обрастая расплывчатыми формулировками: «участие в осуществлении…», «создание условий для…» и проч. В итоге органы МСУ либо не понимали своих обязанностей, либо прятали собственное бездействие за юридическими неточностями. Либо всем скопом бросались исполнять одну и ту же задачу. Например, за противодействие межэтническим конфликтам сегодня отвечают все уровни власти от мала до велика - и регионы, и районы, и поселения. Но претензии чаще всего предъявляют главам самых мелких образований, чиновникам того села или города, где произошло резонансное событие. Хотя понятно, что никаких особых ресурсов для решения проблем национальной политики России на местах не имеется.
Пересечение полномочий приводит к регулярным конфликтам между главами поселений и районов. Выстроилась нелепая административная конструкция, основанная исключительно на личных качествах избранных глав МСУ района и поселения, а не на записанных в законе нормах. Если чиновники «делают одно дело», способны договариваться и решать спорные вопросы сообща, система со скрипом и множеством административных преград кое-как способна обслужить население. Если же у каждого из глав свои амбиции, сдобренные политической необходимостью переизбираться каждый электоральный цикл, пиши пропало - предсказуемы острые конфликты, войны в местной прессе, минимальное исполнение полномочий.
Впрочем, бедные сельские поселения, каковых по России подавляющее большинство, вступать в конфликты с районным начальством не имеют возможности, так как не способны исполнять большинство своих полномочий без кадрового и финансового обеспечения. Район фактически полностью контролирует их жизнь. До 2009 года поселения добровольно-принудительно передавали практически все свои полномочия, включая формирование бюджета, на уровень района, исполняя лишь те, что им по силам. Сами же оставались «на смете»; по сути, это была единственная работающая схема в условиях низкой налоговой базы. В последние годы ситуация начала меняться. Можно сказать, что наиболее эффективная работа местного самоуправления происходит именно на поселенческом уровне, если его возглавляет энергичный и профессиональный глава, а районные власти с умом подходят к распределению полномочий.
Проблемы муниципального района несколько отличаются от поселенческих. Сегодня вообще кажется большой ошибкой интегрирование второго, районного, уровня в систему местного самоуправления. Эта административная единица до сих пор сохраняет все характеристики советского района, сформированного для удобства централизованного кустового управления всеми бюрократическими процессами на территории. Авторы ФЗ-131 и не думали придавать этому уровню новые функции развития территорий. Получилась бюрократическая прослойка между поселениями и регионом, управлять которой вместо госчиновников были призваны муниципалы. При этом жители района (в отличие от жителей поселений) не образуют самостоятельного консолидированного сообщества, объединены лишь административно и не в состоянии сформировать скоординированное самоуправление. Слабая собственная налоговая база не позволяет главам по своему усмотрению решать масштабные инфраструктурные и социальные задачи. На этом уровне просто не могли появиться независимые от государства органы управления.
На самостоятельности района серьезно сказались экономические и политические реформы. В 2004 году Кремль укрепил властную вертикаль, отменив губернаторские выборы. Это решение во многом объяснялось необходимостью жесткого контроля над ресурсами, которые направлялись в регионы в виде субсидий и субвенций из федерального бюджета. Губернаторы, в свою очередь, не доверяли главам муниципалитетов, старались жестко регулировать районный уровень, ограничивая его самостоятельность, в том числе финансовую. Сегодня у районов, в сущности, остались лишь функции передаточного звена при распределении бюджетных ресурсов, оператора и опекуна для поселений.
Авторы новой реформы МСУ первым делом решили модернизировать саму систему управления, синхронизируя положения документа с масштабной политической реформой, которая развернулась после возвращения Владимира Путина на президентский пост в 2012 году. Недавние законодательные инициативы создали стимулы для партий укореняться на муниципальном уровне, растить в поселениях и районах свои кадры и выносить местные проблемы на федеральный уровень. (Подробнее об этом читайте в статье «Партии отрастят корни», «Эксперт» № 10 за 2014 год.) С другой стороны, государство намерено усилить контроль над работой муниципального района, и в новом законопроекте для этого предложены сложные, но эффективные механизмы.
Напомним, сегодня есть два варианта формирования органов МСУ поселений и района (см. схему). Согласно первому, жители выбирают муниципальных депутатов и глав отдельно для поселения и отдельно для района. Второй, довольно непопулярный в России, вариант: жители выбирают муниципальных депутатов и глав поселения, из них затем составляется заксобрание района, которое выбирает районного главу и, как вариант, может нанять независимого профессионального управленца (сити-менеджера) для своей территории.
