Что следует понимать под административными правоотношениями? Это часть общественных отношений, которые регулируются нормами административного права путем воздействия на поведение субъектов в сфере государственного управления, приводит к возникновению между такими субъектами правовых связей государственно-властного характера.
Основные признаки административных правоотношений:
1) они возникают на основе административно-правовых норм;
2) характеризуются наличием сторон, именуемых субъектами административного права;
4) является видом общественных отношений государственных органов, физических или юридических лиц, организаций и общностей;
5) осуществление субъективных прав или соблюдение юридических обязанностей в правоотношениях контролируется и обеспечивается государством.
Группировать административные правоотношения можно по разным основаниям:
а) в зависимости от количества субъектов - простые и сложные;
6) в зависимости от действия во времени - долговременные и краткосрочные;
г) в зависимости от функционального назначения - регулятивные и охранные; по отраслевой принадлежности - материальные и процессуальные;
д) по сферам управления отдельными отраслями - социально-культурной, административно-политической, экономической и др.
Административные правоотношения имеют сложное строение и включают такие элементы, как субъекты, объекты, содержание правоотношений.
Основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений являются юридические факты.
Субъектами административных правоотношений называют государственные органы, физических и юридических лиц, которые наделяются административно-правовыми нормами определенным объемом полномочий в сфере государственного управления (исполнительной власти).
Необходимо различать субъект административного права и субъект административных правоотношений. Названные понятия близкие, но не тождественные. Субъект административного права может существовать абстрактно, но никогда не будет вступать в правоотношения. А вот субъекты административных правоотношений всегда конкретны. Для того чтобы субъект административного права стал субъектом административных правоотношений, необходимы следующие три условия: а) наличие административно-правовой нормы, предусматривающей административные права и обязанности; б) наличие административной правосубъектности (право-дееспособности) в) наличие административного юридического факта.
Административно-правовые нормы содержатся в источниках административного права.
Субъекты административных правоотношений должны обладать правосубъектностью, то есть способностью быть носителями прав и обязанностей, осуществлять их от своего имени и нести юридическую ответственность за свои действия.
Субъектами административных правоотношений могут быть: а) Президент Украины; б) государственные органы исполнительной власти; в) государственные служащие; г) граждане Украины; иностранцы и лица без гражданства; д) система местного самоуправления; е) объединения граждан и др.
Объектом административных правоотношений является сама управленческая деятельность в сфере государственного управления.
Содержание административных правоотношений характеризуется синтезом фактического и юридического. Юридический смысл - это административные субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений, то есть возможности императивных действий уполномоченных субъектов и необходимость соответствующих действий обязанных субъектов. Фактическое содержание - это само поведение субъектов административных правоотношений, их деятельность, в которой реализуются субъективные права и юридические обязанности сторон.
Административные юридические обязанности - это закрепленная нормами административного права мера необходимого, наиболее разумной и целесообразной поведения субъекта, направленная на удовлетворение интересов носителя административного субъективного права и обеспеченная возможностью государственного принуждения.
Содержание юридических обязанностей заключается в необходимости: а) осуществление определенных действий; б) воздержание от совершения действий, противоречащих интересам других лиц; в) требовать осуществления или неосуществления тех или иных действий от других лиц; г) нести юридическую ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных нормой административного права необходимых вариантов поведения.
Административные юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, предусмотренные гипотезой административно-правовой нормы, порождающие возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В зависимости от оснований рассматривают различные виды юридических фактов:
1) по юридическим последствиям - правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие;
2) в зависимости от формы их проявления - позитивные и негативные;
3) по характеру действия различают юридические факты одноразовой и непрерывного действия;
4) по характеру действий - активные и пассивные;
б) по отраслевому признаку - материальные и процессуальные;
6) по распределению прав и обязанностей - односторонние и многосторонние;
7) по функциям в механизме правового регулирования - регулятивные и охранительные;
8) в зависимости от количества субъектов - простые и сложные;
9) при наличии воли - юридические действия (жизненные обстоятельства, характеризующие волевую поведение административных субъектов, их внешнее выражение воли и сознания) и юридические действия (жизненные обстоятельства, возникают, развиваются и прекращаются независимо от воли субъектов административных правоотношений) .
Юридические действия, в свою очередь, делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные юридические действия (поступки и результаты деятельности) всегда соответствуют нормам административного права (например, подачи жалобы, обращения организации по регистрации, представления проекта документа на экспертизу и др.).
Неправомерные юридические действия - правовые аномалии, злоупотребление правом (не является правонарушением) и административные правонарушения.
