В странах с развитой рыночной экономикой удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных сил страны достаточно высок (это, например, транспорт и связь, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс и многое другое). В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай чрезвычайных обстоятельств. Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется двумя факторами Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 112..
Во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, и не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д. Во-вторых, государство выполняет широкий круг социальных функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку существующей власти со стороны избирателей, среди которых немало обездоленных.
В советский период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя и являлось единым собственником всего государственного имущества. Поэтому вся государственная собственность принадлежала на праве собственности единому собственнику - государству. В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. было закреплено данное правовое положение. При этом в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность. В настоящее время муниципальная собственность выделена из государственной и круг ее субъектов и объектов значительно шире, чем был указан в законе.
Многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов и объектов определены в ст. 71, 72 Конституции РФ и в гражданском законодательстве (ст. 212, 214 ГК РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам. Государственная собственность характеризуется единством имущественного фонда в пределах того субъекта, которому она принадлежит.
Муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности и определена как собственность муниципальных образований. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу субъектов права муниципальной собственности отнесены города, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, рабочие, дачные и курортные поселки, села и деревенские поселения. Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит.
Объекты права государственной и муниципальной собственности подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и находящиеся в свободном обращении. В числе объектов государственной и муниципальной собственности особо выделены природные ресурсы, которые стали оборота - способными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, можно назвать Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон "О недрах", Водный кодекс РФ, Закон "О федеральных природных ресурсах" и ряд других. Законодателями закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. - "Юстицинформ", 2005. с. 312..
В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество, примерный перечень которого дан в п. 1 ст. 130 ГК РФ, с исключением, связанным с правовым режимом предприятия. Правовой режим предприятия как объекта гражданских прав специально закреплен в ст. 132 ГК РФ, где особо подчеркивается, что предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права. Деление имущества на недвижимое и движимое имеет значение при определении содержания, пределов и способов осуществления права государственной и муниципальной собственности.
Общее определение права собственности как субъективного права полностью относится и к праву государственной и муниципальной собственности, а его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. муниципальный субъект объект собственность
Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения.
В соответствии с общей характеристикой права собственности собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Следовательно, правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Таким образом, правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы.
Важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции РФ, где закреплены признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция Российской Федерации, компетенция ее субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности, и в первую очередь государственной собственности. Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в правовых актах, связанных с охраной природы и рациональным использованием природных ресурсов самой различной отраслевой принадлежности, что дает основание утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование.
Современный переходный период экономических преобразований характеризуется резким и далеко не всегда оправданным сокращением той части общественного богатства, которая составляет государственную и муниципальную собственность, однако в собственности Российской Федерация, субъектов Федерации и муниципальных образований по-прежнему сосредоточены значительные материальные ресурсы.
Субъекты права государственной и муниципальной собственности, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов - административно-управленческих, социально-культурных, оперативно-хозяйственных и др. Согласно Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, - уставами муниципальных образований и непосредственно населением Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 176..
В составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями - имущество казны (государственной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые являются самостоятельными юридическими лицами. Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями. В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права. Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное звено в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления.
В современных условиях непосредственное участие субъектов права государственной и муниципальной собственности в реализации своего права имеет место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитарным предприятием, закрепленным за ним недвижимым имуществом, а в случае распоряжения унитарным казенным предприятием - движимым имуществом. В осуществлении права собственности от имени собственников в указанных случаях участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества и другие органы.
Субъекты права государственной и муниципальной собственности. Субъектами государственной собственности являются государство (Российская Федерация в целом), а также государственные образования - субъекты РФ, к которым относятся республики, края, области, автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Все они перечислены в ст. 65 Конституции РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта регулируются специальным федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(224)).
Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения*(225)). Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований*(226).