В новом законопроекте этот второй вариант остается единственно возможным. Жители выбирают лишь органы МСУ для поселений, затем избранные депутаты и главы формируют органы власти на уровне района и определяют главу райсовета - фигуру в большей степени политическую, нежели управленческую. Одновременно представители районных депутатов и представители региона формируют единую комиссию (по принципу 50 на 50), которая проводит конкурс и нанимает профессионального сити-менеджера, подотчетного и региону, и районному собранию.
Таким образом, юридически район остается подотчетен населению и избранным органам МСУ, но фактически становится субрегионом с усиленной экономической, хозяйственной и бюджетной тематикой. На первом уровне поселений местное самоуправление будет усиливаться с точки зрения финансов и кадров и, таким образом, станет ближе к запросам населения. Второй же уровень, районный, станет менее политизированным и в большей степени заряженным на хозяйственное сотрудничество с подшефными территориями.
Кроме того, законопроект разгружает сельские поселения от явно несвойственных им функций и задач. Из 34 записанных ранее в законодательстве полномочий остается лишь 13 действительно исполнимых и важных для населения. На вышестоящий районный уровень переводятся такие пункты, как участие в борьбе с терроризмом, лесной контроль, газо- и энергоснабжение, транспортное обслуживание села. Что касается городских поселений, то в их ведении остается прежний объем полномочий, поскольку, как считают авторы законопроекта, бюджеты и компетенции малых и средних городов сегодня готовы решать эти задачи.
Проблемы финансирования МСУ
Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Подчеркнем, что это совершенно не зависит от уровня зажиточности муниципалитета и совсем не является следствием «жадности» муниципалов. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую нередко называют кудринской по имени ее архитектора экс-министра финансов Алексея Кудрина.
Суть схемы - вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района.
В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше.
Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами - на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 году он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов.
Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4% всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже - 0,5%.
Неудивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2012-м - лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно.
Рассмотрим показатели собственных доходов разных уровней муниципальных образований в 2012 году. В бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд рублей (50,6% общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов - 795 млрд (35,4%), а в бюджеты поселений - 315,3 млрд рублей (14%).
Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория - городские и сельские поселения - консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов - это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.
В рамках межбюджетной распределительной системы регионы пытаются по-своему бороться с этим процессом: в том же 2012 году из 2244,8 млрд рублей общих доходов МСУ 1045 млрд рублей (46,5%) были перераспределены в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов. Помимо исчезновения стимулов роста для отдельных образований это приводит к равномерно низкому уровню жизни и убивает локальные региональные точки развития. Типична ситуация, когда относительно благополучный город вынужден кормить вымирающие деревни и села, входящие в единое с ним городское поселение, а для собственного роста средств не имеет.
При этом в ситуации масштабных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от финансовых возможностей и налоговых поступлений субъектов, а также от своей лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. А это исключает самостоятельность МСУ, то есть сам принцип его функционирования.
Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста. Владимир Абрамов , глава Отрадновского сельского поселения Угличского района Ярославской области, справедливо возмущается (за год на его подшефной территории население платит 100 млн рублей различных налогов, из них лишь 6 млн остается в поселении, а 10 млн потом возвращает государство в виде межбюджетных трансфертов): «Почему у нас в стране тем, кто больше работает, меньше достается? Мы каждый год увеличиваем налоговые сборы, а нам из-за этого меньше дотаций».
Еще одно искусственное ограничение, которое заложил ФЗ-131, касается сотрудничества муниципальных образований. Межбюджетная распределительная система подразумевает движение денег исключительно по вертикали: вверх-вниз. Тем самым была уничтожена изначально подразумевавшаяся идея межмуниципального горизонтального сотрудничества, когда, к примеру, два поселения или района могли бы объединить свои средства, для того чтобы построить одну дорогу или создать локальный рынок сбыта своей продукции. Но такие возможности ограничены: ни ресурсы, ни деньги, ни собственность, ни кадры передавать из одного поселения в другое нельзя. Эти координирующие функции вроде бы призван осуществлять район, но у него свои задачи, не всегда совпадающие с интересом поселений. И этого опять-таки не позволяет делать межбюджетная распределительная система. Многие эксперты настаивают: если не только передать на уровень поселения дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ.