К юридическим событиям относят рождение или смерть человека, стихийные бедствия, болезни и тому подобное.
Следовательно, юридические факты, как жизненные обстоятельства, которые предусматриваются нормами административного права, имеют большое теоретическое и практическое значение для административных правоотношений.
Таким образом, административные правоотношения носят ярко выраженный императивный характер. В то же время существуют и отдельные горизонтальные отношения, в том числе и административно-договорного характера, в административном праве имеют четко выраженный вспомогательный и временный характер.
Правовые отношения возникают в процессе реализации правовых норм, которые содержат общеобязательные государственные предписания. Общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами, называются административно-правовыми отношениями . Стороны участвуют в них как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. В этих правоотношениях выражен государственный интерес, т. е. практически реализуются задачи и функции государства. Такие правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и (или) подзаконными административно-правовыми нормами.
Административно-правовое отношение, как и все другие правоотношения, имеет структуру , а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения - субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников; юридический факт (факты). власть исполнительный правовой
Субъект -- это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями по осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти и его должностные лица, в официальной форме выражающие волю и интересы государства. В случаях, определенных законодательством, в роли субъекта могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения при реализации своих внешних управленческих функций (например, профсоюзы при управлении подведомственными санаторно-курортными учреждениями).
Объект управления - другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане; государственные служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации.
Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей , их сознательно-волевое поведение.
Каждое материальное и процессуальное административно-правовое отношение есть определенная системная взаимосвязь прав и обязанностей его участников. Этим характеризуется содержание правоотношения. Правомочию - субъективному праву одного участника правоотношения - всегда соответствует юридическая обязанность другого, и наоборот. Административно-правовая норма устанавливает объем полномочий сторон, их взаимные права и обязанности, юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав.
Виды административных правоотношений Многообразие форм управленческой деятельности и широта административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни вызывают возникновение различных видов административно-правовых отношений.
Первоначально можно выделить следующие две группы административно-правовых отношений:
- а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия ("субъект - объект"), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это - собственно властеотношения;
- б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи.
Их можно классифицировать и объединять в различные группы в зависимости от оснований и общих признаков:
- 1) по содержанию: материальные и процессуальные;
- 2) по направленности отношений: = внутренние - отношения по формированию управленческих структур, определению основ взаимодействия между органами управления и их подразделениями, определению прав, обязанностей и ответственности должностных лиц органов управления. Сторонами этих отношений являются соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица. = внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (граждане, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и др.).
- 3) в зависимости от характера юридических фактов: порождаемые правомерными действиями; порождаемые неправомерными действиями.
- 4) в зависимости от государственного устройства: между федеральными органами и исполнительными органами субъектов федерации; между одноуровневыми исполнительными органами субъектов федерации; между исполнительными органами разноуровневых субъектов.
- 5) в зависимости от особенностей участников отношений: между соподчиненными субъектами исполнительной власти различного уровня; между несоподчиненными субъектами исполнительной власти одного уровня; между субъектом исполнительной власти и подчиненными ему государственными объединениями, учреждениями, организациями; между субъектом исполнительной власти и не подчиненными ему государственными объединениями, учреждениями, организациями; между субъектом исполнительной власти и негосударственными хозяйственными, социально-культурными объединениями, учреждениями; между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; между государственными исполнительными органами и органами местного самоуправления; между субъектом исполнительной власти и гражданами.
- 6) по способу защиты: = защищаемые в административном порядке; = защищаемые в судебном порядке.
- 7) по направленности связей: вертикальные - отношения "власть-подчинение"; горизонтальные - между субъектами исполнительных органов: = административно-процедурные: предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения. возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).
= отношения административно-процессуального характера , в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
= отношения административно-договорного характера , носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.).
Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.
Горизонтальный характер таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений, является относительно временным состоянием. В конечном итоге они неизбежно перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении.
- 8) по функциям права: регулятивные охранительные.
- 9) в зависимости от субъектов и целей реализации правоотношения: отношения связанные с реализацией органами управления своей компетенции; отношения в связи с реализацией гражданами их прав в сфере исполнительной власти (поступление на государственную службу);
административно-правовые споры - отношения связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан и юридических лиц, незаконным возложением обязанности или ответственности, противоречащих законодательству; отношения, связанные с нарушением требований административно-правовых норм гражданами и юридическими лицами, в сфере публичного управления.
Понятие, особенности и виды субъектов административных правоотношений .