Основы разграничения полномочий указанных субъектов в сфере управления принадлежащей им собственностью установлены в Конституции РФ. В частности, федеральная государственная собственность и управление ею находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. "д" ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности (пп. "в" и "г" ст. 72 Конституции РФ). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти; в частности, в их ведении - государственная собственность субъектов РФ и управление ею (ст. 73 Конституции РФ). Муниципальная собственность, а также владение, пользование и распоряжение ею находятся в ведении муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ).
3.Содержание права государственной и муниципальной собственности.
По мнению С.М. Корнеева, управление не образует самостоятельного правомочия, а представляет собой синтез распоряжения и пользования, а владение включает в себя учет имущества, установление правил его хранения и осуществление государственного контроля за его использованием.
На разносторонний характер содержания права собственности указывал и В.П. Мозолин, предложивший новый вариант концепции разделенной государственной собственности. С его точки зрения «юридические правомочия собственника… подходят лишь для раскрытия содержания права хозрасчетной собственности (т. е. прав предприятия - И.А.). В отношении же права общегосударственной собственности они не всегда применимы. Основным правомочием в этом случае служит правомочие административно-организационного характера, направленное на обеспечение эффективного использования государственной собственности в интересах социалистического общества». Им охватываются «действия по созданию благоприятных условий хозяйствования... и осуществлению контроля».
НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Практика строительства органов местного самоуправления идет по пути разграничения правомочий собственности от правомочия по управлению и даже «распоряжению» объектами муниципальной собственности. Права собственности подавляющее большинство уставов муниципальных образований закрепляет за муниципальными образованиями, а вот полномочия по управлению и распоряжению предоставляются главам администрации, администрациям муниципальных образований, их структурным подразделениям.
Публичный характер субъективного права муниципальной собственности предопределяет его субъектную неопределенность. Муниципальное образование в гражданском обороте составляет некий «идеальный субъект», никогда не появляющийся перед своим контрагентом «лично».
Реализация субъективного права муниципальной собственности таким образом возможна только теми способами, которые дают нам образ субъекта этого права. Критериями, позволяющими определить присутствие такого «образа» в отношениях гражданского оборота, выступают имя и интерес.
От имени и в интересах муниципального образования действуют органы местного самоуправления (представительные и исполнительные), реализуя правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Однако реализация этих правомочий осуществляется ими не обязательно и не главным образом в гражданско-правовых формах, каковыми служат разнообразные сделки, но в специфических формах управления и контроля. Эти способы принято называть непосредственным осуществлением права муниципальной собственности.
Непосредственная хозяйственная деятельность - производство и реализация товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг - не дело государства либо органов местного самоуправления. Органы власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны. Властная государственная деятельность и коммерческая работа по оказанию услуг и извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, о чем свидетельствует опыт распространенного в прежней административно-командной системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения Госснаба и им подобные). Такое совмещение если не прямо поощряет, то во всяком случае создает благоприятные условия для злоупотреблений властью.
Отсюда следуют два вывода: 1) государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полномочий и 2) они также не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо деятельность, направленную на извлечение дохода или иной выгоды. Согласно п. 2 ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948-I запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
К непосредственным способам осуществления права муниципальной собственности относятся формы прямой демократии. В случаях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований, правомочия собственника осуществляется населением непосредственно.
(собственность субъекта Федерации), также является государственной собственностью.
Таким образом, наряду с Российской Федерацией субъектами права государственной собственности являются субъекты Федерации (государственные образования). При этом под государством (государственным образованием) следует понимать государственно-политическую организацию, осуществляющую публичную власть в стране (на территории субъекта Федерации), тесно связанную, но не совпадающую с гражданским обществом .
Согласно п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»: «Субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”».
Право федеральной собственности и право государственной собственности субъектов Федерации считаются самостоятельными правами. Вместе с тем в условиях федеративного государства названные права следует рассматривать как составные части единой федеративной системы государственной собственности страны. Управление объектами государственной собственности и осуществление правомочий собственника государственного имущества осуществляются через систему государственных органов юридическими и физическими лицами , которых можно разбить на две группы. В первую группу субъектов входят органы государственной власти Российской Федерации либо субъектов Федерации, которые осуществляют в рамках предоставленной компетенции правомочия собственника. Вторую группу составляют государственные органы, юридические лица и граждане. Это допускается только в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации, по их специальному поручению и от их имени (п. 3 ст. 125, ст. 124 ГК).