Проблемы городов
Наиболее резко российский политический истеблишмент воспринял предложение экспертов расширить полномочия госвласти на уровень городов. Это вполне объяснимо: именно здесь уже сформировались свои политические и экономические элиты, распределена собственность, есть стратегии развития. Появление во главе городов назначаемых чиновников интерпретируется как попытка государства поставить под контроль государственное самоуправление. На самом деле политические задачи тут актуальны в меньшей степени, на переднем плане - вопрос хозяйственной целесообразности.
Малые, средние и большие города (чаще всего в статусе поселений) за последние 20 лет смогли сформировать достаточно эффективное МСУ. С одной стороны, это удалось потому, что на их территории редко располагалось сразу несколько финансово привлекательных активов, за контроль над которыми могла развернуться борьба политических или криминальных группировок. С другой стороны, в границах маленького города все достижения и огрехи избранного главы видны как на ладони и реален общественный контроль над действиями муниципалитета.
Территория городского округа, в отличие от городского или сельского поселения, не входит в состав муниципального района (это своего рода дырка в бублике), то есть имеет более высокий правовой статус. В крупных и крупнейших городах, как правило, уже сложились местные элиты, сконцентрированы финансовые, политические и трудовые ресурсы. Однако развернувшаяся в 1990-е борьба за госактивы вынесла наверх представителей криминальной сферы, которые массово пошли во власть начиная именно с уровня городского самоуправления. В крупных городах сделать хорошую карьеру проще: во-первых, легко манипулировать электоратом с помощью различных технологий, во-вторых, есть лакомые активы, на ренту с которых можно сформировать стартовый капитал для последующего спурта в региональные, партийные и даже федеральные органы власти. При этом выборная власть защищена мандатом народного доверия на четыре-пять лет, а в случае полного контроля над органами МСУ можно также распределять многомиллионный бюджет и распоряжаться городской собственностью.
Неудивительно, что в ряде значимых городов России на волне борьбы за «муниципальную автономию» сформировались неэффективные администрации, контролируемые определенными элитами, зачастую криминального характера. Борьба с такими олигархическими проявлениями затруднена правовым барьером между государственным и муниципальным уровнями власти и чаще всего трактуется в СМИ как наступление на демократические свободы граждан.
Мы не сгущаем краски. Проблемы внутриэлитного противостояния за последние несколько лет пережили или переживают Благовещенск, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Калининград, Мурманск, Нижний Новгород, Омск, Петрозаводск, Рязань, Смоленск, Сыктывкар, Элиста, Ярославль и другие города. Конфликты везде решались по-разному: либо отрешением мэра от должности, либо силовым путем с привлечением правоохранительных органов, либо политическим - сменой МСУ на выборах, либо компромиссным.
Впрочем, есть примеры обратного характера - в городах, которые не только смогли выдержать проверку на демократичность и независимость МСУ, но и показывают неплохую динамику развития, а стратегическое планирование осуществляется вне зависимости от персоны избранного мэра. Простой анализ позволяет сделать вывод: политическая конфликтность сильно влияет на экономическое развитие городов, на уверенность и внимание инвесторов. Привязка к зачастую конфликтным и непредсказуемым электоральным циклам не позволяет планировать развитие территории на продолжительное время.
Предложения нового законопроекта
Разработчики нового законопроекта предлагают сохранить (возможно, лишь на какое-то время) старый формат городского округа с прежней системой управления, финансирования и распределения полномочий. Жители таких образований будут по-прежнему напрямую выбирать депутатов думы (которые затем определят мэра) либо, как вариант, напрямую избирать главу города.
Вместе с тем авторы документа предлагают ввести еще одну административную единицу второго уровня: городской округ с районным делением. Новый статус может быть присвоен городу с населением, как правило, от 300 тыс. человек, а само решение примет субъект федерации (с согласия населения города). Отличие от прежнего формата в том, что теперь городской округ делится на городские районы - самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ.
В новом образовании жители будут напрямую выбирать депутатов внутригородских районов, а победители, в свою очередь, выбирать главу района и делегировать своих представителей в общегородской совет. Это городское собрание затем выберет из своего состава главу городского округа с политическими полномочиями. Ахозяйственные вопросы будет решать сити-менеджер. Его кандидатуру должна утвердить конкурсная комиссия, 50% участников которой назначает губернатор, а 50% - избранные депутаты города.