Каждому виду управления соответствует определенный субъект и объект. Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.
Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п. Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона.
Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами государственных органов власти.
Субъекты управления обладают рядом признаков:
- 1) любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности; каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;
- 2) субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;
- 3) каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.
Субъекты управления являются субъектами административного права.
Субъект административного права - это лицо, обладающее определенным административно-правовым статусом, имеющее возможность и способное вступать в административно-правовые отношения по собственной воле или в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой. Юридическая возможность лица вступать в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у лица правового качества, которое называется административная правосубъектность.
Административная правосубъектность состоит из двух элементов:
a) Административная правоспособность - способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности.
б) Административная дееспособность - это практическая способность лица собственными действиями приобретать субъективные права и нести юридические обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность - способность лица нести административную ответственность за нарушение требований административно-правовых норм.
Дееспособность - это установленная (признанная) в законе возможность лица своими собственными действиями приобретать и осуществлять права и обязанности.
Дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица, в от время как правоспособность не зависит от указанных обстоятельств. Дееспособность в полном объеме наступает с момента совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста. Если правоспособность сопутствует индивиду на протяжении всей его жизни, то дееспособность - лишь с определенного возраста. Дееспособностью не обладают малолетние дети до 14 лет и душевнобольные лица, которые могут иметь известные права, но не могут их осуществлять. За них выступают их законные представители - родители, опекуны, попечители.
Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет могут совершать необходимые гражданские сделки только с согласия родителей, усыновителей или попечителей.
Дееспособность бывает:
- 1. Полная;
- 2. Частичная;
- 3. Ограниченная.
Полная дееспособность, как говорилось ранее, наступает с совершеннолетием.
Частичная дееспособность - с 14 лет.
Ограниченная дееспособность - когда лицо ограничивается в дееспособности по суду (наркоманы, хронические алкоголики).
Так как Россия вступила на путь рыночных отношений, в Гражданский кодекс было введено понятие эмансипация.
В статье 27 ГК РФ говорится, что несовершеннолетний, достигший 16 лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей занимается предпринимательской деятельностью.
Эмансипация производится по решению органа опеки и попечительства - с согласия обоих родителей, усыновителей.
Родители, усыновители и попечители не несут ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего, в частности по обязательствам, возникшим вследствие причинения им вреда.
Правосубъектность - правоспособность и дееспособность вместе взятые, т.е. праводееспособность. Это объединительное понятие отражает те ситуации, когда правоспособность и дееспособность неразделимы во времени, органически сливаются воедино (у организаций или взрослых лиц, когда они одновременно и правоспособны и дееспособны). Не существует правоспособных, но недееспособных коллективных субъектов
Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает в себя три элемента: права, обязанности и ответственность.
Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов административного права. Он устанавливается Конституцией, федеральными законами и подзаконными нормативными актами органов управления административно-правового характера в сфере осуществления исполнительной власти. Чтобы стать субъектом административных правоотношений, субъект административного права должен обладать административной дееспособностью. Административная дееспособность - процесс практической реализации административной правоспособности в условиях управленческой действительности. То есть правоспособность и дееспособность соотносятся как статическая и динамическая категории, являясь элементами административно-правового статуса.
Несмотря на большой круг участников административных правоотношений их можно разделить на группы и подгруппы:
- 1) Индивидуальные субъекты : граждане России; иностранные граждане; лица без гражданства. Специфическим индивидуальным субъектом административного права считают государственного служащего, так как, проявляя себя индивидуально, он фактически является официальным представителем того или иного органа исполнительной власти.
- 2) Коллективные субъекты :
a) Государственные организации: Органы государственной власти (государственного управления); Государственные предприятия, учреждения и их объединения; Структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией. б) Негосударственные организации: = Общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); = Трудовые коллективы; = Коммерческие структуры; = Органы местного самоуправления.
Каждый вид субъектов административно-правовых отношений, индивидуальный или коллективный, обладает своим административно-правовым статусом. Различия в правовом статусе коллективных субъектов зависят от принадлежности к государственной структуре и органам исполнительной власти или к общественным объединениям. Административно-правовой статус государственных органов управления определяется их компетенцией - совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. К элементам административно-правового статуса государственных органов нередко относят их цели, функции и задачи деятельности, закрепленные в нормативных актах.
Административно-правовой статус может быть общим (содержит общие, одинаковые права, обязанности и ответственность) и специальным (наряду с общим имеется и дополнительный отличный от других субъектов комплект прав и обязанностей - статус беженца, "чернобыльца").