Среди государственных органов, осуществляющих правомочия собственника, особое место занимает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), учрежденное указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти ». Оно является федеральным органом исполнительной власти , осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.
Основными функциями данного агентства в соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» являются:
а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;
г) осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства ;
д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета , кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ и подчиняется министру финансов. Его деятельность по осуществлению правомочий собственника регулируется Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 7031. Свою деятельность Федеральное казначейство осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.
Совместное ведение в отношении указанных объектов предполагает прежде всего решение вопросов об отнесении их к федеральной собственности либо к собственности субъектов Федерации. Как собственники принадлежащего им имущества, Российская Федерация и ее субъекты выступают самостоятельно в гражданском обороте и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 5 ст. 126 ГК).
Гражданский кодекс предусматривает, что от имени Российской Федерации и ее субъектов приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).
Объекты права государственной собственности . Объектами права государственной собственности может быть любое движимое и недвижимое имущество, в том числе такое имущество, которое не может входить в круг объектов права частной собственности. Круг объектов, находящихся исключительно в собственности государства, определен законом. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы ; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные банки ; оборонное производство ; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь. Круг объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, предполагает определенные ограничения.
Верховный Совет РФ 27 декабря 1991 г. принял постановление № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Исключительно к федеральной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и независимо от их ведомственной подчиненности относятся объекты государственной собственности, указанные в приложении № 1 к постановлению, которые по своему функциональному назначению делятся на следующие пять групп:
- объекты, составляющие основу национального богатства страны, в том числе ресурсы континентального шельфа, морской экономической зоны Российской Федерации; охраняемые или особым образом используемые природные объекты; объекты историко-культурного наследия, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации;
- объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач, в том числе государственная казна Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил; государственные запасы и мобилизационные резервы , а также предприятия, обеспечивающие их сохранение; предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев МВД России;
- объекты оборонного производства;
- объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
- прочие объекты, к которым относятся предприятия фармацевтической промышленности , промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
Этим же постановлением в приложении № 2 определен круг объектов, который может быть передан субъектам Федерации, а именно объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК). В соответствии со ст. 26.11 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации”» собственность субъекта Федерации определяется следующим образом.
Во-первых, в собственности субъекта Федерации может находиться:
- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения;
- имущество, необходимое для организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, а также для осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации;
- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, работников государственных унитарных предприятий и учреждений субъекта Федерации в соответствии с его законами.
Во-вторых, для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в собственности субъекта Федерации могут находиться различные объекты, в том числе:
- имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Федерации и государственных учреждений субъекта Федерации;
- имущество, включая защитные сооружения, необходимое для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
- имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
- автомобильные дороги общего пользования регионального значения, включая имущество, необходимое для их обслуживания;
- служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта Федерации, работников государственных учреждений субъекта Федерации.
Существенное место среди объектов права государственной собственности занимают земельные участки и другие объекты недвижимости . Согласно п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
В статье 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю конкретно определены земельные участки, которые могут относиться соответственно к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов. Распоряжение этими земельными участками в силу п. 10 ст. 3 указанного Федерального закона осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Перечень недвижимых вещей содержится в п. 1 ст. 130 ГК. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления (ст. 294, 296 ГК).
Имущество унитарного предприятия согласно ст. 11 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, доходов унитарного предприятия от его деятельности, а также иных не противоречащих законодательству источников.
Право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию.
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК РФ).
1. Государственная собственность РСФСР является достоянием многонационального народа РСФСР.
Государственная собственность в РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей.
2. РСФСР, республика, входящая в Российскую Федерацию, автономная область, автономный округ, край, область независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга.
Пункт 3 статьи 20 признан недействующим и не подлежащим применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами (Указ
3. Распоряжение и управление государственным имуществом осуществляют соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы.