Новый формат муниципального образования, с одной стороны, призван максимально приблизить уровень МСУ к жителям в районах и сформировать городское управление, в большей степени независимое от интересов внутригородских элит. Сейчас в больших городах между избирателем и депутатом лежит огромная бюрократическая пропасть, а запросы на развитие двора, улицы, района очень медленно доходят до городской думы. С другой стороны, институты сити-менеджера и делегированных городских депутатов позволяют задавать неполитизированную хозяйственную повестку дня, согласованную и с регионом, и с нижестоящими (районными) депутатами. Это позволит губернатору, который теперь избирается населением, без опаски передавать новому городскому округу в ответ на запрос проживающих в нем избирателей дополнительные полномочия вне рамок полномочий местного самоуправления и выделять под эти цели финансирование. Сама система станет более гибкой, город получит новые возможности по софинансированию больших проектов вроде транспортных развязок или крупных медицинских центров, необходимых жителям всего города, или по развитию малого и среднего бизнеса. А внутригородские районы смогут сосредоточиться на «малых» делах, волнующих избирателей в границах районов проживания. Каждый уровень городского самоуправления начнет работать на решение вопросов разного масштаба, одинаково важных для жителей, не принося локальные «малые» дела в жертву общегородским проектам, как нередко случается в нынешней укрупненной системе городского МСУ, особенно перед очередными выборами.
В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.
Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов – Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.
И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа. Что в этом хорошего?
Новая схема позволяет централизованно координировать жизнь крупного города и окружающих его поселений. Снимается конфликт и «дележ пирога» между многочисленными чиновниками. А ведь «дележ пирога» часто отвлекает от реальной работы.
В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью.
Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.
Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.
Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально.
На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.
Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».
Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» – они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу – но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.
История вопроса
Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.
В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.
Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.
Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов – к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.
А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.
В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. – то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.
Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег.
Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий – в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.
В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.
Чтобы взглянуть на вопрос и с другой стороны, вы можете ознакомиться с
новой муниципальной реформы
.
Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.
Муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону.
Начало нынешней муниципальной реформе в России было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который заложил правовые основы следующих основных ее направлений:
- 1. Изменение территориальной организации местного самоуправления, включая новую типологию муниципальных образований, двукратное увеличение их числа и изменение границ, переход к так называемой двухуровневой системе организации.
- 2. Изменение властно-управленческой организации местного самоуправления с определением четкого перечня обязательных органов местного самоуправления и ограниченного набора вариантов организации их системы в муниципальных образованиях разных типов.
- 3. Перераспределение компетенции местного самоуправления и органов государственной власти с установлением полузакрытых перечней вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.
- 4. Перераспределение собственности (имущественных объектов и комплексов) между государством и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов с целью обеспечения решения установленного круга вопросов местного значения.
- 5. Радикальное изменение налогово-финансовой основы местного самоуправления, сократившее число местных налогов до двух и увеличившее долю и формы государственного финансового выравнивания.
- 6. Резкое усиление ответственности местного самоуправления, особенно перед государством.
- 7. Демократизация отношений органов местного самоуправления с населением путем расширения возможностей прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных властей .
Первоочередная задача, которая стояла пред законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.
На основании вышедшего закона на территории Российской Федерации была введена единая система, которая отвечала бы за организацию местного самоуправления. Согласно данному закону, на территории Российской Федерации ввелись новые территориальные муниципальные образования такие как, муниципальный район, сельское поселение, городской округ, городское поселение .
В процессе муниципальной реформы условно можно выделить ряд крупных этапов. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в т. ч. осуществляется:
слом прежней советской системы Советов, временное функционирование (до осени 1993 года) местных органов власти (Совет - администрация) на основе Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР";
активное использование "указного права" (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года и другие) по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и введения "единоначалия" администрацией;
принятие новой Конституции Российской Федерации, признающей и гарантирующей местное самоуправление, его органов, не входящих "в систему органов государственной власти" (ст.12 Конституции РФ), закрепляющей самоуправление в качестве одной из демократических основ системы управления в России (п.2 ст.3, главы 8 Конституции РФ);
борьба за воссоздание и полноценное функционирование, наряду с местными администрациями, представительных органов самоуправления;
подготовка новых базовых федеральных законодательных актов, организующих и регулирующих деятельность местного самоуправления, и т.д.