Можно определить условия, при которых субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений:
a) наличие административно-правовых норм, предусматривающих права и обязанности субъектов;
б) административная правосубъектность;
c) наличие оснований (юридических фактов) для возникновения, изменения или прекращения отношений в сфере управления.
Участники административно-правовых отношений – это конкретные организации и лица, наделенные обязанностями и правами в сфере государственного управления и способные их практически реализовывать. Имеются в виду органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения и организации, трудовые коллективы, граждане. Речь идет обо всех субъектах административного права, которые под влиянием юридических фактов, предусмотренных гипотезой соответствующей административно-правовой нормы, становятся субъектами (участниками, сторонами) административно-правовых отношений.
Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, то есть способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере исполнительной власти, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права. Это условие еще не свидетельствует о наличии конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, то есть практически реализовывали в правоотношениях свою административную правоспособность, свои юридические обязанности и права. Сочетание административной право- и дееспособности создает условия, при которых субъект административного права становится и субъектом (участником, стороной) административного правоотношения.
Административная правоспособность органов исполнительной власти выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа исполнительной власти закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически-властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.
Административная право- и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции.
Различают общую и специальную право- и дееспособность органов исполнительной власти. Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции. Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в их возможности осуществлять свои специфические задачи или функции управления (контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные для осуществления исключительно такого рода задач, например государственные инспекции, административные комиссии. Как общая, так и специальная правоспособность органов исполнительной власти находит свое выражение в их общей или специальной дееспособности.
Участниками административно-правовых отношений являются также структурные подразделения аппарата органов исполнительной власти (управления и отделы центрального аппарата министерств, государственных комитетов и т.д.). Объем их административной право- и дееспособности определяется руководством данного органа.
Административная право- и дееспособность государственных предприятий, учреждений и организаций практически выражается в деятельности их органов управления (например, администрация предприятия, генеральный директор производственного объединения). Эти органы в пределах своей компетенции реализуют административно-правовые обязанности и права, установленные для предприятий, учреждений и организаций; представляют их во внешних отношениях административно-правового и иного (в частности, гражданско-правового) характера.
Административная право- и дееспособность государственных служащих – административно-управленческих работников определяется характером их деятельности и, как правило, закрепляется либо в специальных положениях (например, в положении о главном бухгалтере), либо в должностных инструкциях. Эти право- и дееспособность производны от компетенции того органа, в котором служащие занимают соответствующую должность.
Определенной административной право- и дееспособностью обладают общественные организации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые нормы определяют, в частности, основные виды административно-правовых отношений с участием этих организаций и коллективов. Такого рода отношения складываются, однако, не внутри негосударственных объединений, а в той сфере, где они взаимодействуют с органами исполнительной власти, с администрацией предприятий, учреждений и организаций.
Административной право- и дееспособностью обладают и граждане. Объем их административных прав и обязанностей определяется Конституцией, действующим законодательством, а также соответствующими административно-правовыми нормами.
4. Административно-правовой статус граждан
Этот же классификационный критерий лежит в основе подразделения административных правоотношений на субординационные и координационные, получившего широкое распространение в 80-е гг. ХХ века. К субординационным относятся отношения, базирующиеся на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (субординация, соподчинение субъектов правоотношения). Координационные правоотношения характеризуются использованием властных полномочий для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов. В рамках этой классификации выделяют также группу реординационных отношений, к которым относятся, обеспечивающие обратное воздействие управляемого субъекта на управляющий субъект (отношения, возникающие при обжаловании действий и решений властных субъектов или при обращении во властные структуры).
2. По целям традиционно подразделяются на регулятивные и охранительные. Данная классификация подразумевает, что отдельные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с регулированием определенных процессов и явлений в рамках осуществления государственного управления , в то время как другие реализуются в рамках выполнения охранительных функций государства . Думается, что регулятивными все-таки являются скорее нормы, нежели возникающие на их основе отношения.
3. По направлениям деятельности Ю.А. Старилов выделяет:
- административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории ;
- административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
- административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
- административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий , находящихся в его непосредственном подчинении.
4. Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский выделяют две группы административно-правовых отношений:
- отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия ("субъект-объект"), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности;
- отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, органически связанные с его осуществлением.
В отношении предложенной классификации можно сказать, что, по нашему мнению, она поясняет и довольно удачно дополняет существующие концепции вертикально-горизонтальных и координационно-субординационных правоотношений, но самостоятельного значения не имеет.
а) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления), возникающие в процессе и в результате реализации исполнительной власти и осуществления субъектом в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Эта группа делится на внешнеуправленческие (в отличие от внутриаппаратных) и организационные отношения.
б) внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности, опосредующие внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности
в) общегосударственные контрольно-организационные отношения, возникающие в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т.е. общегосударственного контроля , который в отличие от обычного функционального контроля наделен рядом особенностей (осуществляется в масштабах всего государства , от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам).
г) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения, возникающие в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями , а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.
Заключая рассмотрение вопроса о видах административных правоотношений, необходимо подчеркнуть, что, классифицируя правоотношения по тому или иному признаку, нужно помнить о природе и особенностях административных правоотношений в целом. Безусловно, наиболее существенной классификацией из приведенных является первая, предполагающая деление административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные (субординационные и координационные), поскольку именно она отражает специфику административно-правовых отношений по сравнению с отношениями, регулируемыми другими отраслями российского права .
Структура административного правоотношения
Согласно разработкам в области общей теории права в структуру всякого правоотношения входят его субъекты, объект, а также собственно содержание правоотношения в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов. Субъект как элемент структуры отражает состав участников правоотношения, объект - причину (повод) возникновения правоотношения, а содержание - сущность возникающих отношений.
Для выполнения этого условия субъект административного правоотношения должен отвечать требованиям административной правоспособности, т.е. потенциальной возможности участвовать в административных правоотношениях, способности иметь установленные административно-правовыми нормами права и обязанности, и требованиям административной дееспособности (включая деликтоспособность), т.е. способности своими действиями приобретать и реализовывать права, выполнять юридические обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные административным правом, а также нести ответственность за нарушение предписаний административно-правовых норм. Наличие указанных двух качеств в совокупность обусловливает наличие у субъекта общего административно-правового статуса. В то же время у субъекта административного правоотношения существует и специальный административно-правовой статус, поскольку каждое физическое или юридическое лицо, вступая в такого рода отношения, становится лицензиатом, государственным служащим , заявителем и т.д.
Традиционно выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного правоотношения. Так, в общественном отношении, урегулированном нормой административного права, может участвовать орган исполнительной власти (коллективный субъект) или должностное лицо органа исполнительной власти (индивидуальный субъект). К числу индивидуальных субъектов относятся все физические лица , обладающие различными административно-правовыми статусами (беженцы, иностранные граждане , государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты, работники и т.д.)
Коллективные субъекты административно-правовых отношений - это, как правило, наделенные каким-либо административно-правовым статусом юридические лица, в том числе и различные государственные органы . Высказываемое в литературе мнение о том, что субъектом административного права может выступать структурное подразделение юридического лица (цех, отделение связи, факультет), трудовой коллектив, на наш взгляд, действительности не соответствует, поскольку в правоотношении может участвовать только конкретный индивидуально определенный субъект, каковым трудовой коллектив, например, не является. Между тем, им является коллектив людей, имеющий конкретный административно-правовой статус, например, общественная организация, образованная в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях " и не прошедшая государственной регистрации. Это специфический, исключительный субъект административных правоотношений, спектр которых, кстати, также очень узок. Наличие подобных субъектов правоотношений, а также то обстоятельство, что понятие "юридическое лицо" является гражданско-правовым, относится к субъектам частного права, не может препятствовать тому, чтобы субъекты административного, публичного права определялись на основе четких юридических конструкций, а не теоретических соображений. Термин "юридическое лицо" универсален и четко отражает состав значительной части коллективных субъектов административных правоотношений. Другое дело, что, вступая в них, юридические лица становятся органами исполнительной власти, некоммерческими организациями , казенными заводами, бюджетными учреждениями, т.е. всякий раз приобретают специальный административно-правовой статус. Однако и в части административно-правовых отношений юридические лица выступают в собственном качестве, независимо от административно-правового статуса. Классический пример: нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях .
Необходимо отметить, что понятия "субъект управления ", "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения" не идентичны. Субъект административного права определяется нормами права в общем виде как некоторая категория лиц, отвечающим требования гипотезы нормы, в то время как субъект правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административных правоотношений. Таким образом, субъект административного правоотношения - это субъект административного права, вступивший в конкретные правоотношения.
Субъект государственного управления - это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере государственного управления. В условиях правового государства субъект управления - это всегда субъект административного права, однако, не исключаются ситуации, в которых управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. Субъектом административно-правового отношения может быть как субъект управления, так и его объект, т.е. в буквальном смысле - лицо, на которое направлено управляющее воздействие. Поэтому объемы указанных понятий также неравнозначны.