4. Положения настоящего Закона применяются к находящейся на территории РСФСР общесоюзной государственной собственности, государственной собственности других союзных республик и входящих в их состав республик, автономных областей, автономных округов, краев и областей.
Статья 21. Объекты права государственной собственности
1. В государственной собственности РСФСР находятся имущество органов власти и управления РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета РСФСР, государственные банки РСФСР, доли РСФСР в общесоюзных золотом запасе, алмазном и валютном фондах, республиканские пенсионный, страховые, резервные и иные фонды.
В государственной собственности РСФСР и субъектов Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно - энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимые для осуществления задач РСФСР.
2. В собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально - государственных и административно - территориальных образований Федерации.
Статья 22. Государственная казна
1. Средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно: государственную казну РСФСР, государственную казну республики, входящей в состав Российской Федерации, казну автономной области, автономного округа, края, области.
2. В казну поступают налоги, пошлины и другие государственные доходы, а также иное имущество, приобретенное РСФСР, республикой, входящей в состав Российской Федерации, автономной областью, автономным округом, краем, областью в соответствии с законом.
Статья 23. Муниципальная собственность
1. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно - территориальных образований находятся имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно - канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении.
2. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно - территориальных образований могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно - территориальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Пункт 3 статьи 23 признан недействующим и не подлежащим применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами (Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2288).
3. Распоряжение и управление муниципальной собственностью осуществляют соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.
В условиях рынка государственная и муниципальная собственность сохраняет достаточно важное значение. Особенно это касается государственного сектора экономики, в котором до сих пор остаются наиболее крупные компании (ОАО Газпром, РАО ЕЭС, ОАО РЖД и т.д.), играющие важнейшую роль в создании национального богатства.
В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это означает, что по общему правилу все положения о праве собственности, содержащиеся в разделе II ГК (Право собственности и другие вещные права), в равной степени касаются граждан, юридических лиц, а также субъектов государственной и муниципальной собственности.
В то же время в п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к публично-правовым образованиям должны применяться нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Имущество публично-правовых образований принадлежит не народу, проживающему на соответствующей территории, а самому государству (муниципальному образованию) как субъекту гражданского права.
Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. Наиболее наглядно это показано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.11) и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 50). В соответствии с этими законами в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий.
Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.
В соответствии с Конституцией РФ (п. о ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.
Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК), конфискация (ст. 243 ГК), приватизация (ст. 217 ГК), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК).
В собственности публично-правовых образований может находиться более широкий круг объектов, чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Например, федеральной государственной собственностью являются лесной фонд и расположенные на землях обороны леса (ст. 19 Лесного кодекса). Участки лесного фонда могут предоставляться гражданам и юридическим лицам лишь в пользование (ст. 22 Лесного кодекса). Исключительно в федеральной собственности находятся водные объекты (ст. 34 Водного кодекса). Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. В государственной собственности Российской Федерации или ее субъектов находится животный мир (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. О животном мире. В муниципальной или частной собственности могут находиться только изъятые в установленном порядке из естественной среды обитания объекты животного мира. В государственной собственности находятся недра (ст. 12 Закона о недрах). В Российской Федерации также закреплено приоритетное значение государственной собственности в отношении земли и других природных ресурсов. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Субъектами государственной собственности являются государство (Российская Федерация в целом), а также государственные образования - субъекты РФ, к которым относятся республики, края, области, автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Все они перечислены в ст. 65 Конституции РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта регулируются специальным федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.
Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований.
Основы разграничения полномочий указанных субъектов в сфере управления принадлежащей им собственностью установлены в Конституции РФ. В частности, федеральная государственная собственность и управление ею находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. д ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности (пп. в и г ст. 72 Конституции РФ). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти; в частности, в их ведении - государственная собственность субъектов РФ и управление ею (ст. 73 Конституции РФ). Муниципальная собственность, а также владение, пользование и распоряжение ею находятся в ведении муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ).