В ходе второго этапа (август 1995 года по октябрь 2003 года) в России:
реализуется принятый 28 августа 1995 года Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", соответствующий Европейской Хартии местного самоуправления, базирующийся на конституционных принципах и гарантиях местной власти;
получает дальнейшее развитие законодательная база местного самоуправления; вносятся изменения и дополнения в указанный выше закон, в другие законодательные акты, в т. ч., например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и т.д.; принимаются новые законы: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации;
идёт активная работа над законопроектами "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.;
проводятся выборы в органы местного самоуправления, в т. ч. реализуется Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", содержащий Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в эти органы;
в сотрудничестве и борьбе с региональными (республиканскими, краевыми, областными) властями "завоевываются" финансовые, организационные, материальные и иные основы деятельности местных органов самоуправления, их деятельность становится всё более самостоятельной .
В этот период также отрабатывается ряд моделей организации местного самоуправления.
Первая модель предполагает, что глава муниципального образования и представительный орган избираются населением непосредственно. Так же как высшее должностное лицо муниципального образования выступает одновременно и главой местной администрации, представительный орган выполняет функции нормотворчества и контроля. Глава муниципального образования подотчётен представительному органу исключительно в качестве главы местной администрации.
Вторая модель предусматривает, что представительный орган и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. В отличие от первой модели, глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа. Полномочия главы администрации исполняет иное лицо, замещающее эту должность по контракту.
Третья модель - разновидность второй модели. В ней глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава.
В четвёртой модели глава муниципального образования выступает одновременно в трёх лицах: собственно главы - высшего должностного лица муниципального образования, избираемого непосредственно населением; лица, исполняющего полномочия председателя представительного органа; главы местной администрации.
Однако, реализация данных моделей проявила ряд ограничений. К наиболее существенным относятся следующие:
не было установлено чёткой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по её содержанию;
органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;
отсутствовало чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Устранить эти и другие недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований призван третий этап реформы местного самоуправления (октябрь 2003 года по настоящее время), включающий переходный период (2003-2008 годы) и вступление в силу с 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Первоначально планировалось, что переходный период реформирования местного самоуправления, деятельности его органов займёт два года (с 2003 по декабрь 2005), однако жизнь доказала, что это требует в силу ряда причин (в т. ч. финансового характера, отношений собственности и т.д.) больших временных рамок .
В целом, нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.
Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка сложившихся к началу 2000-х годов механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов.
Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач .
Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически - пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная - применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.
В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности .
Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе - это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо - закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования .
Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля .
Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании.
Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий .
Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.
Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ .
Таким образом, подводя итог, необходимо заключить, что ближайшие перспективы развития законодательства о местном самоуправлении и муниципальной реформы в значительной мере связаны с территориальным устройством местного самоуправления, а также с компетенционным статусом органов муниципальной власти, материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов, расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения, усилением роли в законодательном регулировании вопросов местной власти субъектов РФ и т.д.
В целом, стоит отметить, что муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону, первоочередная задача которой заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.
При этом, можно сделать вывод о том, что главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
Прошло более трех лет с начала нового этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации, начавшегося с принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон).
Напомним, что концепция реформы состояла в следующем:
Формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти;
Однозначное разграничение полномочий, политической, юридической и финансовой ответственности за организацию предоставления населению общественных услуг и оказание социальной помощи и поддержки нуждающимся категориям населения между тремя уровнями публичной власти - федеральной, региональной и местной;
Достижение сбалансированности доходов каждого уровня бюджетной системы и расходных обязательств органов публичной власти, которые возникают в соответствии с разграничением полномочий;
Повышение политической и юридической ответственности органов каждого уровня публичной власти за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами, приближение публичной власти к населению;
Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления.
За это время субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления выполнены предписания переходных положений Закона: приведены в соответствие с ним территории и границы, структура органов местного самоуправления муниципальных образований, определены территории и границы вновь образованных муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. В соответствии с концепцией разграничения полномочий приняты новые Жилищный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы, внесены изменения более чем в 200 федеральных законов.
Сегодня можно подвести некоторые итоги и оценить успешность реализации реформы.
1. Территориальная организация местного самоуправления
Население поддержало и приняло реформу территориальной организации местного самоуправления.
В большинстве регионов выборы в органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях состоялись при достаточно высокой активности избирателей. Об этом также свидетельствует то, что во многих случаях граждане активно поддержали реформу, добиваясь через обращения в суд устранения нарушений законодательства, допущенных в регионах (например, в Республике Коми, Ярославской, Московской областях и в ряде других регионов).
Успехом реформы следует считать формирование органов местного самоуправления более чем в 1500 городах и поселках, в которых в 90-е годы органы местной публичной власти были упразднены в нарушение Конституции РФ и федеральных законов.