Юридическим фактам в административном праве присущ ряд характерных признаков:
- юридические факты - это единичные (индивидуальные) социальные обстоятельства, они имеются в реальности как нечто определенное и конкретное: социальная ситуация, поведение лица и т.п.;
- юридические факты выражены в объективной реальности как наличие или отсутствие ситуации, описываемой нормой административного права ;
- в административном праве юридические факты должны иметь значение для организации и осуществления государственного управления ;
- они всегда предусмотрены административно-правовыми нормами;
- по своему назначению юридические факты влекут правовые последствия, предусмотренные административно-правовыми нормами: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений .
Юридические факты в административном праве многообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям.
1. По правовым последствиям выделяют юридические факты:
- правообразующие - влекущие возникновение административных правоотношений;
- правоизменяющие - влекущие изменение уже существующих административно-правовых отношений;
- правопрекращающие - влекущие прекращение административных правоотношений.
2. По форме проявления юридические факты могут быть положительными (позитивными), т.е. имеющимися в реальности, или отрицательными (негативными), когда описанная нормами права социальная ситуация отсутствует.
3. Наиболее распространенной и детализированной является классификация юридических фактов на деяния и события.
Деяния проявляются в двух ипостасях: как действия и как бездействие. Те и другие - результат активного волеизъявления субъекта правоотношения . Однако действие предполагает основанное на волевом решение совершение активных действий, а бездействие - волевое же несовершение предписываемых законом действий.
Как правило, действием, обусловливающим административное правоотношение, является издание ненормативного акта управления (приказ о назначении, распоряжение о выделении средств, решение о налоговой проверке и т.д.). Это наиболее характерный для административного права юридический факт. Однако административные правоотношения возникают также и по инициативе управляемых субъектов правоотношения (подача заявления или жалобы , совершение правонарушения и т.п.).
По своему характеру выделяются правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия основаны на положениях норм административного права и соответствуют им. Неправомерные действия нарушают предписания норм административного права. Такие юридические факты - это правонарушения, которые могут быть дисциплинарными проступками или административными правонарушениями . Неправомерные действия влекут за собой возникновение ряда процессуальных правоотношений по привлечению к дисциплинарной или административной ответственности .
Следует иметь в виду, что неправомерным может быть и бездействие: например, бездействие должностного лица, обязанного совершить определенные действия в отношении гражданина или организации, или бездействие гражданина, обязанного регистрироваться в органах внутренних дел по месту временного пребывания.
Другая разновидность юридических фактов в административном праве - события. События, по своей сути, это явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и т.п.). Нормами административного законодательства предусматривается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в том числе и в связи с такими обстоятельствами, которые не связаны с волеизъявлением субъектов правоотношения. В частности, смерть гражданина влечет за собой прекращение всех правоотношений, субъектом которых он выступал.
К аждому виду управления соответствует определенный субъект и объект. Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.
Субъект административного права – это лицо, обладающее определенным административно-правовым статусом, имеющее возможность и способное вступать в административно-правовые отношения по собственной воле или в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой.
Юридическая возможность лица вступать в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у лица правового качества, которое называется административная правосубъектность.
Административная правосубъектность состоит из двух элементов:
a) Административная правоспособность – способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности.
В правовой теории и на практике различают три основных вида правоспособности: общую, отраслевую и специальную.
Общая правоспособность - это способность любого лица или организации быть субъектом права как такового, вообще. Она признается государством за лицами с момента их рождения.
Отраслевая правоспособность означает юридическую способность лица или организации быть субъектом той или иной отрасли права. В каждой отрасли права сроки ее наступления могут быть неодинаковы.
Специальная правоспособность - способность быть участником правоотношений, возникающих в связи с занятием определенных должностей (президент, судья, член парламента) или принадлежностью лица к определенным категориям субъектов права (работники ряда транспортных средств, правоохранительных органов и др.). Возникновение специальной правоспособности всегда требует выполнения особых условий.
b) Административная дееспособность – это практическая способность лица собственными действиями приобретать субъективные права и нести юридические обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность – способность лица нести административную ответственность за нарушение требований административно-правовых норм.
Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает в себя три элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов административного права. Он устанавливается Конституцией, федеральными законами и подзаконными нормативными актами органов управления административно-правового характера в сфере осуществления исполнительной власти.