Почти через 100 лет фактически начала реализовываться мечта земцев о введении местного самоуправления на уровне волостей (сельских административно-территориальных единиц), ставших в годы советской власти сельсоветами, а теперь получившими статус сельских поселений.
Формирование органов публичной власти во всех городах и сельских территориях является важным системным фактором для обеспечения социально-экономического развития страны, так как позволит полно и адекватно учитывать общественные потребности в социальных услугах.
Однако есть и негативные результаты. В ряде субъектов Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления проводилась неэффективно. Органы власти, зачастую попутно решали свои собственные проблемы, не считаясь при этом с интересами населения, принципами эффективного управления и положениями законодательства. Это вызвало неудовлетворенность граждан, судебные тяжбы, многие из которых не решены до сих пор.
2. Разграничение полномочий
В результате разграничения полномочий практически решены задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема «нефинансируемых федеральных мандатов» за счет того, что финансовое обеспечение льгот различным категориям населения в большей части передано на федеральный и региональный уровни.
Надо отметить, что разграничение полномочий связано с основополагающими положениями Конституции РФ, регулирующими федеративное устройство нашей страны и местное самоуправление. Однако это разграничение было недостаточно подкреплено правовой теорией, анализом практики и финансовых потребностей органов местного самоуправления. В результате был принят ряд ошибочных решений, некоторые из которых позднее были исправлены.
Например, расширены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в части создания условий для:
Развития физической культуры и массового спорта;
Обеспечения населения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
Развития местного традиционного народного художественного творчества.
Сегодня в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов включены вопросы:
Создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества;
Участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
Организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
Осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
Содействия в развитии сельскохозяйственного производства;
Создания условий для развития малого предпринимательства;
Организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Помимо всего перечисленного органам местного самоуправления дано право на создание муниципальных музеев.
Но остались и нерешенные проблемы.
К примеру, в Законе № 131-ФЗ к полномочиям городских и сельских поселений относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Но при этом в перечне собственного имущества муниципальных образований не значится имущество, которое предназначается для использования в упомянутых выше целях.
На наш взгляд не следует всюду приватизировать муниципальные рынки, бани и другие предприятия, если на их услуги есть спрос. Конкуренция и рынок сами должны все постепенно решить и расставить по своим местам. Конечно, эта проблема может быть не очень актуальна в Москве, но в провинции, где 70% городского населения в малых городах не имеют горячего водоснабжения, а 30% - ни холодной воды, ни канализации, вряд ли надо уничтожать муниципальные бани, прачечные, парикмахерские или переводить все эти общественные услуги исключительно на коммерческую основу.
В местностях с низким платежеспособным спросом населения малый бизнес не будет в состоянии выкупить используемые им нежилые помещения и содержать их. Издержки будут столь велики, а цены и тарифы на услуги вырастут настолько, что услуги станут попросту недоступны для большей части населения. В результате пострадает и малый бизнес, и население.
Вместе с тем, несмотря на интенсивную законопроектную активность Правительства РФ по разграничению полномочий (с 2004 г. ежегодно принимается по специальному федеральному закону по вопросу разграничения полномочий), эффективность уже принятых решений остается под вопросом.
Проблема состоит в том, что юридически четких принципов определения и финансирования расходных обязательств местных бюджетов не установлено. Принцип же субсидиарной ответственности органов публичной власти более высокого уровня в отношении реализации обязательств, возложенных на органы публичной власти более низкого уровня, не действует или, в лучшем случае, действует избирательно. А это создает юридически и политически неопределенную ситуацию на местном уровне.
3. Сбалансированность доходов и расходных обязательств местных бюджетов
Информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что практически во всех субъектах доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации своих полномочий. И это несмотря на финансовую помощь, которая оказывается в различных формах из бюджетов вышестоящих уровней.
Кроме обеспечения сбалансированности местных бюджетов по доходам и текущим расходам (расходам на оказание социальных услуг) значительной проблемой является отсутствие подходов по обеспечению инвестиционных потребностей муниципальных образований по развитию основных социальных услуг населению и коммунальной инфраструктуры.
Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней. С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Тем не менее, этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.
Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения.
Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах сильно различается вследствие неравного уровня социально-экономического развития территорий.
При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней в соответствии с разграничением полномочий не учитывались потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективных критериев или научно обоснованных подходов для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.
Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов лишили органы местного самоуправления возможности влиять на экономические налоги (налоги от прибыли и от оборота), что значительно снижает стимулы для принятия мер с целью социально-экономического развития своих территорий.
Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительному росту административных издержек на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами.
Кроме того, за прошедший период перечень вопросов местного значения расширился более чем на 50%, при этом налоговые доходы в относительных величинах не увеличились.
Приоритетные национальные проекты, с одной стороны, свидетельствуют об усилении внимания к проблемам развития социальных услуг, с другой - демонстрируют отсутствие реальных подходов к решению проблем финансирования, обеспечивающих устойчивое развитие этих отраслей под управлением органов местного самоуправления.
Вместе с тем, как показывает опыт стран с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением в политической системе и государственном управлении, расходы местных бюджетов покрываются за счет собственных доходов в среднем на 40-70%. Остальные средства предоставляются местным бюджетам из доходов вышестоящих бюджетов на принципах субсидиарной ответственности.
4. Повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей, приближение публичной власти к населению
Политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами повышается как за счет совершенствования правого регулирования этой сферы (разграничение полномочий), так и за счет усиления контроля и надзора.
С этой целью в законе предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проектам наиболее важных решений органов местного самоуправления: принятию устава муниципального образования (и внесению изменений в устав), утверждению бюджета, принятию решений, регулирующих градостроительную деятельность. Указанные проекты, а также проект отчета об исполнении бюджета, сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
В бюджетном законодательстве повышены финансовая дисциплина за исполнение бюджетных обязательств и контроль движения финансовых средств посредством введения казначейского исполнения бюджета.
Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служили контрольные полномочия представительного органа. Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старалась оградить себя от депутатского контроля. Доходило до смешного. Некоторые главы оспаривали возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. «Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, - говорили они, - то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!»
Закон поставил точку в этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться или представительным органом, или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.
Все возможные средства контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в настоящее время законодательно обеспечены. Сокращение злоупотреблений зависит только от эффективности деятельности контрольных, надзорных и судебных органов, а в большей степени - от гражданского общества, т. е. от политической конкуренции и гласности.
Вместе с тем до сих пор озвучиваются требования ввести назначение и освобождение от должности глав муниципальных образований губернаторами. При этом почему-то авторы этих заявлений не задаются вопросом, что же в этом случае должно измениться:
Должны ли уменьшиться или увеличиться права и обязанности органов местной власти;
Должны ли увеличиться или уменьшиться доходы местных бюджетов;
Как будут решаться проблемы модернизация ЖКХ, жилищная проблема, проблемы содержания и модернизации материально-технического обеспечения образования и здравоохранения и множество других;
Будут ли полномочия органов местного самоуправления определяться законами или указаниями губернатора.
5. Совершенствование правового регулирования принципов организации местного самоуправления с целью обеспечения реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления
Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской хартии местного самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.
Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти.
Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем - институтом, противостоящим государству. В результате политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.
В связи с началом применения положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции с 1 января 2006 г. происходят существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.
Это обусловлено значительными новациями в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными Законом.
Глава муниципального образования сможет возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию и не вправе одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.
Хотя в Законе и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и тем самым вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенций, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.
Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
Заслуживают положительной оценки те положения Закона, которые обеспечивают гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения. Нельзя же считать нормальным, что в малых городах и поселках с численностью жителей в 10-20 тысяч человек и городах, в которых проживает несколько сотен тысяч и даже более миллиона человек, в представительный орган избирается по 15-20 депутатов.
В Закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Установленный порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (большинством не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.
В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Теперь же вводятся ограничения - на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов. Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысл, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной власти. Следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимость решения которых и была одной из целей реформы. А именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т. п. Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не имеет под собой реальной основы. Так, если в городе с численностью жителей в 300-500 тысяч человек может избираться 25-40 депутатов и из них на постоянной основе реально могут работать 10-15, то в подразделениях администрации такого города работают по нескольку сотен специалистов, а в более крупных - тысячи.
Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти.
В то же время данные нововведения не всегда последовательны и не всегда отвечают социально-экономическим условиям, политическому развитию общества и сложившимся в России традициям государственно-публичного управления. Какой смысл вводить обязательность наличия должности главы муниципального образования, если при этом допускается возможность главе исполнять свои полномочия не на постоянной основе, то есть на общественных началах?
Заключение и выводы
Как показывает практика реализации Закона, концептуальные принципы, положенные в его основу выполнены не полностью. Важно, что реформа обнажила множество проблем в сфере конституционной ответственности местной власти, возникших еще в 90-е годы.