Каждый вид субъектов административно-правовых отношений, индивидуальный или коллективный, обладает своим административно-правовым статусом. Различия в правовом статусе коллективных субъектов зависят от принадлежности к государственной структуре и органам исполнительной власти или к общественным объединениям. Административно-правовой статус государственных органов управления определяется их компетенцией – совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. К элементам административно-правового статуса государственных органов нередко относят их цели, функции и задачи деятельности, закрепленные в нормативных актах.
Административно-правовой статус может быть общим (содержит общие, одинаковые права, обязанности и ответственность) и специальным (наряду с общим имеется и дополнительный отличный от других субъектов комплект прав и обязанностей – статус беженца, «чернобыльца»).
Участников административных правоотношений можно разделить на группы и подгруппы:
1) Индивидуальные субъекты:
a) граждане России;
b) иностранные граждане;
c) лица без гражданства.
2) Коллективные субъекты:
a) Государственные организации :
o Органы государственной власти (государственного управления);
o Государственные предприятия, учреждения и их объединения;
o Структурные подразделения органов исполнительной власти.
b) Негосударственные организации :
≈ Общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.);
≈ Трудовые коллективы;
≈ Коммерческие структуры;
≈ Органы местного самоуправления.
И сходным положением, определяющими административно-правовой статус граждан , является ст. 17 Конституции РФ, в которой закреплено, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц.
Граждане России становятся субъектами административных правоотношений, если они обладают правосубъектностью. Административную правоспособность граждане приобретают с рождением и утрачивают со смертью. Административная дееспособность граждан может быть:
Полная – с 18 лет; = ограниченная – с 16 лет; = частичная – с 7 лет.
При наличии у гражданина определенных заболеваний (душевная болезнь, слабоумие и т.п.) его административная дееспособность может быть частично или полностью ограниченной.
Права граждан можно условно разделить на три группы:
a. в зависимости от механизма их реализации :
♦ абсолютные (безусловные) – права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия для их реализации, не препятствовать их осуществлению и обеспечивать их защиту (право на трудоустройство, на подачу жалобы);
♦ относительные – права, для реализации которых необходим акт государственного органа власти (приказ о назначении на должность, лицензия на осуществления определенного вида деятельности, акт регистрации частного предприятия и т.п.);
b. по кругу лиц и основанию их возникновения :
≈ общие – права, которые распространяются на все отрасли и сферы управления (на участие в государственном управлении, на обжалование действий государственных органов и т.п.);
≈ специальные – права в определенной отрасли или сфере управления (право предпринимательскую деятельность в сфере экономики, право на образование).
c. по содержанию :
· право на участие в государственном управлении (государственная служба, внесение предложений, получение необходимых документов, пресечение противоправных действий должностных и иных лиц);
· право на государственное содействие и помощь (получение медицинской технической, санитарно-эпидемиологической и иной помощи);
· право на защиту (основными формами реализации права на защиту являются административная жалоба, защита в административно-юрисдикционном производстве, право на помощь негосударственных организаций и др.).
Административно-правовые обязанности , являющиеся неотъемлемой частью правосубъектности граждан можно классифицировать на:
a.
абсолютные – возлагаемые на каждого гражданина, не зависимо от конкретных обстоятельств (соблюдение законов, уплата налогов и т.п.);
b.
относительные – возникающие из правомерных действий граждан, направленных на приобретение и пользование правами, предоставленными нормами права (уплата владельцем автомобиля дорожного налога и т.п.).
Элементом административно-правового статуса граждан являются гарантии их прав и свобод. Основополагающими и универсальными гарантами прав и свобод граждан являются Конституция и законы России. Среди гарантий можно выделить такие организационно-правовые как судебные (реализуемые судами в процессе осуществления правосудия) и административные (реализуемые во внесудебном порядке).
На основе административной правоспособности дееспособные граждане могут вступать в конкретные правоотношения с органами исполнительной власти и должностными лицами в связи с:
a) реализацией принадлежащих прав в сфере государственного управления;
b) выполнением возложенных обязанностей в сфере исполнительной власти;
c) защитой своих прав и свобод от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
d) нарушением административно-правовых обязанностей и запрещающих норм административного права;
В случае нарушения правил, установленных административно-правовыми нормами граждане несут административную ответственность. По общему правилу административная деликтоспособность граждан наступает с 16 лет.
С реди физических лиц, являющихся субъектами административно-правовых отношений есть категория иностранных граждан и лиц без гражданства (апатриды). Их административно-правовой статус базируется на принципе их равенства с гражданами России, часто этот принцип называется принципом национального режима. Правовой основой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства являются федеральные законы и международно-правовые договоры. Принцип национального режима распространяется на все категории иностранных граждан:
a.