Местное самоуправление является ключевым институтом, обеспечивающим стабильность политического, социального и экономического развития России.
Несмотря на заверения федерального центра о поддержке развития местного самоуправления, отсутствие планомерной и действенной государственной программы развития местного самоуправления, невыполнение в течение многих лет принятых решений, недостаточное внимание к решению проблем обеспечения эффективности реализации органами местного самоуправления обязательств перед населением свидетельствуют о нестабильности политической доктрины федерального центра в отношении местного самоуправления.
Проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при реализации Закона, возникли не в октябре 2003 г., когда он был принят, а гораздо раньше. Сегодня необходимо сформулировать цели и задачи следующего этапа реформы местного самоуправления, развития правового обеспечения местного самоуправления и повышения эффективности реализации конституционных обязательств органов местного самоуправления перед населением.
На наш взгляд, главными целями следующего этапа должно стать решение следующих проблем:
Реструктуризация задолженностей предприятий ЖКХ ;
Существенное сокращение аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда и числа очередников на улучшение жилищных условий из муниципального жилищного фонда;
Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений школьного и дошкольного образования, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим и образовательным стандартам;
Модернизация (капитальный ремонт или новое строительство) зданий муниципальных учреждений здравоохранения, не отвечающих эксплуатационным требованиям, санитарно-гигиеническим стандартам и современным стандартам оказания медицинских услуг;
Модернизация ветхих и аварийных инженерных сооружений жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих жилищно-коммунальные услуги населению и учреждениям здравоохранения и образования;
Определение оказываемых в настоящее время среднестатистических бытовых услуг и услуг общественного транспорта и расчет социально и экономически обоснованных потребностей населения в этих услугах в региональном разрезе, разработка социально и экономически обоснованных нормативов потребления указанных услуг и механизмов обеспечения населения указанными услугами;
Определение социально и экономически обоснованных потребностей в мощностях для вывоза, переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов с целью предотвращения роста загрязнения природной среды и принесения вреда здоровью человека, разработка и начало реализации программы развития предприятий по переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов;
Разработка и реализация мер по повышению сбалансированности доходов и расходных обязательств местных бюджетов;
Разработка и реализация мер по достижению не менее чем 50% обеспеченности расходов местных бюджетов за счет собственных налоговых (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) и неналоговых доходов;
Введение законодательно установленного запрета на изменения налоговой системы Российской Федерации, ведущие к снижению собственных налоговых доходов (местные налоги плюс доходы от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе) местных бюджетов с целью создания стабильности для обеспечения планирования доходов и расходов;
Разработка системы критериев оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований;
Разработка карты уровня занятости населения, прогнозных демографических карт и прогнозных карт занятости населения в разрезе территорий муниципальных образований на период от 5 до 20 лет;
Разработка системы критериев оценки уровня развитости рыночных инфраструктур в муниципальных образованиях, условий для развития малого бизнеса и предпринимательства;
Завершение формирования двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;
Разработка критериев оценки эффективности разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления;
Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления на мало и редко населенных и удаленных территориях Крайнего Севера и Дальнего Востока;
Разработка критериев эффективности территориальной организации местного самоуправления и разграничения полномочий между поселенческим и территориальным уровнями органов местного самоуправления в городах федерального значения;
Разработка и реализация мер по обеспечению прозрачности расходов местных бюджетов, повышению контроля за использованием бюджетных средств со стороны населения и контрольных органов;
Повышение ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей перед населением;
Разработка правовых и управленческих решений, закрепляющих включение в обязательном порядке в прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разделов, посвященных развитию местного самоуправления, муниципального сектора экономики, социально экономическому развитию муниципальных образований.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. обращается внимание на необходимость усиления внимания на решение некоторых из перечисленных проблем, в частности, расселения из аварийного и ветхого фонда, увеличения жилищного строительства, реформирования ЖКХ. Однако на самом деле проблема не столько в том, чтобы направить в эти сферы дополнительные финансовые средства, а в том, чтобы создать правовые и политические условия для эффективного решения этих проблем на местах органами местного самоуправления системно, планомерно и устойчиво.
И.Ф. Фасеев, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
1 Обязанности органов местного самоуправления по оказанию общественных услуг населению, установленные федеральными законами, которые систематически не финансировались федеральным бюджетом.
2 Проект федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» внесен в Государственную Думу Правительством.