постоянно проживающих (имеющие вид на жительство);
b.
временно пребывающие на территории России;
c.
проезжающие через территорию России транзитом.
При сравнении административно-правового статуса иностранных граждан и апатридов можно выявить ряд особенностей, изъятий из их прав: не могут быть государственными служащими, командирами воздушных судов, сотрудниками милиции, не имеют избирательных прав, могут быть ограничены в передвижении и выборе места жительства. Административно-правовая ответственность для этих категорий граждан применяется на общих началах и в силу специфики их юридического положения к ним могут применяться дополнительные административные меры: административное выдворение за пределы территории России. Среди иностранных граждан есть категория лиц пользующихся иммунитетом, к ним не применяется административно-правовая ответственность и в необходимых случаях вопросы разрешаются в дипломатическом порядке: объявление персоной «нон-грата» и выдворение из страны.
В числе субъектов административно-правовых отношений находятся органы исполнительной власти .
О рган исполнительной власти – это организация, которая являясь составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.
Построение и функционирование органов исполнительной власти основывается на принципах федерализма, централизации и децентрализации, законности, гласности, единоначалия, коллегиальности и персональной ответственности.
Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:
♦ целевой – включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности;
♦ организационно-структурный – правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность;
♦ компетенционный – совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.).
Виды органов исполнительной власти:
a) по уровню функционирования (федеративному устройству ):
· федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, агентства);
· органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, губернаторы, правительства и т.д.);
· региональные органы (представители Президента, управления федеральных министерств и ведомств в федеральных округах, командующие военными округами, т.д.)
b) по характеру компетенции :
= общей компетенции – управление всеми отраслями сферы деятельности (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы и т.п.);
= специальной компетенции :
♦ отраслевые органы – руководство отдельной сферой или отраслью управления;
♦ внутриотраслевые органы – в рамках отрасли руководство определенным участком (территориальные органы федеральных министерств);
♦ межотраслевые органы (функциональной компетенции) – выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (госкомстат, стандартизации и др.);
♦ органы смешанной компетенции – имеющие признаки отраслевой и межотраслевой компетенции (Минздрав в МВД и в Минобороны).
c) по порядку разрешения подведомственных вопросов и принятия решений:
≈ единоначальные – решающая власть принадлежит руководителю;
≈ коллегиальные – решения принимаются группой должностных лиц при персональной ответственности за их исполнение и деятельность на порученном конкретному лицу участке.
Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.
Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня органов: руководящие органы (Президент, Правительство РФ) иорганы государственной администрации (министерства и ведомства).
Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления. К органам местного самоуправления относятся выборные и иные органы, образуемые в городских и сельских поселениях и на других территориях (собрания представителей и глава местного самоуправления). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно исходя из местных особенностей, традиций и обычаев.
Общественные объединения различаются по целям деятельности, составу и формам руководства, по членству, организационно-правовой форме:
» общественные организации – создаются на основе членства, совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;
» общественное движение – не имеет членства, состоит из участников, преследующих социально-политические и иные общественные цели, поддерживаемые участниками движения;
» общественный фонд – объединение не имеющее членства, с целью формирования имущества на основе добровольных взносов или иных не запрещенных законом источников поступления, которое используется на общественно-полезные цели;
» общественные учреждения – объединение без членства для оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и уставным положениям:
» орган общественной самодеятельности – объединение не имеющее членства, целью которого является решение социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы, учебы неограниченного круга лиц по месту создания этого органа;
» союзы общественных объединений (ассоциации) – объединение различных по целям и организационно-правовой формы общественных формирований.
По территории действия общественные объединения бывают:
◊ общероссийские – объединения осуществляющие свою деятельность более чем на половине территории России и имеют свои структурные подразделения (филиалы и представительства);
◊ межрегиональные - объединения осуществляющие свою деятельность менее чем на половине территории России и имеют свои структурные подразделения (филиалы и представительства);
◊ региональные - объединения осуществляющие свою деятельность менее чем на территории определенного региона или в рамках субъекта Федерации;
◊ местные - объединения осуществляющие свою деятельность менее чем на территории местного образования.
Предприятия и учреждения различаются по результатам их деятельности. Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли.
Учреждение выполняет социально-культурные или административно-политические функции, создает социальные ценности в основном непроизводственного характера (учреждение образования).
Административно-правовой статус предприятий и учреждений определяется на основе законов и их уставных документов. Для возникновения прав и обязанностей необходима государственная регистрация.
Похожая информация.
